探讨新形势下卫生监督执法工作面临的问题与对策

探讨新形势下卫生监督执法工作面临的

问题与对策

近年来，随着经济社会的发展、法律政策的调整、执法工作的深入，执法形势发生了变化。我县卫生监督执法工作在发展中也面临着一系列的问题和挑战，面对新形势下的问题和挑战，如何转移执法重心、调整发展思路和利用政策机遇，做到迎难而上、乘势发展，在当前显得尤为迫切和重要。

一、面临的问题和挑战

（一）基础设施建设相对滞后。一是办公用房建设滞后。我县卫生监督所办公用房是借用，面积不足400平方米，且陈旧不堪，属于危房。有限的场所已经不能适应新形势下卫生执法监督工作发展的需要。二是工作用车困难多。县监督所除自治区项目配备的执法用车外，还有一辆县政府配备的工作用车，但已经超过15年。监督所作为行政执法机构，政府既没有给驾驶员编制，又没有解决车辆费用支出，因此，只能从有限的工作经费中列支聘用驾驶员及车辆费用，这样不仅给监督所增加了沉重的经济压力，而且还存有问题隐患。三是卫生执法监督服装费用未列入县财政预算。我县于2006年由卫生局筹资定制了执法服装，至今已经4年有余了。目前，许多服装（尤其是夏装和春秋装）磨损较大，实属陈旧，已经严重影响了执法人员的形象，需要更换新装，但经费没有着落。四是取证工具和办公设备紧缺。我县卫生执法监督所用的取证工具由于使用时间长，有的已经损坏，有的已经过时，不能与现在的执法需求相匹配。电脑、打印机、传真机等基本的办公设备部分也已陈旧不堪，远远跟不上现

行的现代化办公的需要。目前，要增添和更新办公设备难度较大。

（二）机构及人员待遇设置不合理。县卫生监督所在2006年卫生局所属事业单位分类改革中被县编委确定为相当于副科级单位，不设内设机构。由于级别设臵的不合理，给卫生执法监督工作带来了诸多矛盾：一是造成卫生监督所内设职能科室划分和干部配备困难重重，所内执法人员无论工作多少年都是科员，无法确定级别，更不能调动积极性，无法形成竞争向上的机制。二是卫生执法监督难度大，矛盾重重。卫生监督所作为卫生执法监督机构，由于单位级别为副科级，而卫生局下属几家医疗单位均属于正科级，不便于开展工作。三是造成卫生执法监督人员流失严重，无法稳定。由于单位级别问题，年龄大一点的干部，没有出路就抱着干一天算一天的思想，工作上不求有功，但求无过；而年纪轻，求上进的干部，想方设法朝好单位调动，甚至有的把卫生监督所作为跳板，借公开招考的机会进入公务员序列，然后找机会调走。

（三）人员配备严重不足。编制配备不足，加之在编人员外借，严重影响了卫生执法监督工作正常运行。目前，我县县属人口15万多人，而县编委只给卫生监督所核定编制11名。实有在编人员10名，其中2名被借调到外单位，实际在岗8名。要承担管辖全县12个乡镇场650余家监督对象，从业人员约10000余人的监督任务，仅靠这8名执法监督员，是远远不够的，而且这8名工作人员中只有6名是一

线监督员。现阶段，如此严重的人员缺额在任何行业、任何单位都不可能存在，而卫生执法监督机构的工作还处在各级效能监察和社会关注的风口浪尖，随时都有被问责的危险，卫生执法监督人员随时处于忧心忡忡的状态下工作。

（四）乡镇协管员发挥作用甚微。目前，我县各乡镇都配备了食品药品监督管理办公室，由分管乡镇长兼任主任，指定一名工作人员作为协管员。但是，协管员需要通过法律知识培训，政府法制工作部门组织统一考试后，方能颁发协助执法证。由于多方面原因，乡镇协管员不固定，又不能随时办理协助执法证，致使大部分乡镇虽有协管员，但未取得协助执法证，无权开展工作。而且，基层公共卫生服务是国家以购买的方式给予经费补偿的，目前实施的是按照服务人数每人每年15元补助，而上级有关部门对这15元钱规定了疾病预防、妇幼保健等九个具体的使用项目，卫生执法监督未列其中，这样就客观上造成干其它工作有补助，干卫生执法监督无补助，严重影响工作积极性，实必造成卫生执法监督不到位，形成空档。

（五）工作经费保障差。卫生执法监督既然是政府行为，卫生执法监督部门代表卫生行政部门行使执法权力，各方面的保障理应与行政机关一样，由政府提供一切保障，而我县财政只是按行政机关的人头经费（900元/年、人）拨付给卫生监督所，其余车辆费用、人员出差补助、办公用房的水电暖费用等等均靠自筹，全都依靠个人感情协调沟通，赢得同情和支持，提供一定的扶持，没有稳定的保障机制。一是卫

生执法监督工作经费保障差。县财政没有按实际工作需要解决车辆经费和聘请驾驶员的开支，单位在运行中，除保障车辆保险费、车辆燃油费、水电费、通讯费、办公耗材费等相对固定的支出外，基本上没有其它工作的费用支出，全靠卫生局领导关心，适当解决一点。由于工作范围比较广、工作要求比较高、工作过程比较细、工作责任比较重，卫生执法监督工作成本比较高，工作经费支出大，加之管理相对人的性质决定罚没收入少，县卫生监督所基本上是负债工作，根本谈不上给执法监督员发放出差补助和节假日加班补助等费用，在一定程度上挫伤了执法监督员工作的积极性。二是卫生执法监督项目支撑差。近年来，卫生行业内疾病预防控制机构、妇幼保健机构、医疗服务机构均有不同程度的国家项目资金扶持，或者通过新型农村合作医疗实施，间接带来的经费增加，而卫生执法监督机构基本上没有国家项目提供经费支撑，比如说：自治区下达职业病防治经费指标，负责监测检查的县疾控中心有安排，而经常深入基层单位检查的卫生监督所却没有安排。三是政策性收费减少。根据《食品安全法》，极大地削弱了卫生执法监督的收费项目。有限的罚没收入返还只能是杯水车薪，而卫生执法监督机构属于部门下属单位，要想争取经费困难相当大、可能性相当小。

（六）工作职能履行难度大。由于近年来实施的卫生体制改革，国家从宏观上对各种管理职能的不断调整，工作重点的不断转移，使卫生执法监督工作也只能在保人民群众生命安全、保监督机构责任免除上疲于奔命，没有形成相对健

全的管理运行机制和管理模式。一是食品卫生监督管理上，原来实行的是卫生部门全过程管理，后来调整为生产、流通、消费分段分部门管理，新的《食品安全法》又将卫生部门的职能和食品药品监督管理部门的职能进行了调整，但由于种种原因，食品药品监督管理部门至今没有接受监管职责，仍然由卫生部门承担监管职责。虽然各级卫生执法监督机构从讲政治、顾大局、服务人民群众的高度，克服重重困难，按照自治区人民政府和卫生主管部门的要求认真努力的工作，确保了全区食品卫生安全，但是在具体的监管过程中出现了较多的尴尬，有时甚至出现干也不是，不干也不是。二是职业卫生监督管理上，由于中央机构编制委员会的文件对职业卫生监督管理职能进行了调整，而《职业病防治法》又没有修改完善，加之地方社会经济发展的特殊要求，职业卫生监督管理上困难很多，难度很大，而职业卫生监督管理职能部门之间的工作关系还没有进一步协调理顺，全靠卫生监督所在工作中不断探索扩展，有时也会出现干又不能，不干又可能被问责的现象。三是学校卫生监督管理上，由于学校是特殊的单位、学生是特殊的群体，学校卫生工作各级党委政府高度重视，人民群众高度关注，而要保障学校卫生安全的各种设施设备又跟不上，大多数学校存在食品卫生安全隐患，只能靠强有力的、深入细致的、经常性的监督管理来维持，甚至还有部分地方、部分学校对学校卫生监督不很理解，错误的认为，条件再差你也不可能给我取缔，潜伏着较大的安全隐患。四是医疗卫生监督管理上，由于医疗卫生服务单位

与卫生监督所同属一个系统，监督管理过程中就会不同程度的、过多的理解医疗机构的难处，往往出现执法力度不够，或者以多次的、反复的监督指导来取代处罚。特别是公立医疗机构，属于政府举办，出现违规行为后，相关部门和领导打招呼、出面干涉的情况比较多，执行难度大。五是公共场所监督管理上，由于现行的法律法规比较陈旧，相当部分条款已经不很适应当前的形势，新的法律法规又还没有出台，加之公共场所的范围包括之广、涉及行业之多、经营者之复杂，监督管理困难多、难度大。六是饮用水卫生监督管理上，由于饮用水卫生安全，直接关系人民群众的生命和身体健康，党委政府高度重视，人民群众和社会高度关注，而饮用水的管理相对人类型又多、经济条件又不相同，特别是农村饮用水监管难度大。七是放射卫生监督管理上，由于放射卫生防护成本高、对放射工作人员的危害大，而放射卫生监测技术资质要求高、监测费用也高，管理相对人重视程度又有限，监督管理困难多。

二、今后的发展方向和思路探讨

（一）适应形势、加快调整，尽快实现卫生执法工作的“五个转变”。

1、执法重心由“公共卫生监管为主”向“医疗机构与公共卫生监管并重”转变。根据中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》、上级党委政府和业务主管部门的要求，卫生执法工作重心要实现转变，即从以往单纯注重公共卫生监管转变为“医疗机构与公共卫生监管并重”，

对医疗机构的监管要实现全行业监管，即包括全县各级各类医疗卫生机构及其执业人员的执法监管，同时针对非法行医日益隐蔽、民营机构快速发展的形势，突出“严厉打击非法行医、规范监管公立医院、保障民营诊所医疗安全”三项重点内容。

2、职业卫生由“现场监督为主”向“预防和规范为主”转变，由大企业向中小企业转移。根据政策调整要求，由原来的以现场职业病危害因素监管为主，向职业病危害因素企业的建设项目预评价、控制效果评价，以及规范职业卫生技术服务机构的行为转移。近年随着我县经济发展速度的加快，民营、股份制等非公有制企业数量猛增，其中含有职业危害因素的中小企业也不断增多，发生职业病危害的隐患日渐突出，应进一步充实职业卫生执法人员，加大对中小企业的执法力度。

3、传统的公共卫生执法由“单一模式”向“多元模式”转变。对于传统的公共场所卫生、生活饮用水卫生、放射卫生执法工作，应改变传统的“事前许可、事后覆盖”的单一模式，综合运用“风险管理、量化分级、动态监控”等科学的监管模式和手段，充分发展传统专业的新兴内容，如公共场所的中央空调、室内空气污染监管等，并形成“相对人、新闻舆论、社会”三位一体的责任意识。

4、传染病防治监督执法由被动、从属执法向主动、独立执法转变。传染病防治监督执法必须要适应形势的发展要求，由暴发流行后的被动式监督，向主动分析、主动查处、

提前准备、提前预防转变，由从属于医疗机构监督，向独立设臵科室、人员和独立展开工作转变，并由单一的医疗机构监管向监管采供血机构、疾病预防控制机构延伸，在实施传染病防治监管的同时兼顾地方病防治监管。

5、基层卫生监督执法由“以城区为主”向“以农村为主”转变。做为县级卫生监督机构应进一步实施卫生执法工作重心下移，工作重心进一步向农村转移，认真分析问题、科学排查隐患，集中力量攻克重难点。

（二）加大建设力度、夯实执法基础，做到率先发展与科学发展相统一。

1、加强规范化建设。根据工作发展需要制定完善一系列细化的规章制度和严格的落实措施，具体做到“四个规范”，一是进一步规范和细化业务操作流程，针对环节监督、分类许可、调查取证、仪器操作和应急处臵的薄弱、问题环节，拟定细化的业务操作规范，并加强针对性考核。二是通过强化执法稽查活动并量化稽查结果，进一步规范包括行为、着装、效果在内的监督执法的全过程。三是通过争先创优、“创建示范窗口”等活动，进一步规范包括行政审批、外勤科室、内务科室在内的执法服务的全过程。四是规范实施各级各类考核，结合将要实施的绩效工资制，分类制定不同岗位人员、不同类型科室的绩效考核指标体系，并真正与绩效奖金挂钩。

2、加强队伍建设，着力提升执法水平。卫生执法事业能不能持续发展，打造一支政治合格、作风过硬、业务精湛

的卫生执法队伍是关键所在。应着力加强三个方面建设：一是要通过突发事件应急模拟、实战演练、执法效果稽查考核等系列活动的实施，进一步加强以提升应急、应变能力为核心的素质建设。二是要加强队伍的作风建设。卫生执法人员在执法活动中，特别是在应急反应、安全保障、重大行动等活动中，必须锻炼形成作风更加干练、反应更加迅速、措施更加有力的执法风格。三是加强法制建设，进一步加强依法行政意识，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民，更加规范地使用卫生执法权力。

3、加强卫生执法文化建设。培养、形成“既生动活泼又催人进步向上，使人想干事、能干事、干成事”的整体良好文化氛围。在这个氛围里，让少数不求上进、安于现状的人感到有压力，让大多数监督员感到有努力工作、刻苦学习的动力，让一些优秀人才感到有发展、有能动的活力。

4、加强网络体系和信息化建设。切实加强卫生监督执法网络体系建设，建立“资源整合、横向到边、纵向到底、县乡联片、综合执法”的卫生监督执法网络体系，完善乡镇基层卫生监督工作运行机制，实现卫生监督重心全面下移。积极争取项目支持，建设和利用卫生监督信息网络平台，推广和应用卫生监督信息系统业务应用软件，实现卫生监督信息网络互联互通和信息资源共享。

（三）把握机遇、寻求发展，提升卫生执法核心竞争力。

1、提升自主创新能力，以创新促进发展。近年来，我县卫生监督执法工作不断推陈出新，将各项新思路、新举措

用于执法实践，使得工作不断呈现出新的亮点，得到州卫生监督所的肯定，受到州卫生局的表彰。但创新工作不能止步不前，应进一步集中全体执法人员智慧，集思广益、未雨绸缪，在更大范围、更多领域内进行执法创新，并提高创新的含金量，增加创新的自主比例，将创新理念渗透、融入到各项工作中，以推动执法工作更好、更快发展。

2、提升公信力和执行力，以公信树立形象。在去年全国卫生监督工作会议上，卫生部部长陈竺用“连着三头”形象地描述卫生监督执法工作的重要性，他说卫生监督“一头是人民群众生命健康；一头是政府，事关政府公信力和执行力；一头是国际形象。确实如此，卫生执法职责范围广、难度大、责任重，执法宗旨必须体现“执法为民”，必须始终把维护人民群众身体健康和生命安全放在全部工作的首位，把“社会关切、群众关心、政府关注的热点敏感问题”放在更加突出的位臵，围绕这些问题做工作并且把工作做实做好，切实提高卫生执法的公信力和执行力，才能成为真正让群众满意和政府放心的执法机构。

3、提升执法人才的培养和使用能力，以人才发展事业。“人才的竞争是最本质的竞争”，没有和缺乏人才，小到一个单位，大到一个地区、一个国家，发展会成为一句空话，人才效应的发挥取决于两个方面，一是资源的引进、配臵，是先天的。二是后天的培养和使用。当前应重点利用、发挥好现有的卫生执法人才资源，健全人才培养和使用的机制，关键是培养出一批“勤于执法、善于执法、敢于执法”的实

用型人才。进一步加大支持和考核力度，创新方式培养人才、打破框架使用人才，形成“引得进、留得住、用得好”的良好氛围。“人才兴、事业旺”，只有涌现出更多的优秀人才，才能把卫生执法事业推向更好更快发展的良性轨道。

“凡事预则立，不预则废”，面对问题和挑战，面对经济社会和卫生执法事业的快速发展，只有尽快适应形势发展、调整战略思维，才能以崭新的面貌、有力的姿态，去克服困难、迎接挑战、把握机遇，开创新时期卫生监督执法工作的新局面，真正建立起结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生行政执法体制，为保障人民群众身体健康、促进经济社会发展做出更多更好的贡献！