广东南海农村改革“政经分离”引高度关注

广东南海农村改革“政经分离”引高度关注

2012年09月10日11:00 来源：南方日报

核心提示

30年前，历史曾选择农村改革作为中国改革的先导者；30年后，农村改革再次出发，能否成就中国改革的又一番事业？新的历史是最好的注脚。

在农村改革这一命题面前，一直敢为人先的南海再次扮演探路先锋的角色。上世纪90年代，南海曾在全国率先开启农村土地股份合作制改革。而今，新一轮的农村改革探索得以重启。与此前的土地股份合作制改革所不同的是，南海此番改革旨在以“政经分离”破解上世纪90年代以来的农村体制弊端，为基层中国破题。

南海此次“政经分离”改革将村（居）自治组织和集体经济组织分离运作，形成村（居）党组织回归党建主业，村（居）委会主任专做服务，“社长”主抓经济，基层三类组织各归其位、各司其职的新格局。“政经分离”不仅避免了基层经济组织继续“绑架”自治组织，也使得基层党组织从具体经济事务中解脱出来，得以专心抓好基层政权建设和回归服务本职。

实施近两年来，“政经分离”改革吸引了国内多个权威专家密集前来考察：近日，中国“三农”专家党国英、知名党建专家尹韵公等前来调研；稍早前，中国问题专家郑永年、社会学大师级学者陆学艺、郑杭生，以及知名农村问题专家温铁军等，也曾前往南海考察。

南海农村改革为什么如此吸引关注，又为广东和中国改革开启了怎样的探索？

8月18日上午，佛山市南海区丹灶镇石联社区居委会，一见到中国社科院知名“三农”专家党国英，石联社区党总支部书记冯竞昌便热情上前迎接。这是一年多时间里，党国英第二次到南海专门调研农村改革。

让党国英惊讶的是，作为南海“政经分离”第一村的丹灶石联，仅用一年多时间，便实现了从“政经混合”到“政经分离”，基层三类组织各归其位的蜕变：

村（居）党组织回归基层党建主业，自治组织（村居委会）回归社会管理和服务职能，集体经济组织（经联社、经济社）回归集体资产经营管理职能。原先存在多年的书记、主任、社长“一肩挑”局面已成历史。

而在党国英、尹韵公、郑永年、郑杭生等学者看来，此举更具深意之处在于，从“政经分离”这一小切口入手，南海农村体制综合改革已为基层改革启动了“四大破题”——为社会建设重构主体基础、重构基层自治格局破题；为统筹城乡公共服务破题；为基层党组织回归党建主业和服务本源，为执政党夯实执政之基破题；为集体经济市场化转型改革破题。

实际上，专家调研团前往考察的4个站点：丹灶石联、罗村务庄、大沥凤池和大沥河东，正暗合这“四大破题”。专家走过的这一考察路径，正是南海期望多层并进、先行闯出的一条综合体制改革之路。

第一站：丹灶石联看“分离”

格局之变：书记主任社长各归其位

在此前农村“三位一体”（书记、主任、社长“一肩挑”）的体制下，一批在“乡村能人”带领下的珠三角农村走上了“先富”之路。但“政经混合”所引发的乡村贪腐、权责不清等弊端，也日益凸显。“政经分离”由此进入农村改革者的视野。以南海区丹灶镇石联社区为起点，南海农村体制综合改革的大幕就此拉开。

走进丹灶石联，原来的村委会，已经变成了石联社区居委会。这一变化，源于去年年初启动的南海“政经分离”农村体制综合改革。

2011年1月25日，丹灶石联新一届居委会班子选出，成为南海启动农村体制综合改革后首个“村改居”的居委会班子。其后，石联村委会和石联村民的称谓成为历史，取而代之的是石联社区居委会和石联居民。

作为南海“政经分离”第一村，丹灶石联的变化，远不限于村委会名字和村民身份的变化。丹灶镇党委委员、石联社区党总支部书记冯竞昌说：“…政经分离?后，投诉和矛盾基本没有了，这是最有效的。”

关于基层矛盾问题，党国英颇为熟悉，“农村多数纠纷都是跟集体经济有关系的利益问题，比如分红、福利的矛盾，还有村里土地、物业出租方面的矛盾。”

实际上，此前的“政经混合”体制下，类似矛盾甚至冲突，在包括丹灶石联在内的南海农村乃至珠三角农村都不鲜见。如同冯竞昌所说：“假如又做村委会主任，又做经联社社长，经济搞不好分红就上不去，村民肯定不愿意，逼着主任要跑项目、弄票子，原本的自治反而成为次要的事了。”

这显然与村（居）自治的初衷相背离。同时，书记、主任、社长“一肩挑”的模式，也使得农村权力高度集中、监管乏力，容易引发利息寻租的“暗箱操作”。2009年，因为不满村干部违规操控村里土地开发，南海某村就曾爆出村民与村干部的激烈冲突，最终，村干部在质疑声中黯然下台。

若不破解这一问题，流弊积重的村居基层，很可能成为诱发基层失控的“定时炸弹”。为此，南海启动了“政经分离”农村体制综合改革。从2011年初开始，目前南海所有的农村社区均已实现“政经分离”。伴随而来的，则是基层农村治理和发展机制的进一步理顺，以及农村矛盾的减少。

这引起了调研专家的强烈兴趣：逐利之争的乡村矛盾到底如何减少？

按照南海“政经分离”制度设计，作为农村自治组织的村（居）委会与村集体经济组织的经联社分离运作，村（居）委会主任不得兼任经联社社长。石联社区居委会主任冯国贰说，目前他专责石联社区自治和服务等事项，石联经联社社长则由年轻的潘智朗当选，由其专门负责石联集体经济的运营和管理。“村长管自治、社长抓经济”的分权治理格局就此形成。

“经联社不是我一个人说了算，就算有人想搞暗箱操作也没机会。”潘智朗说，实行“政经分离”后，石联有关土地、物业出租等方面的事项，先要经过党总支部审核，再通过集体资产交易平台公开上网招标，交易信息“明明白白”。而相关的集体财务收支，亦需全部在集体经济财务监管平台上操作，“镇里和村里对财务监管平台24小时监管，支取村里的钱有一点不对劲就会被叫停。”

“以前集体经济和财务运作不透明，村民不明白，出点什么问题村官也很难解释清楚，现在都是公开、透明操作，村民肯定放心得多。”冯竞昌说，“政经分离”既让村民明白，也还了村官“清白”。

第二站：罗村务庄探“自治”

均等服务：对异地务工者不再“内外有别”

从“乡村工业”发家，包括南海农村在内的众多珠三角农村，有一个较为普遍的现象：即异地务工者多过甚至远超过本地人口。这对农村改革中关于社区自治和公共服务提出了更高要求。在这方面，以罗村街道务庄社区为代表的南海基层，开始了新一轮的探索。

“…政经分离?理清了基层各个组织的关系，这个方向是对的，但要考虑更多的事。”在前往南海调研时，中国问题专家郑永年、社会学家郑杭生等专家就表达了对社区自治和公共服务方面的兴趣。

专家的兴趣，源于中国基层选举生态的一个新变化：按照新的《中华人民共和国村民委员会组织法》，居住一年以上的流动人员，可在当地参与自治组织选举。对于很多异地务工者超过本地人口的珠三角农村而言，这很可能给社区自治和公共服务带来颠覆性的影响。

罗村务庄社区党总支部书记、居委会主任叶登才表达了类似的想法：“务庄常住户籍人口才4200多人，异地务工者有10000多人，如果居住一年以上的外来人员都参加（居委会）选举，本地人不一定能选得上（居委会）主任，即便还是本地人当选，异地务工者将来对服务的要求肯定也会越来越高。”

类似这样异地务工者超出本地户籍人口的现象，在南海经济较为发达的农村很普遍。在此前农村“福利”与身份直接挂钩的情况下，股份分红、福利保障等均限于本村股东，而村内公共设施和公共服务亦“内外有别”。在南海打工两年多的湖南人小章就曾向记者抱怨：“村里人靠分红和出租（房屋），一个月随便都一两千的收入，我们累死累活也才这么多，村里的活动室也是村里人在用，挺不公平的。”

为了破解这一问题，务庄在农村改革选择以“社区参理事会”为突破口。

“…政经分离?让自治组织回归自治，实际上基层社区就是需要更好的自治，实现自我管理、自我服务。”叶登才介绍，务庄社区于2010年6月成立社区和谐共建理事会，吸纳社区干部、居民代表、企业代表、各行业精英共同参与管理。

“社区理事会相当于社区的…小政协?。”叶登才向调研专家介绍说，社区理事会是参与社区建设、管理和发展重大事项的民间组织，主要承担协商、议事和监督职能。为了发挥更专业的议事作用，社区理事会内部还划分为社会工作委员会、经济发展委员会、社区关爱帮扶服务部等5个机构。

近日，全省首个社区文化发展委员会也在罗村务庄社区揭牌成立，该委员会首批吸纳了14个企业成员单位，这些成员单位的外来务工人员，可以通过企业申请其中的文化发展基金，用于文化活动等开展。而罗村的社区文体活动室也全部向异地务工者开放。

除了在公共服务方面争取不再“内外有别”，南海农村改革还在力争“城乡均衡”。目前包括务庄在内，南海所有村（居）均已建立社区行政服务中心，方便农村居民不出社区办理各类事项。近日，南海中心城区的4个农村小社区合并为大社区，政府还参考城市社区模式，为该社区内的环卫、市政等公共服务“埋单”，形成城市社区的公共服务供给模式。

郑永年对此表示肯定：“新的社会秩序正在这里产生。”

第三站：大沥凤池论“党建”

党建深化：借势“政经分离” 回归服务本职

“政经分离”后，有人担忧基层党组织不再直接掌控集体经济组织，其核心领导地位会否弱化？南海的答案是，“政经分离”使得基层党组织得以回归党建主业和服务本职，并由此确立“三务一监督”的职能主责，凸显其党务、政务、服务和监督职能，以此站在更高层面上统领基层各方资源，夯实执政之基。

“政经分离”后，党组织书记不再兼任经联社社长。有人疑虑：党组织不掌握经济大权，如何实现对集体经济的监管，以及对农村整体局面的掌控？走进大沥镇凤池社区，疑惑稍解。

在大沥凤池社区居委会一楼，党代表工作室赫然映入眼帘，门口详细公布了各位党员接访的时间安排。凤池社区党委书记曹应钧向前来调研的知名党建专家尹韵公介绍说：“改革后，南海以…三务一监督?来强化党组织在村（居）基层的领导核心地位，包括夯实党务、落实政务、创新服务和健全监督。”

目前，该社区的党代表、人大代表、政协委员、“两委”干部、党员骨干等分期分批驻工作室与群众面谈，每周公开接访群众不少于1次。

为创新服务，该社区还成立党员志愿服务队，定期深入社区，为群众提供各种服务。“活动中，我们要求党员佩戴党徽等标志，表明身份。以前，群众都不知道党员在哪里，在干什么，现在通过党员亮明身份、开展志愿服务，明显加强了和群众的联系。”曹应钧说。

目前，南海区共有此类的党员志愿服务队496支，党员志愿者31000多名，开展服务时数近18万小时，服务群众近50万人次。为了让党员服务更加专业，南海还在培养一批“党员社工”，并以社会组织为依托，为村（居）民提供专业服务。

在南海的改革设计中，村（居）党组织通过领导支持自治组织（村委会、居委会），以社区服务中心为平台，强化基层政务服务。其目标直指：力争在2014年换届时让村（居）党委（总支）书记与村（居）委会主任的交叉任职率要达到90%以上。

借势“政经分离”，南海还将原来的村（居）党支部全部升格为党总支，其中18个还成立社区党委。“升格之后，村（居）党组织才可以站在更高的层面全方位统筹各方资源，服务社群。”南海区委组织部有关负责人说。

今年5月，南海区提出，全区经联社年内将全面建立党支部，条件成熟的经济社可以建立党支部，并探索纳入“两新”组织管理。目前，该区2255个集体经济组织有1358个建立党支部，占60.2%，党组织已经延伸到了南海基层治理的“神经末梢”。

在村（居）党组织“三务一监督”的主责定位下，一个以“党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、社区服务中心为平台、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径”的基层治理新格局逐步形成。

“…三务一监督?的职能定位很有针对性。”中国社科院中国特色社会主义研究中心主任尹韵公在凤池社区调研时指出，“政经分离”后，南海基层党组织的领导核心作用不仅没有弱化，反而得到更加强化。可以说，通过实施“政经分离”，南海成功地破解了珠三角地区如何加强和创新基层党组织建设及其定位这个重大党建难题。

第四站：大沥河东议“集体”

集体经济转型：探索市场化改造之道

无论是社员股东分红和福利保障，还是公共建设和服务开展，抑或再发展的投资，都离不开村（居）集体经济的运作。而要拥有支撑这些事项的“财力”，村（居）集体经济组织还得摆脱集体属性的限制，实行“公司化”改造，与市场经济完全接轨。在大沥镇河东，相关的探索已然开启。

来到大沥河东，党国英遇到了他年纪最大的“学生”——大沥河东社区党委书记刘绍芬，也再次调研了他极为关心的集体经济改革。

在此前前往南海农村调研时，党国英便已结识刘绍芬，两人更是在农村改革方面有过深入交流。“目前大沥河东的几级集体经济组织已经全部实行公司化运作”，刘绍芬向党国英介绍，河东此前有三级集体经济，包括村（居）一级的经联社，村小组一级的经济社，生产队分别成立的较为小型的经济社，“总共是19个经济社，现在还多了一级经济，就是后来新成立的公司。”

为何要组建新的公司？河东经联社社长何活明介绍，集体土地主要集中于经济社一级，因为经济社数量多，所以土地较为零散，很难在招商中招到大的项目，为了跨组（村小组）开发、集约经营，河东由各经济社根据各自土地的比重入股组建新的公司，并由经联社牵头组成董事会运作，对整个公司的开发进行投入，共担风险、共负盈亏，其分成比例则为村（居）40%，村小组10%，生产队50%。

“公司进行了工商注册，依法纳税。”何活明表示，河东的经联社和19个经济社虽然没有工商登记，但也依法纳税，只是新组建的公司更符合现代企业的运作模式，实行独立核算、自负盈亏。

这种整合土地集约经营带来的直接利益时，集体、社员股东的“腰包”迅速鼓了起来。数据显示，河东社区去年社员股东人均分红已近万元，部分村社员股东人均分红超万元，社员股东还可享受二次医疗报销等多项福利保障。

大沥河东是专家调研的最后一站，实际上，在这里所进行的集体经济市场化改造，也是南海改革的“下一站”。

佛山市委常委、南海区委书记邓伟根表示，大沥河东经联社实际上已经在公司化改造上走出了第一步，“政经分离”下的集体经济如何向市场化、专业化迈进，村（居）集体经济能否探索二次转型改制，将是南海深化农村体制综合改革的重头戏。届时，集体经济的“三级所有，队为基础”的传统体制也许会得以终结。

党国英也建议，在集体经济组织探索公司化运营的基础上，还可探索建立股权交易平台，适度开放股权交易，以建立股份社的自由进退机制。

对话

南海区委书记邓伟根对话调研专家——

深化“政经分离”

坚决捍卫基层

“谁掌握了基层，谁就掌握了执政的话语权，南海系列改革的核心就是捍卫基层。”近日，佛山市委常委、南海区委书记邓伟根与来访的权威专家考察团进行了一次深入对话。他表示，“政经分离”改革是一篇大文章，希望以一个小切口，为基层改革破解“四大命题”，即为执政党强化执政之基破题；为社会建设重构主体基础、村居自治回归与重构破题；为集体经济市场化改革破题；为统筹城乡公共服务破题。

按照南海系列改革之举，可以梳理出这样一条脉络：立足基层，通过农村体制综合改革和党建创新，破解基层农村各种体制弊端，探索农村集体经济二次转型，以消减村（居）矛盾、强化执政之基；通过培育社区社会组织等基层社会管理创新举措，为基层村（居）回归自治、社会建设重构主体基础夯实基础；而行政管理体制改革将行政服务延伸到“神经末梢”的村（居），一方面让社区（行政）服务中心为村（居）委会行政“减负”，为其回归社区自治和服务创造条件，另一方面也极大程度方便村（居）民不出社区办事，促使城乡公共服务均衡发展。他说，下一步，南海将继续深化“政经分离”改革，以此坚决“捍卫基层”。