关于北辰区规范性文件备案审查工作的调研报告

关于北辰区规范性文件备案审查工作的调研报告日期：2016-12-16 来源：天津市北辰区政府法制办主任李作明

规范性文件备案审查，是法律赋予地方各级政府的法律监督职权，是规范抽象行政行为，从源头上预防和减少具体行政行为的制度保障，对推进依法治国、依法行政，具有重要意义。为促进规范性文件备案审查工作的规范化、科学化和制度化，提高规范性文件的制定质量，本文以北辰区近年来规范性文件备案审查工作的现状为实证材料，浅谈一下规范性文件备案审查中存在的问题以及对策。

一、工作开展情况

近年来，区政府及其职能部门进一步加强了规范性文件的管理工作，规范性文件制定程序日益规范，质量明显提升，规范性文件备案审查工作正逐步走上制度化、规范化轨道，为维护国家法制统一，促进我区经济社会发展和社会稳定发挥了重要作用。

（一）领导重视，精心组织。区政府及各部门高度重视规范性文件备案审查工作，将其作为推进依法行政工作的重要抓手，把规范性文件备案审查工作纳入到全区依法行政工作考核，制定了具体工作方案，确定了专门的工作人员，通过目标考核有力地推进了规范性文件备案审查工作。从调研的情况看，全区规范性文件备案审查工作已全面展开，并取得了初步成效。

（二）建章立制，完善制度。区政府建立了规范性文件事前审核制度，要求政府制定的所有规范性文件，必须经过政府法制机构的前置审核，由法制机构提出审核意见，未经法制机构的前置审核不得提交政府常务会议审议。建立了政府法制机构负责人

列席政府常务会议制度。区政府还结合上级机关的要求，从本地实际出发，出台了一系列规范性文件管理工作制度，使这项工作有据可依，有章可循。这些制度涵盖规范性文件管理的各个环节，对上级的相关制度起到了细化、补充和延伸的作用，取得了很好的实施效果。区政府明确规定，凡未经区政府法制机构审查的规范性文件，一律不得对外发布实施，一律不得作为行政管理依据。从调研的情况看，各部门所制定的规范性文件能遵照相关规章制度和流程。

（三）把好关口，确保合法。区政府法制办把规范性文件合法性审查放在第一位。文件制定严格按照调研起草、征求意见、协调分歧、法律审核、政府常务会议审议决定、签发公布等流程进行。坚持做到规范性文件未经征求意见不审查，未经法制机构合法性审查不上会，未经常务会议集体讨论通过的不制发。各个流程紧密连接，环环相扣，对规范性文件从始至终实行了全方位、全过程的监管。据了解，几年来，没有未审查通过的文件。

（四）进一步加强区政府规范性文件的科学性和计划性。

为切实提高文件质量，每年年初根据全区工作部署，区政府法制办向全区各有关单位下发通知，要求各部门围绕区委、区政府中心工作科学预测，报送本年度需以区政府、区政府办名义发布的规范性文件计划项目。法制办对各类规范性文件的申请进行汇总，针对报送草案的内容向相关单位征求意见。依据区委、区政府总体发展目标、工作部署，认真调研，反复论证，编制《规范性文件制定修订计划》，报区政府批准后执行。

二、存在的主要问题和不足

（一）对规范性文件备案审查的重要性认识不够。区政府及

相关部门一些同志对规范性文件备案审查工作的重要性和必要性缺乏足够认识，思想上不够重视，工作上缺乏主动性，认为可有可无、无关紧要；一些部门对提交的规范性文件只做表面审查，流于形式，没有深入实质认真进行研究；有的部门对规范性文件涵义把握不准，界定不清，对什么是规范性文件、规范性文件起草制定的法定程序等缺乏必要的了解；有的部门至今还没有开展备案审查工作。

（二）部分规范性文件制定程序不够规范，质量有待进一步提高。我区部分规范性文件制定程序不够规范，有的事前未进行必要的可行性调研论证，有的起草过程中未经过公开征求意见，规范性文件起草、论证、审签、公布到清理、评估、修改废止等管理机制没有真正落实，个别单位还存在“先发后补签”现象。个别规范性文件质量不高，起草部门事前调查研究不够，没有完全掌握需要解决的主要问题，导致文件可行性差，缺乏操作性；个别文件存在法律条文引用不当、与上位法相冲突现象。

（三）规范性文件报备不主动、不及时，存在漏报或不报现象。有的部门对规范性文件前置审查程序、备案程序、备案时限、备案格式等掌握不到位，没有按规定及时向政府法制部门报备和接受审查，特别是涉及到部门自行制定的规范性文件，基本没有报备审查。区政府对规范性文件的重视程度还不够，向人大常委会报备规范性文件程序还不够规范，与监督法及实施办法等法律法规的要求尚有不少差距。

（四）规范性文件备案审查质量不高，程序化、形式化现象还普遍存在。从我区启动规范性文件备案审查工作以来，备案审查相关工作机构对规范性文件管理的各项制度规定落实得还不

够好，总体效果还不十分理想，离法律法规的要求尚有不少差距。由于人员力量、法律专业性等诸多因素影响，导致实际工作中被动审查做得多，主动审查做得少，工作基本停留在走程序、表面过一下的被动模式，实质性审查把关并不严格，提出的审查意见也很少。

（五）规范性文件备案审查更新公布不及时，公开透明度不够。调查中反映，当前我县规范性文件管理中还存在着底数不清，内容不明，公开透明度不够等问题，县政府没有建立完整的目录库，许多文件都没有入库上网公布。有的虽然入库，但不及时。废止的文件没及时公布或撤下，新颁布的文件又没有及时上传，有的也没有及时修改，造成老百姓查询困难。

（六）备案审查工作机构人员落实不够，专业人员严重不足。一是区政府法制机构人员严重不足，影响了备案审查工作的开展。目前，区政府法制办除规范性文件备案审查外，还承担县政府决策参谋、合同审核、执法监督、行政复议、行政应诉、法制宣传及政府办日常事务等多项工作。二是多数部门没有设立专门法制机构，也没有配备专门工作人员负责此项工作，部门规范性文件的审查职责落实难。三是区人大常委会没有专门的备案审查科，没有专门的人员，严重影响规范性文件备案审查工作的开展。

三、意见建议

（一）提高认识，进一步增强做好规范性文件工作的责任感。规范性文件备案审查是宪法和法律赋予人大依法履职的手段，是人大履行法律监督职权的重要方式；做好规范性文件报备工作，接受人大监督，是政府机关的法定职责和坚持依法行政的必然要求，也是与党的十八届五中全会提出的依法治国的总体要求相一

致。为此，要进一步提高认识，增强法制观念，加强规范性文件管理，使制定部门一方面严格按照法定权限和法定程序制定规范性文件，另一方面强化主动、自觉接受监督的意识，按时报送备案审查，及时纠正违法的抽象行政行为，提高区政府及相关部门依法履职意识和自觉接受人大监督意识。

（二）规范程序，进一步健全和完善规范性文件制定和备案审查机制。区政府及其部门要进一步建立和完善工作制度和工作机制，加强对行政规范性文件管理，强化备案审查工作，确保各项制度机制顺畅实施。要充分发挥政府法制机构的作用，严格遵守规范性文件制定的要求，凡是以政府或政府办名义制定的规范性文件，必须经法制办审查后才能出台。法制机构要切实履行职责，加强对规范性文件合法性、适当性审查，提高审查质效。要严格按照监督法及实施办法等法律法规要求，依法及时、准确向区人大常委会报送须备案审查的规范性文件，做到有件必报，不迟报、漏报，报送材料要完整齐全。要定期开展清理和评估工作，对于不适应经济社会发展要求的，或与上位法和上级政策不一致的，规范性文件之间明显存在不协调的，以及超出有效期的规范性文件，要及时进行清理评估，并作出相应的修改、补充或者废止决定，以进一步提高规范性文件质量。

（三）加大培训，进一步提高相关人员的业务和法律素质。要制定培训计划，建立培训机制，强化培训力度，加强起草人员、法制人员等相关人员法律法规和规章制度的培训学习，充分理解相关法律的主要内容，准确把握规范性文件的范围、备案与审查的关系、报备行为的约束机制、备案审查的纠错机制等基本问题。使承担报备工作的同志熟悉备案审查工作的各项规定和要求，按

照报备范围、时间、方式、程序等要求做好报备工作，做到应报不漏、有件必备。

（四）加强备案审查机构队伍建设，进一步提高备案审查能力。规范性文件备案审查，要求审查人员具有较高的政策水平、法律水平和专业水平。区政府要进一步充实政府法制机构工作力量，注重选拔和引进法律专业人员，以适应当前依法治国形势及备案审查工作的需要。各相关部门要明确职责，落实机构和专业人员负责此项工作，要确保工作人员有足够的时间和精力投入备案审查日常工作。区人大常委会要尽快落实备案审查机构，配备专职工作人员，同时在人大代表、社会各界中吸收部分专业人士，参与到规范性文件备案审查工作中来，不断提高人大自身备案审查的能力和水平。