汪玉凯.电子政务与现代政府组织模式重构
一、研究的前提
信息技术正在改变我们的生活，也
从根本上改变着我们的社会。进入２０世纪９０年代以后，大多数西方国家开始利用信息技术对政府进行改革，电子政务的概念就是在这一时期出现的。在过去的五六年当中，电子政务引起了学术界和实际部门的广泛关注。大家都认可的是，电子政务采用了最好的、最先进的信息技术，信息化将会带来政府运作的重大变化。但是，在原有的政府组织结构、运作模式和管理方法下，讨论运用先进的信息技术建设“电子化政府”，只是政府寻求改变和发展的第一步，如果不能利用先进的信息技术提供的技术支持，对传统政府组织形态和运作模式进行变革，那么“电子化政府”只是“电子化的科层政府”而已。
要探讨电子政务对政府组织模式的影响，我们必须明确两点：第一，信息社会与工业社会有根本的不同。信息社会的政府和政府管理也完全不同于工业社会的政府和政府管理。更确切地说，信息革命使得政府面临着与以前完全不同的环境。比如，由于信息化的加速，愈来愈多的政府部门及其公务人员被网络联系在一起，愈来愈多的公共事务可以在网上自动处理。除此之外，政府公务人员还将开始通过处理信息来解决问
题和进行决策。所以说，信息革命使政府组织的运作环境发生了巨大的变化。第二，组织越能适应环境，它生存的概率就越大。这也就表明，组织设计和组织运作要反映其环境的需要。由此可见，我们的研究前提是：信息技术的广泛应用会导致政府环境的根本改变，而政府环境的变化又会对政府组织的设计和运作产生重大影响。
二、全面把握电子政务的内涵
１．电子政务的管理学含义电子政务，是指公共管理部门应用现代信息技术和通信技术，将管理和服务的一项项具体业务通过网络技术进行集成，在互联网上实现组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门阻隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明的管理和服务。在中国，电子政务有广义和狭义之分。广义的电子政务包括电子党务、电子人大、电子军务、电子政协以及狭义的电子政务。我们这里讨论的是关于政府的狭义的电子政务。电子政务包含以下几点含义：
第一，电子政务是建立在信息技术的基础之上的，包括计算机技术和通信技术。政府为公众处理事务和政府的内部行政管理活动都通过电子技术或通信技术实现，这在一些发达国家已经成为
他们努力的目标。比如，英国政府宣布
将在２００８年之前实现所有政务的电子化处理。新加坡、加拿大、美国等国家也定下了类似的目标。
第二，电子政务的首要目标是更好地为公众服务，也就是使政府服务更方便、更快捷、更透明。信息技术的应用大大地节约了公众与政府打交道的时间与精力。过去，为了获得批文或领取证件，公众不得不经常跑相关的政府机关，浪费了大量的时间和精力。现在，很多事务可以在网上处理，人们不用亲临政府机关的各个部门。而且，提供商品和服务的商人也不用跑政府的相关机构，以网络为基础的政府采购系统可以助其一臂之力，他们可以很方便地从英特网上了解政府的采购信息。电子政务同时也使政府变得更透明，公众可以轻松地访问政府及其机构的网站，从而了解了政府在做什么，怎么做的，是否体现了为公众服务的理念。
第三，电子政务工程通常被看作是推进政府改革的主要手段。克林顿政府可以说是这个领域的领头羊。２０世纪９０年代初，克林顿政府将“信息高速公路”建设作为其施政纲领。１９９４年１２月，美国“政府信息技术服务小组”强调，利用信息技术协助政府与客户之间的互动，建立以客户为导向的电子政务，以提供效率更高、更便于使用的服务，提供更多的政府服务的机会和渠道。２０００年９月，美国政府开通了“第一政府网站”，让美国公众更快捷、更方便地了解政府，并能在同一个政府网站站点内完成竞标合同和向政府申请贷款的业务。电子政务在中国也有非常重要的地
摘要：当前，电子政务正以汹涌澎湃之势席卷全球，它给世界各国的政府带来了前所未有的机遇，同时也提出了巨大的挑战。传统的政府组织模式已经不能适应新的形势，必须对现代政府组织进行重构，实施电子化的政府组织结构。
关键词：电子政务；政府组织模式；电子化组织模式中图分类号：Ｄ６３１．１３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６－０１３８（２００４）０４－００４０－０４
电子政务与现代政府组织模式重构
文／汪玉凯 杜治洲
位。党的十六大政治报告中，在谈到深化行政管理体制改革时明确指出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政管理成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”在新的行政管理体制改革中，推行电子政务是第一次被作为改革目标的重要组成部分提出来的，这足以说明发展电子政务的重要所在。
２．电子政务的技术含义
（１）数字化。数字化是电子政务最基本的前提条件。从传统政务向电子政务转变的过程中，政府的数据和文件必须数字化以使政务能够计算机化。更重要的是，必须建立数据库系统使数据可以通过多种不同的方式进行逻辑链接。这一条件满足之后，公众就可以轻松地获取并使用政府拥有的信息。
（２）程序化。电子政务工程通常伴随着现有工作流程的重组。为了重新设计工作流程，我们必须对政府“在做什么”和“在怎么做”进行重新审视。一方面，我们必须找出哪些是没有创造价值的工作；另一方面，要对工作程序进行精简并使之合理化。一个有效的办法是把细化了的工作集中起来。过去，在劳动分工理论的指导下，绝大多数工作被细化以提高工作效率。然而，因为工作被细分了，完成一项整体工作的程序就变得很复杂。到了２１世纪，简单的工作由计算机和其它机器来做会取得更好的效果。简化工序之后，完成一项工作就只需要较少的人员了。
（３）信息基础设施。信息基础设施包括计算机网络、通信网络以及数字传媒等，其中最典型的信息基础设施就是计算机网络。到目前为止，很多国家都投入了大量的财力来建设信息高速公路。
（４）信息技术知识。政府公务人员必须对信息技术有很深刻的理解，还要有处理信息技术的技能。政府内部应该建立起一种鼓励和促进公务员努力学习并积极利用信息技术的组织文化。
三、电子政务对政府组织环境的影响
１．对工作性质的影响
政府工作的性质将会随着信息技术
的全面应用而受到直接的影响。在传统
政府中，一般公务员所做的主要是一些
简单的、日常性的工作，因为管理是建
立在劳动分工理论的基础之上的。管理
大师德鲁克认为政府机关所做的工作中
有三分之二是事务性的：比如数据处
理、回答公众的询问和准备报告等等。
他说，这些都是“生产性”的工作，与
工厂生产相比，唯一不同之处就是它们
是在办公室里完成的。现在，这些简单
的、重复性的工作完全可以由计算机来
完成，而且会做得更好。信息技术不仅
会取代体力劳动，而且会取代一部分日
常的管理工作。当简单的、重复性的工
作被自动化处理之后，公务员只须做那
些不能自动化的工作。这些工作包括研
究、计划、数据分析、编程、预测、评
估以及需要了解外部环境的一些智力活
动。现代政府的主要任务就是发现问
题、找出原因并提出多种可供选择的解
决方案。这些方案的执行或由计算机自
动处理，或外包给企业和非政府组织。
简言之，电子政务使政府的工作由事务
性（体力）为主向以智力性（脑力）为主转
变。
２．对公务员技能的影响
利用网络信息技术再造政府工作流
程后，“集成化”、
“模块化”、
“无缝隙”、
“一体化”的工作流程模式，客观上要求
管理人员必须具有综合业务处理能力。
借助于网络学习、组织学习以及传统的
继续教育、多技能培训，电子政务将促
进管理人员向多能、综合型方向发展。
而且，随着电子政务的逐步深入，知识
型、综合型和高素质的管理人员，要求
更多地参与组织的决策和更多的灵活
性，对自己的工作进行自我控制，并更
多依靠责任心来自我约束，实现从被动
型执行向主动型执行的转变。
３．对组织运行的影响
信息技术的广泛使用，改变了我们
的生存环境和生活节奏。同样，信息技
术在政府管理上的使用，让政府面临的
环境也发生了前所未有的巨大变化。瞬
息万变的环境信息要求政府必须对此做
出迅速的反应，这就对政府的灵活性提
出了更高的要求。政府机关必须保持足
够的灵活性来应对复杂多变的环境，为
公众提供更好的、更及时的服务。
４．对沟通方式的影响
电子政务的发展使网上沟通成为
最主要的沟通方式。有些社会学家把
这种基于网络的人际关系称作“第三
人际关系”。电子政务对政府组织沟通
方式的影响主要表现在以下两个方面：
一是给政府工作人员提供了与更多人
交流的机会。传统的面对面的交流方
式所能接触的人是非常有限的，因为
它受到时间和空间的巨大限制。而网
上交流却突破了时空的限制，使公务
人员的接触面更广，更容易了解实际
情况。二是使政府监督方式发生了变
化。政务的电子化使政府原有的直接
控制与监督虚拟化。
四、重构政府组织模式以适
应电子政务的要求
我们讨论了电子政务如何影响政府
组织的环境变量，这些变量对于构建政
府组织模式是非常重要的。组织模式就
是指组织设计和运作的方式。那么，在
一个充分信息化的政府里，我们需要一
种怎样的组织模式呢？在进一步探讨之
前，我们先简单回顾一下传统的组织模
式。转变传统的政府组织模式是建立在
例行工作、简单劳动和静态环境基础上
的。官僚制和科学管理是传统政府组织
模式的两大支柱。
１．传统政府组织模式的主要特点
第一，传统的政府组织模式最显著
的特征之一，就是强调执行或生产的效
率。所以，建立在传统模式上的组织都
有追求机械效率的强烈动机。为了实现
这一目标，组织通常采用集权的方式，
由少数人来领导，而绝大多数人只是执
行命令。为了保证秩序和稳定，组织必
须有清晰的权力链，并有一套严格的操
作规程。
第二，传统的政府组织模式强调工
作分类。传统的组织模式将工作划分得
非常之细，很多受教育很少的人甚至文
盲都可以做其中的工作。
第三，传统政府组织里管理和监督
人员的比例很高。传统政府组织的大量
时间和精力都浪费在监督和控制下属上
了。一般说来，电子政务起步较晚或者
发展较慢的国家，政府管理和监督人员
的比例就高。比如，韩国政府这一比例
就要比西方国家高出两三倍。传统政府
组织依赖严密的监督并有一套管理公务
员的非常细致的规则。严密的监督使得管理幅度很小，这样就需要大量的管理人员，来保证规则的落实。
２．构建新的政府组织模式
传统的政府组织模式在工业时代发挥了重要的作用，因为它与工业时代的组织环境相适应。然而，电子政务带来了政府组织环境的巨大变化，我们该构建怎样的政府组织模式以适应新的变化呢？答案是电子化组织模式。附表对传统政府组织模式和电子化政府组织模式做了一些比较。从附表中我们可以看到，电子化的政府组织模式与传统的政府组织模式有着很大差异，电子化政府组织模式主要有以下特点：第一，重视整个组织的集体智慧。电子化组织模式的一个极为突出的特征就是非常重视发挥整个组织的集体智慧。这种集体智慧是指组织处理复杂问题的能力和创新能力。如前所述，电子政务的实施使大量简单的日常工作实现了自动化，而且很多传统的政务私营化或实现了合同外包，这样，留给公务员的工作都是非程序化的和相对复杂的。这些工作大多是复杂的公共问题或公共工程，比如环境保护、区域经济的发展、高失业率问题以及不同利益集团之间的冲突等等。在新的条件下，只有发挥整个组织的集体智慧，才能较好地解决类似问题。
西蒙曾说过，后工业社会的组织应该按照不同于工业社会的方式来进行设计。后工业社会的中心问题不再是组织起来提高效率，而是组织起来决策——
处理信息。信息技术使得传统的组织设
计原则已经过时，因为，电子技术的发展与应用导致组织的中心任务不是生产而是决策。电子政务的推广使政府的主要任务发生了变化，由过去参与大量的简单日常事务的处理转变为主要进行决策。在传统组织模式下，处于组织最高层的少数个人包揽了决策。在电子政务条件下，大部分的公务人员都应该是决策者。高层管理者应该是决策的指导者、规范者，他们的主要任务应该是制定用以决策的规则或标准，而不是微观管理者。如果政府组织的决策权完全集中在最高层的少数人手中，那么，这个组织就不会有创新精神，也不会有对公众的需要做出快速反应的能力。决策贯穿于解决问题的全过程。直接与广大公众接触较多，更了解具体问题的是大多数处于较低层的公务员，所以，只有激发他们的积极性，才能够做出有效的决策。
第二，在电子化组织模式中，必须激发每个组织成员的知识和潜能。如果每个成员都增长了知识，那么整个组织的集体智慧也就增强了。为了最大限度地发挥公务员知识和技能的作用，组织必须创造一种鼓励他们创造性地思维和勇于奉献的人文环境。这种环境可以通过下放决策权来培养。然而在现实中，仍然是组织中的少数人控制和垄断着决策权，这在发展中国家尤其突出。下属害怕表达自己的观点，尽量避免冒险，这样组织解决问题的能力就被抑制了。分享权力会让组织成员感觉到责任和伙
伴关系的存在。伙伴关系体现了人际关系中的平等。德鲁克认为，伙伴关系能够实现真正的合作，而且这是保证组织成功的唯一途径。随着伙伴关系在电子化组织模式中越来越受欢迎，传统的“老板”与“伙计”的关系将会逐渐消逝。在这方面，德国、芬兰、卢森堡、瑞士、荷兰、丹麦等欧洲国家是典型的例证。这些国家的政府组织结构比其它国家更扁平，更体现平等和民主精神，从而提高了这些国家政府组织的集体智慧。
第三，知识管理成为电子化组织模式的主要任务。简单地说，知识管理就是以知识为核心的管理，是指对各种知识进行连续管理，以满足现有和未来的需要，以确认和利用已有的知识，开拓新机会的管理过程。知识管理有两个重要内容。一是对知识的管理，知识是管理的主要对象；二是运用知识进行管理，知识是管理的主要手段。传统的管理主要是围绕组织的信息、财务和人力资源进行的，无论其核心是物、是人还是文化，都没有将组织创新的根本力量—知识看作组织的一个相对独立的资源体系而加以全面和综合管理。而知识管理通过创造和建立一个有利于知识资源能动地发挥作用的环境，使得知识不断地得以交流和共享，新的知识不断产生，组织的知识资源不断地得到积累和扩张，不断地得到充分开发和有效利用，所有这些都将大大增强组织的创新能力，提高组织的活动效率。
第四，在电子化组织模式中，组织分类以任务为基础。建立不同的单位或部门就是为了解决某一类问题。这些单位也可以称作团队，团队里有各个领域的专家，他们分别负责某一问题或项目的一个方面。这些团队被授予完全的自主权，所以，有时它们也称自组织团队。这些团队的组成，完全以所要解决的问题为转移，一旦问题解决了，这个团队往往就会解散，或者组成新的团队以解决新出现的问题。传统的政府组织模式是以职能为基础设计的，做相同或相似工作的人员被安排到同一工作单位。当然这种组织设计理念的确能够提高机械效率，特别是在一个稳定简单的环境中是非常有
效的。然而，在处理现代复杂问题上，这种组织设计模式已经不再有效了，因为，处理复杂问题需要一批不同背景的专家。
第五，电子化组织模式能使组织发展所须投入最小化。传统政府组织是一种管理过度的组织，电子化组织模式则非常注重自我管理、权力分享和授权。电子化组织中的组织成员都是受过良好教育的知识员工，他们能够接受自主管理的理念并进行有效的自主管理。如果他们被授权自主管理，那么传统的政府职能将会大大减少。传统组织模式中的公务人员受到严密的控制和监督，他们被大量的繁文缛节所束缚，而用这些繁文缛节来管理公务人员又会耗费大量的人力。在电子化组织模式中，公务人员被看作是有主观能动性的人，从而拥有很大的自由裁量权。这样便拓宽了管理幅度，减少了中层管理者。同时，中层管理的功能也发生了变化。传统组织模式中，中层管理只是连接高层管理者和操作层员工的通道。严格地说，中层管理并未直接给组织创造很多价值。实施电子政务之后，大量的中层管理职位就会变得多余。举例来说，信息技术为高层管理者和操作层的公务员提供了一个直接沟通的界面，高层管理者很容易了解一线工作人员的日常活动。计算机软件可以帮助高层管理者找到一线工作人员的实际工作与目标之间的差距，如果差距过大，他们就会对其进行指导，使其朝着既定的目标努力。
第六，为适应电子政务的要求，政府要采用网络化的组织形态。传统的科层制政府组织在新经济环境下权力出现分化和渐失的趋势，通过传统的组织形式和相应的运行模式难以完成政府的各种职能，因此，在新环境下的政府组织结构变革成为各国行政改革的重要一环。未来的新型政府组织并不能将政府正在分散的权力重新夺回，恰恰相反，这种政府是顺应趋势积极地下放权力，让全社会各界广泛地参与到政府的各种事务中来。在这种广泛的参与和合作中，政府组织的外部界限模糊化了。例如，一项环保工程可能是由政府的环保部门策划，由专业的咨询机构提供前期调研，由一家或几家私营企业负责工程建设，再由质量认证机构提供工程的监
督和验收而完成的。政府的核心组织内
缩为一个紧密的小型组织，而其合作者
却扩展到几乎整个社会，形成了建立在
信任和互利基础上的对公共事物的社会
协调治理网络。由此我们可以看到一种
新型政府组织———网络型政府组织的
框架。
网络化组织的整体组织目标和价值
追求是由其核心层所决定的，因此，以
提供满足社会公共需要的服务为目的的
政府核心层同样会决定网络化政府组织
的目标和价值追求；通过资源外取的方
法，网络化政府可以根据环境的改变而
迅速调整其规模和组合，提供丰富的富
于变化的“服务产品”，以适应变化迅
速的社会需求；广泛地放权和参与公共
政策的制定，扩展对公共行政的监督空
间，防止行政权的滥用。因此，网络型
组织结构至少为我们提供了一种新时代
下政府组织变革的思路。新型的网络化
政府在核心层面可以设置三大职能机
构：公共政策制定部门、公共政策执行
部门和监督部门。网络化政府组织的外
围是由核心层根据政策执行的要求和外
部环境的变化而确定的，由非政府组
织、私营组织和各种外部专家构成的庞
大而不断变化的网络组织群体。政府
组织网络化会存在可控性和凝聚力低
的问题。但是，用现代化的信息通信技
术，建立一个完善的政府组织的信息
沟通网络将会大大增强政府核心层对
其外围合作者的协调控制能力。由于
政府外围的成员将随着核心层的选择
而经常性的改变，使其难以与核心层
形成一种牢固的长期的合作关系，政
府核心层在确定其合作者时，并不一
定要求合作者拥有和其一样的目标和
伦理价值观，政府所考虑的是所选择
的合作者能否完成特定任务。只要政
府核心层能够选择合适的合作者，并
进行有效的控制以保证其完成任务，
那么，政府目标和价值追求就可以在
整个网络化组织层面上得以实现。
五、结 论
电子化组织模式的最突出的特征是
组织的集体智慧。信息时代政府组织的
竞争力是由其集体智慧决定的。因此，
增强集体智慧应该是政府组织改革的主
要任务。目前，中国政府组织管理的现
实是传统组织模式仍然处于主导地位。
权力还紧紧掌握在组织的最高层，只有
少数人掌握着决策的“特权”。大多数
公务员还只是“做事的人”，他们往往
没有思考的机会。同时，组织对公务员
的管理、控制又过分的严格，级别观念
仍然相当严重。总而言之，中国的政府
组织仍然是按照提高效率的目标设计和
运作的，而不是以提高组织解决问题的
能力或者提高组织的认知能力为目标。
我们认为比较好的做法应该是：减少或
者取消组织的中间管理层次，压平组织
机构，推行电子化的组织结构形式。
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部教授，博士生导师；国务院电子政务
示范工程总体专家组成员，北京市，
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杜治洲（１９７６－），男（汉族），湖
北武汉人，北京大学政府管理学院博士
研究生，北京市，１００８７１。
责任编辑 喻 匀