解读 能源发展十二五规划

目录

一、我国能源发展战略的既有基础 (1)

二、我国能源发展战略的总体思路 (2)

（一）战略目标 (2)

（二）加快转变能源发展方式 (2)

（三）能源发展总体布局 (2)

三、“十二五”能源发展的环境 (3)

（一）有利条件 (3)

1、世界主要发达经济体能源需求趋于稳定 (3)

2、新一轮能源变革方兴未艾 (3)

3、我国经济保持平稳较快发展 (3)

4、经济发展方式转变进一步加快 (3)

（二）问题与挑战 (3)

1、节能减排和应对气候变化的压力日益增大 (3)

2、能源发展不平衡问题日渐突出 (3)

3、能源体制机制改革亟待深化 (3)

四、能源发展“十二五”规划的七大重要任务和六大关键点 (4)

（一）关键点一:新兴能源开发将步入快车道 (4)

（二）关键点二:能源市场化改革有望铺开 (5)

（三）关键点三:核电建设稳妥重启 (5)

（四）关键点四:煤电油气价改将提速 (6)

（五）关键点五：鼓励民间资本进入能源领域 (6)

（六）关键点六：厘清几大核心问题 (7)

1、明确了能源供需总量和结构优化问题 (7)

2、强调了能源发展的主要约束性因素 (7)

3、提出了能源运输通道体系建设的重要性 (7)

4、指出了新兴能源优先发展的领域和战略任务 (7)

5、对智能电网发展模式及实施方案进行了阐述 (7)

6、强调了改革是能源领域加快转变发展方式的强大动力 (8)

能源发展“十二五”规划解读

24日召开的国务院常务会议讨论通过的《能源发展“十二五”规划》和当日国务院新

闻办公室发布的《中国的能源政策(2012)》白皮书阐述了中国坚持“节约优先、立足国内、多元发展、保护环境、科技创新、深化改革、国际合作、改善民生”的能源发展方针，明确了未来中国努力以能源的可持续发展支撑经济社会的可持续发展的指导方向，以及构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系的决心。

根据网上搜集得来的专家意见，解读如下：

一、我国能源发展战略的既有基础

党的十六大以来，我国能源行业十年跨越发展，目前我国电网总规模也居世界第一，电力总装机居世界第二。水电、核电、风电等可再生能源规模不断壮大，太阳能等新能源发展异军突起，能源结构逐步优化。

这10年，能源供应能力显著增强。一次能源生产总量翻一番，居世界第一。煤炭、天然气产量分别增长127%和214%。石油产量稳定在2亿吨左右。电力装机突破10亿千瓦，新增装机容量是前50多年的总和。

这10年，能源普遍服务水平大幅提升，居民生活用能条件极大改善。人均能源消费量增长107%，人均用电量增长近2倍。农村电网全面升级改造，解决了3700多万无电人口的用电问题。

这10年，可再生能源和新能源发展迅猛。水电装机达到2.3亿千瓦，风电并网装机超过5000万千瓦，均居世界第一。核电在运机组始终保持安全稳定运行，在建规模达到2924万千瓦。太阳能热利用规模稳居世界首位。

2011年，中国一次能源生产总量达到31.8亿吨标准煤，居世界第一，见图1所示。

图1 2011年我国一次能源生产总量及其结构分布

二、我国能源发展战略的总体思路

（一）战略目标

我国能源战略总目标是保障能源安全、保护生态环境、提高能源效率，构建具有中国特色安全、经济、高效、绿色的现代能源体系，以能源的科学发展支撑我国在本世纪中叶基本实现现代化。

（二）加快转变能源发展方式

面对错综复杂的国内外环境和日益严峻的挑战，必须坚持以科学发展观为指导，进一步加快转变能源发展方式，从偏重保障供给向科学供给和引导调控消费并重转变；从过度依赖煤炭向绿色多元发展转变；从生态环境保护滞后于能源发展向生态环境保护与能源协调发展转变；从资源依赖型向科技创新驱动型转变；从各能源行业分散发展向系统融合、协调发展转变。

（三）能源发展总体布局

我国能源约束矛盾突出，以标准煤作为各种能源换算单位，2010年全国保有查明资源储量13412亿吨，东部仅822亿吨，中部3308亿吨，西部9282亿吨。可以看到，东部能源储备已经很少，资源主要集中在中西部地区，能源生产和消费逆向分布的矛盾将进一步加剧。综合考虑资源分布、市场需求、地区经济发展等因素，我们提出了控制东部、稳定中部、发展西部的总体布局，这是能源发展“十二五”规划明显不同于以往5年规划的特点，另外，中国能源国际合作也取得重大进展，西北、东北、西南和海上四大能源进口战略通道格局基本形成。能源应急保障体系建设步伐加快，煤电油气运保障协调机制逐步完善，为能源供需平稳运行发挥了重要作用。见图2所示。

图2 能源发展“十二五”规划五大基地和四大能源进口战略通道

三、“十二五”能源发展的环境

（一）有利条件

1、世界主要发达经济体能源需求趋于稳定

世界主要发达经济体已进入后工业化发展阶段，加之受金融危机影响，能源消费总体趋于稳定，国际能源市场供需基本平衡，有利于我国进一步实施“走出去”战略，充分利用境外资源增加能源供应。

2、新一轮能源变革方兴未艾

在国际金融危机和应对气候变化的双重推动下，世界范围内掀起了以绿色、低碳技术为核心的新一轮能源变革。我国也已将新能源、节能环保作为重点发展的战略性新兴产业，能源面临跨越发展的重要战略契机。

3、我国经济保持平稳较快发展

我国将进一步推进工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化，经济继续保持平稳较快发展，市场需求潜力巨大，投资保持活跃，支撑能源科技创新的工程实践机会多，能源产业发展的空间较大。

4、经济发展方式转变进一步加快

我国将加快转变发展方式作为“十二五”经济社会发展的主线，为促进能源绿色多元清洁发展，全面推进能源结构战略性调整和产业转型升级，实现由能源大国向能源强国转变创造了更加有利的条件。

（二）问题与挑战

1、节能减排和应对气候变化的压力日益增大

我国能源需求依然强劲，以煤为主的能源结构短期内难以根本改变，核电、水电等非化石能源快速发展受到多种因素制约，实现2020年非化石能源占能源消费比重达到15%的目标压力较大，节能减排和应对气候变化面临严峻挑战。

2、能源发展不平衡问题日渐突出

能源需求快速增长与资源短缺，能源开发强度加大与生态环境保护滞后，能源供应重心与需求重心逆向分布，能源技术装备需求大国与科技自主创新能力不足，城市与农村能源发展等诸多不平衡的矛盾依然严峻，严重影响我国能源全面协调可持续发展。

3、能源体制机制改革亟待深化

电力、油气等重点领域体制改革进展较慢，价格、财税机制尚不能完全适应能源快速发展需要。能源战略规划、法规政策和标准体系尚不健全。能源生产安全形势依然严峻，资源开发利用秩序有待规范。能源统计和预警预测工作薄弱。行业管理和监管工作需要进一步理顺和加强。

四、能源发展“十二五”规划的七大重要任务和六大关键点

会议讨论通过的《能源发展“十二五”规划》提出，“十二五”时期，要加快能源生产和利用方式变革，强化节能优先战略，全面提高能源开发转化和利用效率，合理控制能源消费总量，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系。重点任务是：（一）加强国内资源勘探开发。安全高效开发煤炭和常规油气资源，加强页岩气和煤层气勘探开发，积极有序发展水电和风能、太阳能等可再生能源。（二）推动能源的高效清洁转化。高效清洁发展煤电，推进煤炭洗选和深加工，集约化发展炼油加工产业，有序发展天然气发电。（三）推动能源供应方式变革。大力发展分布式能源，推进智能电网建设，加强新能源汽车供能设施建设。（四）加快能源储运设施建设，提升储备应急保障能力。（五）实施能源民生工程，推进城乡能源基本公共服务均等化。（六）合理控制能源消费总量。全面推进节能提效，加强用能管理。（七）推进电力、煤炭、石油天然气等重点领域改革，理顺能源价格形成机制，鼓励民间资本进入能源领域。推动技术进步，提高科技装备水平。深化国际合作，维护能源安全。

在此之前，能源领域中国家相继发布了《煤炭工业发展“十二五”规划》、《可再生能源发展“十二五”规划》、《太阳能发电“十二五”规划》、《页岩气发展规划（2011－2015年）》、《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》等，综合上述规划，专家认为六大关键点如下。

（一）关键点一: 新兴能源开发将步入快车道

在重点任务方面，能源发展“十二五”规划提出，加强国内资源勘探开发，安全高效开发煤炭和常规油气资源，加强页岩气和煤层气勘探开发，积极有序发展水电和风能、太阳能等可再生能源。

备受关注的第二轮页岩气探矿权出让公开招标25日在北京举行。中联煤层气副总经济师、政策研究室主任李良告诉记者，“十二五”期间，虽然我国页岩气开发仍面临不少困难，但是完全有条件实现商业化运营，相关部门正制定页岩气发展配套措施和细则，将在财税等方面给予重点扶持。

据悉，国家能源局等部门已批准多项页岩气示范工程，随着诸多示范工程的投产运营，我国页岩气开发将迎来商业化运营阶段。中联煤气申请的含煤岩系页岩气开发示范工程也即将获批。

与此同时，“十二五”期间，我国将推动能源供应方式变革，大力发展分布式能源，推进智能电网建设，加强新能源汽车供能设施建设。

对于目前陷入困境的光伏产业，相关部门也正积极研究出台扶持措施，推动分布式能源发展即是其中一项。

国家发改委能源研究所副所长王仲颖告诉记者，国家相继出台了一系列扶持光伏发展的措施，现在正推进自发自用式太阳能发电系统研究，并将出台扶持政策。

国务院新闻办公室昨天发布的《中国的能源政策（2012）》白皮书提出，到“十二五”末，非化石能源消费占一次能源消费比重将达到11.4%，非化石能源发电装机比重达到30%。同时，“十二五”时期，中国坚持集中开发与分布式利用相结合，推进太阳能多元化利用。到2015年，中国将建成太阳能发电装机容量2100万千瓦以上，太阳能集热面积达到4亿平方米。

（二）关键点二: 能源市场化改革有望铺开

“十二五”期间，我国能源发展的重点任务还包括合理控制能源消费总量，全面推进节能提效，加强用能管理；推进电力、煤炭、石油天然气等重点领域改革，理顺能源价格形成机制，鼓励民间资本进入能源领域。推动技术进步，提高科技装备水平。深化国际合作，维护能源安全。

权威人士表示，相关部门正在积极推动电煤价格并轨制的研究改革，其中，将在煤炭运输、弥补历史电价以及煤电联动规范等三方面提出完善意见，积极推动我国电煤价格机制方面的改革。

此前，国家发改委在广东、广西开展了天然气价格形成机制改革，相关经验未来有望得到推广。而备受关注的成品油价格机制等改革方案也即将出台，我国能源市场化改革有望全面铺开。

据介绍，“十二五”期间，我国将实施合理控制能源消费总量的措施。业内人士表示，方案的框架已经成型，随着《能源发展“十二五”规划》的获批，该方案也将适时发布。

王仲颖表示，合理控制能源消费总量主要是控制化石能源消费，这有助于我国调整产业结构，推动能源开发利用方式变革。

此外，“十二五”期间，我国还将推动能源的高效清洁转化。高效清洁发展煤电，推进煤炭洗选和深加工，集约化发展炼油加工产业，有序发展天然气发电；加快能源储运设施建设，提升储备应急保障能力；实施能源民生工程，推进城乡能源基本公共服务均等化。

《能源发展“十二五”规划》提出，“十二五”时期，要加快能源生产和利用方式变革，强化节能优先战略，全面提高能源开发转化和利用效率，合理控制能源消费总量，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系。

（三）关键点三: 核电建设稳妥重启

作为重要能源之一，暂停许久的核电建设审慎重启。昨日的国务院常务会议提出三大基调：稳妥恢复正常建设。合理把握建设节奏，稳步有序推进；科学布局项目。“十二五”时

期只在沿海安排少数经过充分论证的核电项目厂址，不安排内陆核电项目；提高准入门槛。按照全球最高安全要求新建核电项目。新建核电机组必须符合三代安全标准。

会议强调，发展核电，必须按照确保环境安全、公众健康和社会和谐的总体要求，把安全第一的方针落实到核电规划、建设、运行、退役全过程及所有相关产业。

王仲颍说，这是我国首次明确提出内陆地区不安排核电项目。“核电一旦发生安全事故，后果不可逆转。强调核电安全第一，非常必要。”

史丹说，核电的发展必须采取万无一失的方法，坚持安全第一的原则。但安全不是不发展。我国政府承诺，到2020年非化石能源占一次能源消费的比重将达到15%左右，要实现这一目标，核电是最有潜力的一种清洁能源。

（四）关键点四: 煤电油气价改将提速

油气领域的市场化改革也深受社会各界关注。国家发改委此前曾多次表示，汽柴油价格改革方案将择机推出，改革方向是缩短调价周期，改进调价操作方式，提高机制运行的透明度。《能源发展“十二五”规划》也指出，我国将推进电力、煤炭、石油、天然气等重点领域改革，理顺能源价格形成机制。

厦门大学能源经济研究中心主任林伯强表示，电力体制改革是当前我国能源体制机制中最需要推进也是面临阻力最大的难题之一。应该尽快解决市场煤和合同煤双轨制的问题，进一步落实煤电联动机制。

天然气价格改革方面，自去年年底以来，广东、广西两地率先开展天然气价格形成机制改革试点。东方油气网天然气分析师吕颖表示，根据政策释放的信号，未来我国天然气价格改革试点有望进一步扩大，在国内广泛建立天然气与可替代能源价格挂钩调整的机制，促进国内天然气的合理消费。

国家发改委能源经济与发展战略研究中心副主任姜鑫民表示，“十二五”期间我国能源价格市场化改革有望不断深入，稳妥推进，但改革具体推进到何种程度需要综合考虑内外部各种条件的成熟度。

（五）关键点五：鼓励民间资本进入能源领域

无论是《能源发展“十二五”规划》还是《中国的能源政策（2012）》白皮书，都表明了鼓励民间资本进入能源领域以及在能源开发利用领域深化国际合作的态度。

10月16日，西气东输三线工程和蒙西华中铁路煤运通道的同时开工，标志着能源、“铁老大”等垄断领域向民资开放迈出实质性一步。这两个项目向民资开放示范项目，投资总计近3000亿元，民资有望“分羹”466.9亿元。专家表示，两个大项目的开工意义重大，意味着我国垄断领域向民资开放“破冰”，提振了民资进入垄断领域的信心。

在鼓励外资方面，白皮书特别提到“中国鼓励外商以合作的方式，进行石油天然气勘探开发，开展页岩气、煤层气等非常规油气资源勘探开发”“鼓励跨国能源公司在华设立研发中心”。

国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松表示，在能源准入方面，我国应以更有效实现资源的开发利用为衡量标准和最终目的，吸收国资、民资、外资等多元资金和资源参与，逐步淡化企业性质的身份。

以热火朝天的页岩气开发为例，我国第二轮页岩气探矿权招标改变了此前单独向央企国企邀标的方式，转为向社会广泛主体公开竞标，民间资本和中外合资企业均迎来了参与开发的机遇。

中石化集团高级工程师包书景表示，我国在页岩气技术领域仍存在较多难点，需要加强国际合作。此外，我国石油公司在山岩钻井的经验比较多，但页岩条件下钻井的经验比较少，这方面也需要向国外企业学习借鉴。

（六）关键点六：厘清几大核心问题

1、明确了能源供需总量和结构优化问题

无疑，能源供需平衡分析及结构优化是能源规划的重要基础。能源规划综合分析了国民经济发展、产业结构调整、节能降耗等对社会能源需求总量和用能方式的影响，并综合考虑环境保护、能源替代、科技创新、能源效率等多种因素，对能源需求进行预测分析。

2、强调了能源发展的主要约束性因素

近年来，随着我国能源需求的快速增长，能源产业建设发展的速度显著加快，能源资源、环保、水资源和二氧化碳排放等是影响能源产业发展的主要约束性因素，且这些因素的约束作用日益显现。所以，要实现能源资源永续利用，则必须走节约能源的道路，提高能源使用和利用效率。国家也郑重承诺，到2015年，中国非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%，单位国内生产总值能源消耗比2010年降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年降低17%。

3、提出了能源运输通道体系建设的重要性

能源运输通道体系建设直接影响我国能源供给的安全性、经济性，能源规划指出应该加强铁路、公路、港口、输油（气）管道、超（特）高压输电线路等建设。

4、指出了新兴能源优先发展的领域和战略任务

规划在分析了世界能源发展趋势的基础上，结合我国国情对新兴能源主要品种从技术、经济、市场、安全、环境等方面进行综合评价，遴选出我国近中期新兴能源发展的优先和重点领域，比如将风电、光伏发电、洁净煤技术等列为重点开发的能源领域。

5、对智能电网发展模式及实施方案进行了阐述

智能电网能够通过先进的信息技术和电网控制技术，在发电、输电、变电、配电、用电和调度等环节，实现数字化管理、智能化决策、互动化交易。能源规划提出我国智能电网建设发展原则方案，对智能电网应具备的功能、技术研发重点、分布实施方案、配套工程建设以及实施效果等进行了论证。

6、强调了改革是能源领域加快转变发展方式的强大动力

中国必须坚定推进能源领域改革，加强顶层设计和总体规划，才能改善能源发展环境，保障国家能源安全。