法学考研笔记姜明安《行政法与行政诉讼法》(第三版)

第一章行政法概述

学习重点问题

一、行政法的概念

行政法是调整行政权被行使过程中所产生的社会关系以及对行政权进行规范和控制的法律规范的总称。

行政法以行政关系和一定范围的监督行政关系为调整对象。

所谓行政关系，就是行政权被行使过程中所产生的社会关系。具体包括以下两类：

1．行使行政权的行政机关或公共组织在对外进行管理过程中与管理相对方之间所发生的各种关系。

2．行政主体内部发生的各种关系，包括上下级行政机关之间、同级行政机关之间、行政机关与国家公务员之间、行政机关与法律授权的公共组织之间的关系等。

国家权力机关、司法机关、监察机关与行政主体之间所发生的关系属于监督行政关系，行政主体居于被监督、被审查的地位。

二、行政法律关系的概念与特点

行政法律关系是指为行政法所调整和规定的，具有行政法上权利与义务内容的各种社会关系。

(一)行政法律关系的概念

行政法律关系与行政关系是既有联系又有区别的两个概念：

1．行政法律关系以行政关系为基础，但不等于行政关系。只有当行政关系为行政法调整，具有行政法上的权利义务时才转化为行政法律关系。

2．行政关系是一种社会关系，而行政法律关系则是一种法律关系，以国家强制力为保障。

(二)行政法律关系的特点

行政法律关系具有以下特点：

1．在行政法律关系双方当事人中，必有一方是行政主体。行政主体的存在，是发生行政法律关系的先决条件。

2．行政法律关系当事人的权利义务由行政法律规范预先规定。当事人的权利义务不能由当事人双方相互协商约定。当事人既不能自由选择权利、义务，也不能随意放弃权利、转让义务，只能依据行政法律规范的规定享有权利或承担义务。

3．行政法律关系具有不对等性。首先，行政法律关系双方主体的地位不平等。行政主体一方当事人往往处于支配地位，以国家强制力保证其职权的行使。其次，行政法律关系的产生、变更不以双方主体意见一致为必要条件，行政主体可以单方面地设立或变更行政法律关系。

4．行政法律关系中的行政主体的权利与义务具有统一性。行政主体在行政法律关系中的权利与义务总是交叉重叠的，权利与义务很难分开，从这方面看是其职权或权利，从那方面看则是其职责或义务。

5．行政法律关系引起的争议，在解决方式及程序上有其特殊性。行政争议实行行政主体先行裁决制度。行政程序不同于司法程序；解决行政争议的司法程序也不同于解决民事争议、刑事案件的司法程序。

三、行政法律关系的构成要素

行政法律关系由行政法律关系主体、客体和内容三大要素构成：

(一)行政法律关系主体

行政法律关系主体是指参加行政法律关系，享有权利、承担义务的当事人。因而，行政法律关系主体又称行政法律关系当事人、行政法主体、行政法律主体。

行政法律关系主体由行政主体和行政相对方或行政法制监督主体与行政主体及其工作人员构成。作为行政法律关系的主体，必须具有行政法上的权利能力和行为能力。

(二)行政法律关系的客体

行政法律关系的客体是指行政法律关系中当事人权利、义务所指向的对象。包括：

1．物。既可以是物质形式，也可以是货币形式；既可以是消费资料，也可以是生产资料。

2．行为。既可以是作为，也可以是不作为；既可以是行政主体的行为，也可以是行政相对方的行为。

3．精神财富。即行政法律关系主体从事智力活动所取得的成果，如学术著作、专利、发明等。

(三)行政法律关系的内容

行政法律关系的内容是指行政法律关系主体所享有的权利和承担的义务。即行政主体的权利义务和行政相对方

的权利义务,以及行政法制监督主体的权利义务和被监督的行政主体及其工作人员的权利义务。

四、行政法律关系的产生、变更和消灭

(一)行政法律关系的产生

行政法律关系的产生是指行政法律关系当事人之间形成行政法上的权利义务关系。行政法律关系的产生除必须存在行政法律关系的主体和客体以及内容以外，还必须具备以下两个基本条件：

1．具有相应的行政法律关系赖以发生的法律根据，即有相应的行政法律规范的存在。没有行政法律规范的确认和调整，当事人的权利义务就无法确定，也就不可能形成行政法律关系。

2．具有导致行政法律关系发生的法律事实。没有法律事实存在，即使有行政法律规范，也不可能形成行政法律关系。

行政法律事实就是由行政法律规范所规定的能够引起行政法律关系发生、变更或消灭的客观现象或事实，简称法律事实。包括法律事件和法律行为两大类。

法律事件是指与当事人意志无关的那些法律事实，如人的出生、死亡，自然灾害和意外事件等。法律行为是指当事人有意识的能产生相应法律后果的活动，如行政主体的治安管理处罚行为、行政相对方申请某种许可证的行为等。既可以是合法行为，也可以是违法行为。

(二)行政法律关系的变更

行政法律关系的变更就是指行政法律关系构成要素的变更。包括：

1．行政法律关系主体的变更。主体的增加、减少或改变。

2．行政法律关系客体的变更。物、行为或精神财富的变更。

3．行政法律关系内容的变更。权利义务发生变化。

(三)行政法律关系的消灭

行政法律关系的消灭是指行政法律关系权利义务的消灭。包括：

1．一方或双方当事人的消灭；

2．权利义务内容的消灭。原行政法律关系中的权利义务已实现或为新的内容所代替。

五、行政法的法源、特点与分类

(一)行政法的法源

行政法的法源即行政法的渊源，是指行政法的外部表现形式。根据制定主体、效力等级以及制定程序的差别，行政法的法源可以分为以下几种形式：

1．宪法。宪法作为国家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切立法的依据。其中有关国家行政管理的部分，对行政法的各种具体规范起统率作用。因而宪法中关于国家行政机关的设置、组成及基本职权、职责、活动原则，公民在有关行政法律关系中享有的权利和应尽的义务等的规定即是行政法的法源之一。

2．法律。全国人民代表大会及其常委会制定的作为行政法渊源的法律包括两种情况：一是某一项法律的全部法律规范均属于行政法规范；二是某一项法律的一部分或某一条款属于行政法规范，其他部分或条款属于其他性质的法律规范。

3．行政法规和部门规章。行政法规是国务院制定的规范性文件的总称。部门规章则是国务院各部门制定的规范性文件的总称。行政法规和部门规章是行政法的最主要的渊源。

4．地方性法规和地方行政规章、自治条例和单行条例。地方人大和地方人民政府制定的地方性法规、地方行政规章，民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例中关于地方国家行政机关的职权、活动方式等行政管理的行政法规范是行政法的重要渊源。

5．与行政法有关的法律解释。国务院及其组成部门以及有权进行解释的地方人大和地方人民政府对有关行政法规范所作的解释，也是行政法的渊源。

6．行政法的其他渊源。包括我国政府签订、加入或承认的国际条约中有关行政管理的内容、中共中央与国务院联合发布的有关法律文件等。

(二)行政法的特点

行政法与其他部门法相比较，有下列五个特点：

1．行政法没有统一、完整的法典。行政法是由各种形式的、分散的行政法律规范组成的总和。

2．行政法规范是以多种多样的法律形式表现出来的，是由多种不同效力等级的行为规范组成的统一体。

3．行政法规范的数量多，内容广泛。行政法涉及到国家管理的各个领域。

4．行政法规范具有明显的易变性。稳定性相对较差，但拘束力与强制力突出。

5．行政程序性规范是行政法特有的一类行为规范，与行政实体性规范通常交织在一起，共存于同一个法律文件之中。

（三）行政法的分类

1．以行政法调整对象的范围为标准，行政法分为一般行政法与特别行政法。

2．以行政法规范的性质为标准，行政法分为实体行政法与程序行政法。

3．以行政法的作用为标准，行政法分为行政组织法、行政行为法及行政监督法。

六、行政法的地位和作用

行政法是独立的法律部门。

行政法是仅次于宪法，与刑法、民法并列的我国三大基本法律部门之一。

行政法在国家管理和社会发展中具有以下重要作用：

1．保障行政权有效行使，促进行政主体依法行政，提高行政效率。

2．贯彻实施宪法、推动民主政治进程，保障公民、法人或其他组织的合法权益。

3．促进经济文化建设，保护社会经济、文化秩序，促进社会主义精神文明。

第二章行政法的基本原则

第三章行政主体概述

学习重点问题

一、行政主体的概念与特征

行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动并独立承担由此产生的法律责任的组织。

行政主体具有下列三个特征：

1．行政主体是享有国家行政权力，实施行政活动的组织。这是行政主体与其他国家机关、组织的区别所在。

2．行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织。这是行政主体与行政机关内部的组成机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织的区别。

3．行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。这是行政主体具有独立法律人格的具体表现，也是—个组织成为行政主体的必备条件。

在我国，行政主体包括国家行政机关和法律、法规授权的组织。

二、行政职权的含义、内容与特征

行政职权是国家行政权的表现形式，是行政主体实施国家行政管理活动的权能。

行政职权只能由行政主体行使，行政相对方不享有行政职权。

行政职权依其来源一般分为两大类：固有职权和授予职权。

行政职权具有多样性。概括起来主要是以下权力：（1）行政立法权；（2）行政许可权；（3）行政确认权；（4）行政检查权；（5）行政奖励权；（6）行政物质帮助权；（7）行政处罚权；（8）行政强制执行权；（9）行政合同的签订权；（10）行政复议权；（11）其他行政职权，包括行政指导权、行政裁决权等。

行政职权具有以下特征：

1．强制性。行政职权是法定权力，具有国家强制力。

2．不可处分性。行政职权体现着国家意志，未经法律许可，不得转移或放弃，不得自由转让或处分。

3．职权与职责的统一性。行政主体的职权与职责是一个事物的两个方面，行使职权也就是履行职责。

三、行政职责的含义与内容

行政职责是指行政主体在行使职权过程中必须承担的法定义务。

行政职责随行政职权的产生、变更或消灭而相应变化。

行政职责的核心是依法行政，其具体内容包括：

1．行政主体必须按照法定职权，在法定权限范围内履行职务，不得失职、越权或滥用权力。

2．行政主体实施行政行为必须严格遵守法定程序，避免程序违法。

3．行政主体的行为必须遵循合理、适当的原则，避免行政失当。

第四章行政机关

学习重点问题

一、国家行政机关的概念、特征与种类

国家行政机关是指一个国家的统治阶级根据其统治意志依照宪法和有关法律设置的、行使国家权力、组织管理国家行政事务的机关。也叫国家管理机关，简称政府，是国家机构的重要组成部分，是行政法最主要的主体。

我国的行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关。它对国家权力机关负责，接受国家权力机关的监督。

国家行政机关具有以下特征：

1．国家行政机关是具有国家强制性质的社会组织。

2．国家行政机关是具有较强的执行色彩的组织。

3．国家行政机关是按照一定的层次和结构组织起来并按照科学方法依法进行活动的组织。

行政机关与行政组织、行政机构既有联系又有区别。

行政机关的种类，从不同的角度可以作不同的划分：

1．按照行政机关所辖的区域范围不同，可分为中央行政机关和地方行政机关。

2．按照行政机关的工作权限不同，可分为一般权限机关和专门权限机关。

3．按照行政管理活动的环节划分，可分为决策机关、执行机关、辅助机关、咨询机关与监督机关等。

4．按照行业和产品不同，可分为各种不同的专门行政机关。

二、国家行政机关的设置原则

国家行政机关的设置一般应遵循以下原则：

1．适应需要原则；

2．精简原则；

3．高效率原则；

4．依法设置的原则。

三、国家行政机关的结构

国家行政机关的结构是指构成国家行政机关的各要素的排列组合方式。

行政机关的结构主要是指行政机关的层次结构与部门结构，又称纵向结构和横向结构。

行政机关的层次结构(纵向结构)指的是各级政府上下之间、各级政府各组成部门上下之间，构成领导与服从的主从关系，这种上下排列组合方式就是行政机关的层次结构（纵向结构）。

决定纵向结构形式的两个重要因素，一是管理层次，一是管理幅度。所谓管理层次，就是纵向结构的等级层次，有多少等级层次就有多少管理层次。如我国行政机关分为中央政府（国务院）、省政府、县政府、乡政府四个层次。每级政府又有若干管理层次，如国务院有部（委）、司（局）、处（室）等层次；省政府有厅（局）、处（室）、科等层次。所谓管理幅度，是指一级行政机关或者一个领导人直接领导和指挥的下级单位或人员的数目。一般来说，管理层次与管理幅度是成反比的。

行政机关的部门结构（横向结构）指的是同级政府相互之间和每级政府各组成部门之间，构成协调的平行关系，

这种横向排列组合方式就是行政机关的部门结构（横向结构）。如各省、直辖市、自治区政府之间，部（委）内部各司（局）之间，厅（局）内各处（室）之间，都是一种平行协调关系，共同对一个上级负责，这样就构成行政机关的横向结构。

研究行政机关的结构，有利于根据国家政治、经济和社会发展的需要，适当设置和调整行政机关，寻求和建立适当的管理层次和管理幅度，保证行政机关协调地、有效地开展行政管理。

四、国家行政机关的体制

国家行政机关的体制就是国家根据政治、经济发展的需要，通过法定程序，将行政机关结构中各层次、各部门之间的行政关系制度化的表现形式。

行政机关的体制是保证国家行政管理整体效能的一个中心环节。一般来说，有以下几种形式：

1．首长制和委员会制

凡将政府组织法定的最高行政决策权力和责任赋予一人承担者，称为首长负责制，简称首长制；而将该权力和责任赋予委员会议集体承担者，称为委员会议负责制，简称委员会制。首长制与委员会制各有其适用范围。一般来说，凡是执行性、技术性与速决性一类的事务，宜用首长制，行动快，效率高；凡立法性、协调性、倾向性一类的事务，宜用委员会制，利于集思广益，避免个人专断。

2．层次制与职能制

层次制又称层级制、分级制，是指政府组织纵向分为若干层次，每个层次所管业务性质相同，各对其上层负责，但其管辖范围随层级下降而缩小。职能制是指政府组织平行划分为若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大体相同，故职能制又称分职制。通常，行政机关都是将层级制与职能制结合起来运用，以层级制为基础，在每一层次又设若干职能部门，职能部门又由分管各种事务的若干单位组成。这既便于合理分工、相互配合，又便于统一指挥，统一行动。

3．集权制与分权制

集权制指行政权力集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，一切均需按照上级机关的指示去办。分权制指下级机关在其管辖范围内有自主决定权，上级机关对其权限内决定的事项不加干涉。集权制与分权制各有利弊，不可一概行之，而应相互结合，合理运用，在保证政令统一的前提下充分发挥下级机关的主动性与积极性。

五、能够作为行政主体的行政机关

行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动并独立承担由此产生的法律责任的组织。根据行政主体这个定义，结合我国行政机关的实际情况，可以看出，能够作为行政主体的行政机关主要有：

(一)国务院

国务院作为国家最高行政机关，根据宪法和法律，享有管理全国的行政事务的职权，可以制定行政法规，规定行政措施，发布决定和命令。因此，国务院是行政主体。

根据宪法和国务院组织法以及其他法律规范的规定，国务院作为行政主体行使的行政职权可以归纳为以下几个方面：

1．制定行政法规权；

2．领导各级国家行政机关权；

3．领导和管理全国各项行政工作权；

4．国家最高权力机关授予的其他职权。

国务院实行总理负责制。国务院行使行政职权的方式是全体会议和常务会议。国务院总理召集和主持国务院全体会议和常务会议，国务院工作中的重大问题，如制定行政法规，必须经国务院全体会议或常务会议讨论决定。

(二)国务院的组成部门

国务院由各部、委和行、署、厅组成。各部、委和行、署、厅作为国务院的工作部门或职能机关，依法对于某一方面的行政事务行使全国范围内的管理权限。国务院组成部门一方面接受国务院的领导和监督，执行国务院的行政法规、决定和命令；另一方面，又可以在法定的职权范围内，就自己所管辖的事项，以自己的名义实施活动，并承担由此产生的责任。因此，国务院的组成部门(各部、委和行、署、厅)是行政主体。

国务院各部、委和行、署、厅在行政法上的职权主要有：

1．制定规章权；

2．本部门所辖事务的管理权。

(三)国务院的直属机构

国务院的直属机构是国务院直接领导下主办各项专门业务的机构，地位低于各部、委和行、署、厅。直属机构具有独立职权和专门职责，可以在主管事项的范围内，对外发布命令和指示。因此，直属机构可以成为行政主体。

国务院直属机构的职权主要包括：

1．制定规章权；

2．行政事项处理权；

3．裁决争议权。

(四)国务院各部、委管理的国家局

国务院各部、委管理的国家局是管理某些专门事项的行政职能部门，由于其管理的行政事务与一些部、委的职能有联系，因而就由相应的部委对其进行管理。这些国家局在其成立时就具有独立的法律地位，依法行使某项专门事务的行政职权。因此，具有行政主体资格。

国务院各部、委管理的国家局具有专项行政事务管理权和裁决争议权。

(五)地方各级人民政府

地方各级人民政府是地方国家行政机关，管理地方各级所辖范围内的行政事务。

我国地方国家行政机关分为省(自治区、直辖市)、市(自治州、直辖市的区)、县、乡四级。

地方各级人民政府的地位具有双重性：一方面，它是地方国家权力机关的执行机关；另一方面，它是国务院统一领导下的国家行政机关。地方各级人民政府在管辖的地域范围内，依照宪法和有关法律规定的权限，管理本行政区域内的各项行政事务，并依法对自己行为所产生的法律后果承担责任。因此。地方各级人民政府都是行政主体。

地方各级人民政府的法定行政职权主要是：

1．制定地方规章权或发布决定、命令权；

2．本区域内行政事务的管理权；

3．领导和监督本级政府的职能部门和下级人民政府行政工作权。

(六)地方各级人民政府的职能部门

地方各级人民政府的职能部门是地方县级以上人民政府根据工作需要设立的承担某一方面行政事务的组织与管理职能的工作部门。职能部门依照有关法律规定独立享有并行使行政职权，以自己名义作出决定，并承担相应的法律后果。因此，地方县级以上各级人民政府的职能部门具有行政主体资格。

地方县级以上人民政府的职能部门的法定职权主要有：

1．决定和命令的发布权；

2．主管行政事项处理权。

(七)地方人民政府的派出机关

派出机关是指由地方县级以上人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的、代表该级人民政府组织与管理该区域内所有行政事务的行政机关。根据有关组织法的规定，派出机关能以自己的名义作出行政行为并对行政后果承担法律责任，实际上履行了—级人民政府的职能。因此，派出机关具有行政主体资格。

派出机关有三种：行政公署；区公所；街道办事处。

派出机关的职权归纳起来主要是以下两项：

1．就本行政区域内的行政事务依法发布决定和命令；

2．就本区域内的行政事务依法进行行政管理。

第五章公务员

学习重点问题

一、公务员的概念及其法律地位

公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

公务员的法律地位是指公务员在各种法律关系中享有权利、承担义务的综合表现。

公务员因其具有的双重法律身份而享有不同的法律地位：

一方面，公务员是公民。这一身份决定了公务员首先享有自然人的法律地位。

另一方面，公务员是国家的公务员。这一身份决定了公务员享有公务员的法律地位。

公务员的双重身份在某些特定情况下往往会发生冲突。在发生某种法律责任的承担时应当准确加以划分。

二、行政职务关系的含义和内容

行政职务关系是指公务员基于其行政职务而与行政机关之间构成的权利义务关系。

行政职务关系是一种法律关系。这种法律关系所包含的当事人之间的权利义务的内容便是行政职务关系的内容。

(一)公务员的权利

根据《公务员法》的规定，公务员享有下列权利：

1．获得履行职责应当具有的工作条件；

2．非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；

3．获得工资报酬，享受福利、保险待遇；

4．参加培训；

5．对机关工作和领导人员提出批评和建议；

6．提出申诉和控告；

7．申请辞职；

8．法律规定的其他权利。

(二)公务员的义务

根据《公务员法》的规定，公务员应当履行下列义务：

1．模范遵守宪法和法律；

2．按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；

3．全心全意为人民服务，接受人民监督；

4．维护国家的安全、荣誉和利益；

5．忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；

6．保守国家秘密和工作秘密；

7．遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；

8．清正廉洁，公道正派；

9．法律规定的其他义务。

三、行政职务关系的产生、变更和消灭

(一)行政职务关系的产生

行政职务关系的产生是指公民经过法定程序担任一定行政职务从而构成行政职务关系。

行政职务关系的产生主要有四种方式：（1）选任；（2）委任；（3）调任；（4）聘任。

(二)行政职务关系的变更

行政职务关系的变更是指公务员在任职期间，因某种法律事实的出现而使职务关系的内容(职权、职责等)发生变化。公务员身份仍然存在。

行政职务关系的变更主要发生在下列情况：（1）罢免；（2）撤职；（3）免职；（4）辞去领导职务；（5）降职；（6）转职；（7）调职；（8）升职；（9）其他情形，如轮换、挂职锻炼等。

(三)行政职务关系的消灭

行政职务关系的消灭是指由于发生某些事实或行为致使职务关系不能继续存在。

行政职务关系的消灭主要有以下几种情况：（1）死亡；（2）丧失国籍；（3）辞退；（4）辞职；（5）开除公职；（6）被判刑罚；（7）离休、退休。

第六章被授权的组织和被委托的组织

学习重点问题

一、行政授权的概念与特征

行政授权是指法律、法规将行政职权及行政职责的一部或全部授给非行政机关的社会组织行使的法律行为。

行政授权的特征在于：

1．行政授权是依照法律、法规的有关规定作出的。

2．行政授权引起职权和职责的同时转移，被授权的组织在接受职权的同时，也必须接受行政职责。

3．被授权的组织在被授权范围内以自己的名义自主地行使行政职权。

二、被授权组织的类型及法律地位

被授权的组织主要是指在行政管理活动中根据法律、法规的授权行使某些行政职权并承担相应义务的企事业单位、社会团体和群众性自治组织。

被授权组织包括以下几种：

1．被授权行使特定行政职权的事业单位；

2．被授权行使特定行政职权的企业单位；

3．被授权行使特定行政职权的社会团体。

被授权组织享有法律、法规所明确授予的行政职权，并能以自己的名义实施行政行为，独立承担行政责任。因此，被授权组织在行政法上具有独立的行政主体的法律地位。

三、行政委托的概念、特征及条件

行政委托是指国家行政机关在自己的职权范围内，将某项行政职能委托给某一机关、机构、企事业单位、其他社会组织办理的行为。

行政委托具有以下特征：

1．行政委托的委托人必须是国家行政机关。其他非行政机关的委托不能称为行政委托。

2．行政委托中的委托事项必须在行政机关的职权范围内。

3．行政委托中被委托的对象可以是行政机关和行政机构，也可以是企事业单位或其他社会组织。

行政委托应当符合以下条件：

1．委托的事项是有关群众性、社会性的行政管理事务；

2．行政机关行使该项行政管理职权确实有困难，难以负担；

3．委托的职权与职责影响较小或影响程度较轻；

4．被委托组织具备一定的条件。

四、被委托组织的法律地位

被委托的组织是指受国家行政机关的委托代为行使该行政机关某项行政职能的行政机关、企事业单位或其他社会组织。

被委托的组织必须以委托的行政机关的名义在委托的职权范围内行使行政职权，履行行政职责，后果(包括赔偿和应诉)由委托的行政机关承担。因此，被委托的组织不具有行政主体资格。

五、被委托组织与被授权组织的区别

被委托组织与被授权组织二者的区别在于：

1．性质不同。被委托组织不是行政主体，只能以委托的行政机关的名义进行活动；被授权组织属于行政主体，能以自己的名义独立活动。

2．产生的依据不同。被委托组织的权限范围只能依行政机关的行政委托行为产生；被授权组织的行政主体资格则由法律、法规的授权产生。

3．行为的后果不同。被委托组织的行为后果的法律责任由委托的行政机关承担；被授权组织对其行为后果独立承担法律责任。

第七章行政相对方

学习重点问题

一、行政相对方的概念及分类

行政相对方是指在行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，其权益受行政主体的行政行为影响的个人或组织。

根据不同的标准，可以对行政相对方作如下分类：

1．依据行政相对方是否为一定的组织为标准，可以分为个人相对方与组织相对方。

2．依据行政相对方与行政主体的行政行为的关系为标准，可以分为直接相对方与间接相对方。

3．依据行政主体的行政行为所影响的对象是否特定为标准，可以分为抽象相对方与具体相对方。

二、行政相对方的法律地位

行政相对方的法律地位是通过其在行政法律关系中的权利、义务表现出来的。

(一)行政相对方的权利

1．提出申请的权利；

2．参与行政管理的权利；

3．听证的权利；

4．了解情况的权利；

5．申请行政法上的救济的权利。

(二)行政相对方的义务

1．服从行政管理的义务；

2．协助行政主体执行公务的义务；

3．遵循法定程序要求的义务。

第八章行政法制监督主体

学习重点问题

一、行政法制监督的含义

行政法制监督是指国家权力机关、国家司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关及国家机关体系以外的公民、组织依法对行政主体及其工作人员是否依法行使行政职权和是否遵纪守法所进行的监督。

二、行政法制监督的构成

行政法制监督由主体、对象和内容三部分构成。

行政法制监督的主体是指依法对行政主体及其工作人员是否依法行使行政职权和是否遵纪守法进行监督的国家权力机关、国家司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关以及国家机关体系以外的公民、组织。

行政法制监督的对象是行政主体及其工作人员。

行政法制监督的内容是监督行政主体是否依法行使行政职权以及国家公务员和被授权组织中的工作人员是否遵纪守法。

三、行政法制监督主体的监督方式

(一)国家权力机关的监督

国家权力机关对行政主体的监督是全面的，具有最高权威性的。其监督方式主要有：

1．法律监督；

2．工作监督；

3．人事监督。

(二)国家司法机关的监督

国家司法机关的监督包括审判机关的监督和检察机关的监督。

审判机关的监督主要是通过行政诉讼的方式进行。

检察机关的监督主要是通过查处行政机关工作人员的职务犯罪案件的方式进行。

(三)国家行政机关的监督

国家行政机关的监督是指行政监察机关、审计机关和上级行政机关的监督。属于内部监督，有较大的监督范围。

行政监察机关主要是对国家公务员遵纪守法情况进行监督。

国家审计机关主要是对各级人民政府及其工作部门的财政收支行为进行监督。

上级行政机关对下级行政机关负有领导和监督职责，主要是通过检查工作、受理复议申请等方式进行监督。

(四)国家机关体系以外的公民、组织的监督

公民、组织的监督主要是通过批评、建议、检举、揭发或申诉、申请等方式进行。

第九章行政行为概述

学习重点问题

一、行政行为的概念和特征

(一)行政行为的概念

行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。

行政行为的概念包括以下含义：

1．行政行为是行政主体所为的行为；

2．行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为；

3．行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。

(二)行政行为的特征

行政行为的特征表现为以下几方面：

1．行政行为是执行法律的行为，具有从属法律性。任何行政行为均须有法律根据。

2．行政行为具有一定的裁量性。这是由立法技术本身的局限性和行政管理的广泛性、变动性、应变性所决定的。

3．行政主体在实施行政行为时具有单方意志性，不必与行政相对方协商或征得其同意，即可依法自主作出。

4．行政行为是以国家强制力保障实施的，带有强制性，行政相对方必须服从并配合行政行为。

二、行政行为的分类

行政行为依照不同的标准可以划分为不同的种类：

1．依据实施行政行为时所形成的法律关系的不同，行政行为可分为行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为三类。

2．以行政行为是否具备一定的法定形式为标准，行政行为可分为要式行政行为和不要式行政行为。

3．根据行政行为实施的对象及适用力的不同，行政行为可分为抽象行政行为和具体行政行为。

4．以行政行为的实施是否须由行政相对方申请为标准，行政行为可分为依职权行政行为和依申请行政行为。

5．根据决定行政行为时参与意思表示的当事人的数目不同，行政行为可分为单方行政行为、双方行政行为和多方行政行为。

三、行政行为的内容和效力

(一)行政行为的内容

行政行为的内容就是指某个行政行为对行政相对方的权利、义务等产生的具体影响。

不同内容的行政行为有不同的法律效果。

概括起来，行政行为的内容主要有：

1．赋予权益和剥夺权益。赋予权益是指赋予行政相对方法律上的权能、权利或利益；剥夺权益是指剥夺行政相对方已有的法律上的权能、权利或利益。

2．科以义务和免除义务。科以义务是指行政主体使行政相对方承担某种作为或不作为义务；免除义务是指行政主体免除行政相对方原有的义务。

3．确认法律事实与法律地位。确认法律事实是指行政主体依法对于某个法律关系有重大影响的事实是否存在予以确认；确认法律地位是指行政主体依法对某个法律关系中当事人的权利义务是否存在及存在范围予以确认。

(二)行政行为的效力

行政行为通常具有以下法律效力：

1．公定力；

2．确定力；

3．拘束力；

4．执行力。

四、行政行为的成立及合法要件

(一)行政行为的成立条件

行政行为的成立是指行政行为的形成或作出。

—般说来，行政行为的成立应当具备以下条件：

1．主体条件。作出行政行为的主体必须是拥有行政职权的国家行政机关的公务人员，或者法律、法规授权的组织的工作人员，或者是受行政主体委托的组织的工作人员。

2．主观条件。作出行政行为的主体在主观上有凭借行政职权产生、变更或消灭某种行政法律关系的意图，并且显露达到该种效果的意思表示。

3．客观条件。作出行政行为的主体在客观上有行使行政职权的行为，并通过一定的外部行为方式表现出来。

4．法律效果条件。行政行为作出后应当能够产生一定的直接或间接的法律效果，即使某种行政法律关系产生、变更或消灭，使行政相对方的权利义务因此受到影响。

行政行为符合上述条件时即可成立，但并不意味着其合法有效。

(二)行政行为的合法要件

具备下列合法要件，行政行为才能被认定合法：

1．主体合法。作出行政行为的组织具有行政主体资格，能以自己的名义作出行政行为并能独立承担法律责任。作出行政行为的行政主体的具体工作人员具备法定条件，作出的行政行为在行政主体的权限范围内。

2．内容合法。行为有确凿的证据证明，有充分的事实根据，行为有明确的依据，正确适用了法律法规、规章和其他规范性文件；行为公正、合理，符合立法目的和立法精神。

3．程序合法。行政行为符合行政程序法确定的基本原则和制度；符合法定的步骤和顺序。

五、行政行为的无效、撤销与废止

行政行为的无效是指行政行为有明显或重大违法情形，自始至终不产生法律效力。

行政行为的撤销是指对已经发生法律效力的行政行为，如发现其违法或不当，由有权国家机关予以撤销，使其失去法律效力。

行政行为的废止是指已经发生法律效力的行政行为，因某种法定情形而依法宣布其失去法律效力。

第十章行政立法

学习重点问题

一、行政立法的概念、特点及分类

行政立法，是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。

行政立法既有行政的性质，是一种抽象行政行为；又具有立法的性质，是一种准立法行为：

1．行政立法的行政性质。行政立法的主体是国家行政机关；调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切相关的事务；其根本目的是实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。

2．行政立法的立法性质。行政立法是有权行政机关代表国家以国家名义制定行政法律规范的活动；行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有普遍性、规范性和强制性等法的基本特征；行政立法必须遵循相应的立法程序。

依据不同的标准，可以对行政立法作不同的分类：

1．依据行政立法权的来源不同，行政立法可分为职权立法与授权立法。

2．依据行使行政立法权的主体不同，行政立法可分为中央行政立法与地方行政立法。

3．依据行政立法内容、目的和功能的不同，行政立法可分为执行性立法与创制性立法。

二、行政立法主体

行政立法主体是指依法取得行政立法权，可以制定行政法规或行政规章的国家行政机关。

我国的行政立法主体为：

(一)国务院

国务院是最高国家行政机关，是最高国家权力机关的执行机关，是最高的行政立法主体，享有较为完全的行政立法权。

国务院的行政立法权主要包括：

1．依职权制定行政法规。其形式一般为“条例”、“规定”、“办法”等。

2．根据全国人大及其常委会的授权制定某些具有法律效力的行政法规，即行使委任立法权。

(二)国务院各部门

根据《立法法》的规定，国务院各部、委、行、署和直属机构可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章。

(三)省、自治区、直辖市人民政府和较大市的人民政府

根据《立法法》的规定，省、自治区、直辖市人民政府和较大市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。“较大市”是指：省、自治区人民政府所在地的市；经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

三、行政立法的基本程序

行政立法程序是指行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章应当遵循的步骤、方式和顺序。

行政立法程序一般包括以下几个步骤：

1．起草；

2．征求意见；

3．审查；

4．通过；

5．签署；

6．发布与备案。

四、对行政立法的监督

对行政立法的监督主要表现在以下几方面：

1．权力机关对行政立法的监督；

2．上级行政机关对下级行政机关行政立法的监督；

3．人民法院对行政立法的监督。

第十一章行政许可

学习重点问题

一、行政许可的概念、特征

行政许可，是指行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。

行政许可的特征主要有以下几个方面：

1．行政许可是依申请的行政行为。行政相对方针对特定的事项向行政主体提出申请，是行政主体实施行政许可行为的前提条件。无申请则无许可。

2．行政许可的内容是国家一般禁止的活动。行政许可以一般禁止为前提，以个别解禁为内容。即在国家一般禁止的前提下，对符合特定条件的行政相对方解除禁止使其享有特定的资格或权利，能够实施某项特定的行为。

3．行政许可是行政主体赋予行政相对方某种法律资格或法律权利的具体行政行为。行政许可是针对特定的人、特定的事作出的具有授益性的一种具体行政行为。

4．行政许可是一种外部行政行为。行政许可是行政机关针对行政相对方的一种管理行为，是行政机关依法管理经济和社会事务的一种外部行为。行政机关审批其他行政机关或者其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的内部管理行为不属于行政许可。

5．行政许可是一种要式行政行为。行政许可必须遵循一定的法定形式，即应当是明示的书面许可，应当有正规的文书、印章等予以认可和证明。实践中最常见的行政许可的形式就是许可证和执照。

二、行政许可的作用

1．行政许可是国家对社会经济、政治、文化活动进行宏观调控的有力手段，有助于从直接命令式的行政手段过渡到间接许可的法律手段；

2．行政许可有利于维护社会经济秩序，保障广大消费者及公民的权益；

3．行政许可有利于保障社会公共利益，维护公共安全和社会秩序；

4．行政许可有利于控制进出口贸易，保护和发展民族经济；

5．行政许可有利于资源的合理配置和环境保护，促进人与环境的和谐、健康、协调发展。

三、行政许可的种类

根据不同的标准，可将行政许可作如下分类：

1．以许可的性质为标准，分为行为许可和资格许可。

2．以许可的书面形式及其能否单独使用为标准，分为独立的许可和附文件的许可。

3．以许可是否附有附加义务为标准，分为权利性许可和附义务的许可。

4．以许可享有的程度为标准，分为排他性许可和非排他I生许可。

5．以许可的范围为标准，分为一般许可和特殊许可。

6．以许可有效期的长短，分为长期许可和短期许可。

四、行政许可的基本原则

1．合法性原则。设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。合法性原则也称为行政许可法定原则。

2．公开、公平、公正原则。行政机关从事某种活动或者实施某种行为的过程和结果应当公开；行政机关在履行职责、行使权力时，不仅在实体和程序上都要合法，而且还要合乎常理。行政许可机关应当平等地对待所有个人和组织。

3．便民原则。行政机关实施行政许可，应当由一个机构统一受理申请，统一送达行政许可决定，并为公民、法人或者其他组织申请行政许可尽量提供方便。

4．救济原则。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

5．信赖保护原则。行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，但应当对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失依法给予补偿。

6．行政许可一般不得转让原则。除法律、法规规定可以转让的行政许可外，其他行政许可不得转让。

7．监督原则。行政机关应当依法加强对行政机关实施行政许可和从事行政许可事项活动的监督。

五、行政许可的设定

(一)行政许可的设定原则

1．设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律。凡是市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自行管理的事项，不得设定行政许可。只有市场、社会自行解决不了的问题，政府才能介入，才能通过设定行政许可进行干预。

2．设定行政许可应当有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序。公民、法人或者其他组织能够自主决定的不应设定行政许可。只有当公民、法人或者其他组织行使这些民事权利可能对他人利益或者公共利益造成损害，并且这种损害难以通过事后赔偿加以弥补、补救时，才能设定行政许可。

3．设定行政许可应当有利于促进经济、社会和生态环境协调发展。设定行政许可，不能仅仅考虑当前和眼下的利益，而应当统筹经济发展与社会事业及生态环境的协调，保持可持续发展。

(二)行政许可的设定事项

根据《行政许可法》规定，下列事项可以设定行政许可：

1．直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

2．有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

3．提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

4．直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

5．企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

6．法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

以上事项通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的；(2)市场竞争机制能够有效调节的；(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的；(4)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

(三)行政许可设定权的分配

行政许可的设定权分配是指各种主要法律渊源形式在设定行政许可上的权力配置。

1．法律的行政许可设定权。法律可以在行政许可法规定的设定行政许可的事项范围以外设定其他行政许可。

2．行政法规的行政许可设定权。行政法规设定行政许可的权限比法律以外的其他法律规范大，但在法律已经设定行政许可时，行政法规只能作出具体规定，不能增设行政许可。

3．国务院决定的行政许可设定权。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。但在实施后，除临时性行政许可因条件、情况发生变化而废止以外，国务院决定设定的其他行政许可在条件成熟时，国务院应当适时提请全国人大及其常委会制定法律加以设定，或者自行制定行政法规加以设定。

4．地方性法规的行政许可设定权。地方性法规可以设定行政许可，但法律、行政法规已经对有关事项设定行政许可的，地方性法规只能作出具体规定，不得增设行政许可。

5．省级政府规章的行政许可设定权。尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续执行的，应当提请本级人大及其常务委员会制定地方性法规。

6．地方性法规和省级政府规章不得设定行政许可的事项。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性许可。其设定的行政许可不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

7．其他规范性文件一律不得设定行政许可。

六、行政许可的实施主体

行政许可实施主体是指行使行政许可权并承担相应责任的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

行政许可的实施主体主要有三种：

1．法定的行政机关。行政许可一般由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

2．被授权的具有管理公共事务职能的组织。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。

被授权实施行政许可的具有管理公共事务职能的组织应当具备下列条件：第一，该组织必须是依法成立的；第二，被授权实施的行政许可事项应当与该组织管理公共事务的职能相关联；第三，该组织应当具有熟悉与被授权实施的行政许可有关的法律、法规和专业的正式工作人员；第四，该组织应当具备实施被授权实施的行政许可所必需的技术、装备条件等；第五，该组织能对实施被授权实施的行政许可引起的法律后果独立地承担责任。

3．被委托的行政机关。行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政许可。

委托实施行政许可必须遵循以下规则：(1)委托主体只能在其法定职权范围内委托实施行政许可；(2)委托实施行政许可的依据是法律、法规和规章；(3)委托机关应当对被委托行政机关实施行政许可的行为负责监督，并对被委托机关的行政许可行为的后果承担法律责任；(4)被委托实施行政许可的行政机关不得将行政许可实施权再转委托给其他组织或者个人；(5)委托行政机关应当将被委托行政机关和被委托实施行政许可的内容予以公告。

七、行政许可的实施程序

行政许可的实施通常应当按照以下程序和要求进行：

1．申请与受理。公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请，如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。申请人可以委托代理人提出行政许可申请，但依法应当由申请人到行政机关办公场所提出的除外。行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场巨松示，并应申请人的要求对公示内容予以说明、解释。行政机关对申请人提出的行政许可申请应当根据不同情

况分别作出受理或不受理的处理，并出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

2．审查与决定。行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定；不能当场作出行政许可决定的，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当斫取申请人、利害关系人的意见。

对申请人的行政许可申请进行审查后，行政机关应当依法作出准予行政许可或不予行政许可的书面决定。准予行政许可，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发相应的加盖本行政机关印章的行政许可证件。不予行政许可的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。准予行政许可的决定应当公开，公众有权查阅。

3．期限。除当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并将延长期限的理由告知申请人。法律、法规另有规定的，依照其规定。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日；45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并将延长期限的理由告知申请人。依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在规定的期限内，但行政机关应将所需时间书面告知申请人。

行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。

4．听证。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

5．变更与延续。被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请(法律、法规、规章另有规定的，依照其规定)。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。

6．特别规定。主要包括：(1)国务院实施行政许可的程序，适用有关法律、行政法规的规定。(2)行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。

(3)赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。(4)依法应当进行检验、检测、检疫的，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。(5)企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关指派两名以上工作人员进行核查。(6)有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

八、行政许可的监督检查

(一)行政许可监督检查的种类

行政许可监督主要包括行政机关内部的层级监督和行政机关对被许可人的监督两种：

1．行政机关内部的层级监督检查。即上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关实行的监督。

2．行政机关对被许可人的监督检查。主要包括以下几种：(1)书面检查；(2)抽样检查、检验、检测与实地检查；

(3)被许可人的自检；(4)对取得特许权的被许可人的监督检查。

(二)行政许可的撤销与注销

1．行政许可的撤销。行政机关违法作出行政许可决定，应当撤销其作出的行政许可决定。对违法的行政许可事项，基于保护公共利益的需要，该撤销的，行政机关应当予以撤销；撤销可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销；既可撤销也可不撤销的，行政机关应当衡量各种利益后决定是否行使撤销权。行政许可决定被撤销时，行政机

关应当赔偿被许可人因此受到的损害。

2．行政许可的注销。指基于特定事实的出现，由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。应当注销行政许可的情形有以下六种：(1)行政许可有效期届满未延续的；(2)赋予公民特定资格的行政许可．该公民死亡或者丧失行为能力的；(3)法人或者其他组织依法终止的；(4)行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；(5)因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；(6)法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

九、行政许可中的法律责任

(一)行政许可机关及其工作人员的法律责任

1．行政法律责任。应当承担行政法律责任的几种违法行为包括：(1)规范性文件违法设定行政许可；(2)行政许可实施机关及其工作人员违反法定的程序实施行政许可；(3)行政许可实施机关违反法定条件实施行政许可的行为；(4)行政许可实施机关实施行政许可擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的行为；行政许可实施机关及其工作人员截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的行为；(5)行政机关不依法履行监督职责或者监督不力的行为；(6)行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益的行为。

行政机关及其工作人员承担行政法律责任的具体形式是：(1)有关机关责令设定行政许可的机关改正，或者依法予以撤销；(2)上级行政机关或者监察机关责令改正；(3)直接负责的主管人员和其他直接责任人员所在单位、上级机关或者监察机关给予行政处分；(4)行政赔偿。

2．刑事法律责任。行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取、收受他人财物或者谋取其他利益，情节严重构成犯罪的，或者实施行政许可滥用职权、玩忽职守构成犯罪的，或者截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用构成犯罪的，应当依法给予刑事处罚。

(二)行政许可申请人及被许可人的法律责任

行政许可申请人及被许可人的法律责任分为两个幅度，程度较轻者予以行政处罚或者限制申请资格，较重者予以刑事处罚。其中，行政处罚是原则，限制申请资格和刑罚是例外。

1．行政法律责任。包括两种，即行政处罚和限制申请人申请资格。

行政处罚主要适用于以下几种情况：第一，行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的；第二，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的；第三，有下列情形且违法程度较轻的：(1)涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；(2)超越行政许可范围进行活动的；(3)向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的；(4)法律、法规、规章规定的其他违法行为。第四，公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的。

限制申请人申请资格的情形主要包括两种：(1)申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；申请人在1年内不得再次申请该行政许可。(2)被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；申请人在3年内不得再次申请该行政许可。

2．刑事法律责任。被许可人违法从事行政许可活动，情节严重构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第十二章行政强制

学习重点问题

一、行政强制的含义、特征及其分类

行政强制是指行政主体为实现一定的行政目的，保障行政管理的顺利进行，对行政相对方的人身及财产等采取的强制性的具体行政行为的总称。

行政强制的特征主要表现为：

1．行政强制的主体是行政主体，即行政机关或法律、法规授权的组织。

2．行政强制的对象是相对方的财物和人身自由。

3．行政强制的目的是为了实现一定的行政目的，保障行政管理的顺利进行。

根据不同的标准，行政强制可以作以下两种分类：

1．以行政强制行为的对象和内容为标准，可分为对人身的强制、对财产的强制和对行为的强制。

2．以行政强制行为的目的和程序的阶段性为标准，可分为即时性强制和执行性强制。

二、行政强制执行的概念、特征与性质

(一)行政强制执行的概念

行政强制执行是指公民、法人或其他组织拒不履行行政法上的义务，行政机关或人民法院依法采取强制措施，迫使其履行义务的具体行政行为。

(二)行政强制执行的特征

1．行政强制执行以行政相对方不履行行政法上的义务为前提。只有行政相对方负有法定义务又拒不履行，行政机关为了保证行政管理活动正常进行，才能采取一定的强制手段强迫相对方履行义务。行政法上的义务既有法律、法规、规章中规定的义务，也有行政机关所作出的行政决定中所规定的义务，还有人民法院的行政判决、裁定中确定的由行政相对方履行的义务。

2．行政强制执行由法律规定的行政机关或者人民法院实施。根据法律、法规的规定，行政强制执行的主体有两类：一类是由行政机关依照法律、法规的授权对行政相对方直接采取强制执行措施；另一类是由行政机关向人民法院提出强制执行申请，由人民法院执行。

3．行政强制执行的对象范围广泛。既可以是物，也可以是行为，还可以是人。

4．行政强制执行不允许进行执行和解。行政强制执行是法律赋予行政机关的职权与职责，行政机关如放弃强制执行而与被执行人和解，就等于放弃了自己的职权与职责，即为失职。这是法律所不能允许的。

(三)行政强制执行的性质

1．行政性。行政强制执行是行政机关为实现行政权力而依法定职权实施的单方的具体行政行为，具有明显的行政性。

2．强制性。这是行政强制执行的根本特征。正是这种措施所具有的强制性使其区别于行政机关实施的不需要借助于强制即能实现的其他行政措施。

3．执行性。行政强制执行的目的在于促使行政相对方履行义务，保障行政处理决定的实际、有效执行。

行政强制执行的行政性、强制性、执行性是相互联系的，缺一不可。

三、行政强制执行的种类

（一）间接强制执行

间接强制执行是指行政主体通过间接手段迫使义务人履行其应当履行的法定义务或者达到与履行义务相同状态的行政强制措施。

间接强制可以分为代执行和执行罚两种：

1．代执行。代执行就是指行政强制执行机关或第三人代替义务人履行法定义务，并向义务人征收必要费用的强制执行措施。代执行必须具备一定的条件。

2．执行罚。执行罚是指行政强制执行机关对拒不履行不作为义务或不可替代的作为义务的义务主体，科以金钱给付义务，以促使其履行义务的强制执行措施。

（二）直接强制执行

直接强制执行是指义务人拒不履行其应当履行的义务时，行政强制执行机关对其人身或财产施以强制力直接强制义务人履行义务，或者通过强制手段达到与义务人履行义务相同状态的一种强制执行措施。

由于直接强制执行直接施加于人身或财物，造成对公民人身自由、财产权侵害的可能性较大，因此，适用直接强制执行必须十分慎重，严格遵守法律、法规的规定。

四、行政强制执行的具体实施方式

行政强制执行行为作为一种要式的具体行政行为，实施的具体方式必须由法律、法规作出明确的规定。根据法律、法规的规定，行政强制执行的具体方式可以分为以下三类：

（一）对财产的行政强制执行方式

1．强制划拨；

2．强制扣缴；

3．强行退还；

4．强行拆除。

（二）对人身的行政强制执行方式

1．强制拘留；

2．强制传唤；

3．强制履行；

4．遣送出境。

（三）对行为的行政强制执行措施

即强制实施某种行为。这种情况目前还较为少见。

五、行政强制执行的原则

1．强制与教育相结合原则；

2．依法强制执行原刚：

3．强制执行适当原则；

4．目的实现原则。

六、行政强制执行的程序

(一)一般程序(基本程序)

1．作出行政强制执行决定；

2．告诫；

3．行政强制执行的实施。

(二)人民法院行政强制执行的程序

除上述一般程序的内容外，还包括以下特别内容：

1．行政机关申请；

2．人民法院审查；

3．命令义务人限期履行。

七、即时强制的含义、种类和条件

即时强制是指因情况紧急，为了达到预期的行政目的，行政主体不以相对方不履行义务为前提，即对相对方的人身自由和财产予以强制的活动或制度。

即时强制包括对人身的强制、对财产的强制和对住宅、工作场所等现场进行的强制。

实施即时强制应当遵守两个基本条件：一是须有明确的法律依据；一是须遵循法定程序。

第十三章行政合同

学习重点问题

一、行政合同的概念、特征与作用

(一)行政合同的概念

行政合同是指行政主体之间，行政主体与公民、法人或其他组织之间，为了实现行政管理的目的，依双方意思表示一致而确立、变更或消灭相互权利与义务的协议。

(二)行政合同的特征

1．行政合同的当事人一方必须是行政主体。不是行政主体为行使行政权而签订的合同不属于行政合同。

2．行政合同的目的是为了实现国家行政管理目标。

3．行政合同的双方意思表示必须一致。行政合同是一种双方的行政行为，须有双方的意思表示一致方能成立。

4．在行政合同的履行、变更或解除中，行政主体享有行政优益权。行政主体可以根据国家行政管理的需要，单方变更或解除行政合同。

(三)行政合同的作用

行政合同是一种很有弹性的行政管理形式，在许多国家行政管理活动中被大量运用。其主要作用是：

1．就行政主体来说，订立行政合同既可以更好地保证国家行政管理目标的实现，又可以因双方权利、义务关系的明确性而避免推诿塞责，杜绝不负责任的官僚主义。

2．就行政管理相对方的公民、法人和其他社会组织来说，订立行政合同既可以使他们更好地发挥积极性、创造性，又可以在双方发生争议时，上告有门，解决有据。

二、行政合同的种类

行政合同数量很大，从不同的角度可以划分为不同的种类。主要的行政合同有以下几种：

1．国家订货合同；

2．公用征收合同；

3．国有土地使用合同；

4．企业承包管理合同；

5．公共工程合同；

6．人事聘用合同；

7．土地承包合同。

三、行政合同的缔结、变更和解除

行政合同的缔结必须遵循依法缔结的原则。行政合同的缔结方式主要有招标、拍卖、邀请发价和直接磋商等。行政合同一般应采用书面形式。

行政合同的变更是指现存合同基于行政主体的权力如为满足公共利益的需要而行使一定的自由裁量权或其他法律事实，在不改变现存合同性质的基础上，对涉及合同主体、客体或内容的条款作相应的修改、补充或限制。

行政合同的解除则是指合同尚未履行或尚未全面履行时，当事人提前结束约定的权利义务关系的行为。

四、行政合同履行的原则

行政合同履行的原则概括起来有以下几种：

1．实际履行原则。即必须按照合同规定的标的履行，不能任意变更标的或用支付违约金和赔偿损失的方法代替合同的履行。

2．自己履行原则。即相对方必须自己本身履行，而不能由他人代替履行。

3．全面适当履行原则。即当事人必须按照合同规定的内容全面适当地履行，在任何条款上都不得违反合同规定。

五、行政合同双方的权利和义务

在合同关系中，双方的权利义务往往是相对应的，一方享有的权利对另一方而言就是应履行的义务。具体到行政合同双方，大致上也是如此，但又有其特殊之处，即行政主体的权利义务是统一的，其享有的权利不仅是相对方应履行的义务，同时也是自己应履行的义务。

(一)行政机关的权利

1．对合同的监督、指挥权。包括选择确定履行方式和禁止相对方不当履行。

2．单方面变更合同标的权。变更的目的只能是维护国家和公共利益的需要，并且应当给予无过错的相对方以相应的损害补偿。

3．单方面解除合同权。行政主体可以根据法律的规定、情势的变更或合同规定的条件单方面解除原行政合同，同时给予相对方补偿。

4．制裁权。目的是保证公务的实施。包括金钱制裁、强制继续履行、代执行、解除合同等制裁方式。

(二)行政相对方的权利

1．获得报酬权。此种权利不能由行政主体单方面变更。

2．损害赔偿请求权。

3．必要的和有益的额外费用偿还请求权。

4．不能预见的物质困难的补偿权。

此外，行政相对方在合同履行中还享有特权行为的补偿权和不可预见情况的补偿权等两种特有的权利。

第十四章行政指导

学习重点问题

一、行政指导的概念和特征

行政指导就是行政机关在其所管辖的事务范围内，根据国家的政策规定或者法律原则，针对特定的公民、法人或其他组织，用非强制性的方法或手段，取得该行政相对方的同意或协助，有效地实现一定的行政目的的主动的管理行为。

行政指导具有以下特征：

1．行政指导是非权力行政活动。不以国家权力为后盾。

2．行政指导是一种事实行为。不产生法律效果。

3．行政指导是行政机关单方面的意思表示，属于单方行为。

4．行政指导一般适用于有较大幅度弹性的管理领域。

5．行政指导适用法律优先的原则。

6．行政指导是一种外部行为。

二、行政指导的种类

行政指导根据不同的标准可以划分为不同的种类：

1．以行政指导有无具体的法律依据为标准，可分为有法律根据的行政指导和无法律根据的行政指导。前者是指有法律、法规、规章等明文规定的，后者则是没有明文规定的。不论何种行政指导均应遵循行政法治的基本原则，做到合法、合理。

2．以行政指导的对象是否具体为标准，可分为普遍的行政指导和个别的行政指导。前者是针对不特定的行业、地区和行政相对方进行的，后者则是针对特定的行业、地区和行政相对方进行。后者是前者的延伸和发展，是前者的具体化。

3．以行政指导的功能差异为标准，可分为规制性行政指导、调整性行政指导和助成性行政指导。规制性行政指导是指行政机关为了维护和增进公共利益，对妨碍社会秩序、危害公共利益的行为加以预防、规范、制约的行政指导。调整性行政指导是指行政相对方之间发生利害冲突而又协商不成时，由行政机关出面调停以求达成妥协的行政指导。助成性行政指导是指行政机关为行政相对方出主意以保护和帮助行政相对方利益的行政指导。

三、行政指导的意义和作用

(一)行政指导的意义

1．行政指导可以防止行政机关和相对方之间的法律关系失衡。

2．行政指导可以促进社会主义民主的发展。

3．行政指导可以推动社会主义法制建设。

(二)行政指导的作用

1．对行政相对方不正当的行为进行规制。

2．对自然人、法人和其他社会组织之间发生的利害冲突进行调整。

3．对行政相对方进行辅助、服务、引导。

第十五章行政处罚

学习重点问题

一、行政处罚的概念、特征及其与相关概念的区别

行政处罚是行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织给予制裁的具体行政行为。

行政处罚具有以下特征：

1．行政处罚是以对违法行为人的惩戒为目的，而不是以实现义务为目的。这一点将它与行政强制执行区别开来。行政强制执行的目的在于促使义务人履行义务。

2．行政处罚的适用主体是行政机关或法律、法规授权的组织。这一点使它与刑罚区别开来。刑罚的适用主体是人民法院。

3．行政处罚的适用对象是作为行政相对方的公民、法人或其他组织，属于外部行政行为。这一点将它与行政处分区别开来。行政处分只能适用于行政机关的工作人员或其他由行政机关任命或管理的人员。

行政处罚与刑罚、行政处分等概念在某些方面有相似之处，有时容易混淆，应当认真加以区分：

1．行政处罚与刑罚的区别：制裁的性质不同；适用的违法行为不同；惩罚程度及适用的程序不同；制裁机关不同；处罚形式不同。

2．行政处罚与行政处分的区别：制裁的对象不同；制裁的行为性质不同；制裁的原则不同；惩罚的范围和程度不同；采取的形式不同；两者的救济途径不同。