北京市保障性住房探讨

北京市保障性住房空间布局探讨

张永波 翟 健

【摘要】以北京市为例，通过具体调研总结城市中低收入阶层的居住空间需求；应用空间分析方法，针对具体需求，解析保

障性住宅供给的空间特征；总结了保障性住宅空间布局中存在的主要问题，即远离就业、交通不便、设施服务差等；并就保障

性住房建设中的相关空间发展政策提出建议，以期为今后保障性住房规划建设提供借鉴。

【关键词】保障性住房；中低收入阶层；居住空间；北京市

1 引 言

保障性住房是指政府向中低收入家庭提供的带有政策性补贴或实物配租等福利性质的特殊住房，目前北京市已形成供应的主要有经济适用住房和廉租住房两种形式。

北京市的经济适用住房主要提供给中低收入的城镇居民以及危旧房改造、大型基础设施建设搬迁的城镇居民，这是保障性住房政策的主要组成部分；廉租住房主要提供给最低收入的城镇居民，其配租方式有租金补贴、实物配租和租金减免三种模式，目前主要采取以租金补贴为主，实物配租为辅的方式。

北京市保障性住房建设始于住房分配制度全面改革的1998年，可以说它是与我国住房制度改革伴生的住房类型，带有通常认为的公共住房性质。

通过近8年的探索和实践，北京市使得近20万户中低收入的城镇居民享受到了国家住房保障制度的优惠，提高了居住水平、改善了居住环境。保障性住房的建设也取得了可喜的成绩，但也存在着一些问题。本文力图分析北京市保障性住房空间布局引发的主要问题，为其他正在起步建设保障性住房的城市提供借鉴，扬长而避短，使保障性住房的建设能够为中低收入家庭真正地带来实惠。

2 中低收入阶层居住空间分异与需求特征

2．1 中低收入阶层居住空间边缘化发展

城市居住空间分异是城市社会经济关系分化推动作用与物质环境对社会经济分化的相应、限制和时空整合的结果（吴启焰，2001）。居住空间分异的实质是社会阶层分化的反映：一方面居住空间分异是社会阶层在社会经济收入、占有资源等方面的空间表征；另一方面，居住空间分异通过空间资源的占用，以及社会网络的再组织，促进、强化社会阶层在亚文化层次上的再分化。

相关研究表明（顾朝林，2003），早在1998年北京市区范围内已经开始出现比较明显的居住空间分异情况，当时居住区空间分异的关键因素是土地利用强度，社会经济与种族状况尚未构成主导因素。

随着1990年代后期住房制度改革的进一步深化，经济因素已经成为影响北京居住空间结构的主导因素。

这种市场条件下因社会分层形成的居住空间分异，与原计划经济体制下的“单位制”居住形态混杂，形成了北京城市居住空间分异与混居并存共生的格局。本文以北京市2005年1000余个商品房价格与区位数据为基础，绘制出北京中心城区商业居住空间模式图，发现在空间上呈现出圈层与扇面结合的空间结构模式（见图1）。

中低收入居民住宅主要分布于第一、四圈层，即城市二环路以内以及城市边缘地区（见图2）。二环路内特别是宣武、崇文两区，历史上是城市商业区、艺人杂耍区（张高攀，2005），后来随着城市商业中心区的变迁，这些地区逐步衰败，成为北京贫困人口聚居区，这也是北京城市内部长安街以南贫困聚居区的渊源。城市二环路与四环路之间也保存有一定数量的中低收入居民聚居区，主要集中在丰台、朝阳区，这两区在建国后曾经分布有数量众多的工

厂、企业，随着经济体制改革，许多企业破产没落，其附属的众多居民居住区也沦落为城市中低收入居民聚居区。四环路以外中低收入聚居区的形成主要是受城市化进程影响而形成的，1990年代以来，北京四环、五环地区发展迅速，以前众多的乡村成为城市化地区，但由于建设与管理体制的原因，这些地区逐步发展成为“都市农村”，聚集了大量的来京务工人员；同时由于内城改造，众多原居住于内城的中低收入居民外迁安置于城市边缘地区；此外，政府主导的保障性住房也多集中于此区域。这些因素都加大了中低收入阶层的城市外围聚居发展。

图1 北京市居住空间分异示意图

资料来源：本位依据新浪网房产频道数据以及北京开发办资料绘制

图2 北京中低收入阶层居住空间分布示意图

资料来源：依据张高攀《城市“贫困聚居”现象分析及对策讨论》资料绘制。

2.2 就业、交通、公共设施水平成为影响居住空间选择的主要因素

中低收入阶层居住空间分布主要受到历史因素、产业布局、房价高低、租金水平以及相关政策等因素的影响，新兴的中低收入阶层居住空间主要分布于四环、五环路周边的城市边缘地区，例如有名的浙江村、河南村等，以及朝阳来广营、海淀东北旺、丰台卢沟桥和大红门地区等地区。同时调查中发现，政府提供的保障性住房却因为远离城市就业中心，带来了工作、生活的诸多不便，出现了“房子太远了，买得起住不起！①”的现象。众多迁居城郊的中低收入居民，在承受生活成本急剧上升的同时，还面临原住社区社会扶助网络的割裂，以及可能丧失共享社会发展所提供的就业、教育、社区服务等公共利益的机会，导致城市弱势群体与强势阶层之间在生活质量和发展机会上的差距不断扩大。

研究表明，居民在选择居住地时除受住宅价格影响外，还受到“中心地引力”与“郊区化引力”的影响。“中心地引力”的主要构成要素有工作机会的方便获得、良好的社会公共服务设施水平、方便的交通条件、已形成的社会支持网络等；“郊区化引力”主要构成要素有住宅数量与质量改善、生态环境良好等。

根据阿隆索的住宅区位竞价曲线可以发

现，对于城市中低收入阶层居民而言，居住区位比居住环境改善更具有重要意义，“中心地引力”影响大于“郊区化引力”影响。中低收入居民在选择居住地时，就业岗位提供水平、公共交通服务水平、公共设施服务水平三项因素占据了住宅选址的支配地位（张永波，2006），在其他地区的相关研究中也证实了这一点（王益洋，1996）。

3 保障性住房空间布局存在的主要问题

据北京市开发办统计，北京市自1998年以来，截至2005年11月共建设经济适用住房项目52个（见图3），完成投资482.64亿元，预销售面积1863.31万平方米，为17.7万户家庭解决了住房问题。52个经济适用房项目在城市各个方向都有分布，但主要集中在南城，以及北部边缘地区。

图3 北京经济适用住房项目分布图

资料来源：依据北京市开发办提供资料绘制

同期，北京的廉租住房也有一定的发展。至2005年12月北京市累计为3032户家庭发放租金补贴；建设了一个廉租住房小区，为319户进行了实物配租②。由于廉租保障政策执行方式以租金补贴为主，因此空间布局并不是其主要问题，本文在此不再赘述。

3.1 远离中低收信人群就业密集区，增加了就业风险

北京的经济适用住房有63.5％的项目位于四环路以外，项目承诺建筑面积中有83.8％建于四环路以外，实际上59.9％建于五环路以外，其中规模最大的2个社区回龙观和天通苑皆位于城市的北部地区。而中低收入阶层低门槛就业参与行业，例如商业服务业以及机关事业单位、大专院校、科研单位中的后勤部门等，主要集中在中心城区偏北方向的三环以内以及长安街沿线地区。将经济适用房空间分布与城市职能中心拟合，可以发现大部分经济适用住房远离城市就业中心（见图4）。

图4 北京市经济适用住房建设规模及空间分布示意

同时，大型经济适用住房居住区周边就业机会稀少。相关研究显示，经济适用住房居住区居民就地或就近就业的比例非常低（马清裕，2006）（见表1）。就业、居住空间分离使得中低收入阶层被迫远离城市劳动力市场，不仅降低了他们的就业机会，而且可能因无法满足就业单位的需要（如及时到达、晚班等）而增加失业的风险，这也就减少了中低收入阶层向上流动的可能性。

表1 典型经济实用住房居住区居民工作地点统计表

居住区 区内工作 本地区工作 相邻地区工作 其他主要工作地区

方庄 12.0 19.0（丰台） 40.0（朝阳25.0，崇文15.0）29.0（海淀9.0，西城5.0，东城3.0，石景山3.0） 望京 12.9 52.7（朝阳） 21.5（东城12.9，海淀8.6）12.9（崇文3.2，西城2.2，宣武2.2）

天通苑 3.8 1.9（昌平） 60.4（朝阳41.5，海淀18.9）33.9（东城11.3，西城5.7，丰台3.7，崇文2.8，顺义2.8）回龙观 6.5 4.7（昌平） 56.1（海淀40.2，朝阳15.9）32.7（西城13.1，崇文5.6，东城4.7，通州2.8） 资料来源：马清裕、张文尝，《北京市居住郊区化分布特征及其影响因素》，地理研究『J』，2006（1），P124

由于远离城市主要就业空间，这种大规模经济适用住房建设容易导致城市贫民区位的形成。比如英国的“Council House”政策和巴黎住宅建设计划等，最终都以形成大型“贫民窟”而告终，原因在于这些社区的偏远布局，降低了中低收入居民的就业机会，从而导致生活有所改善的居民的撤离和新的贫困居民的进驻，形成恶性循环。

“安居乐业”对于中低收入阶层具有更为重要的意义，在经济适用住房向城市外围拓展的状况下，城市中低收入阶层为了“安居”无奈迁徙城郊，放弃原来的工作，或增加更多的就业成本，中低收入阶层在努力谋求“安居”的同时不得不放弃“乐业”。

3.2 远离经济型公共交通服务设施，提高了出行成本

居民在选择住宅时虽然以价格为首要考虑因素，但入住后遇到的突出矛盾却是交通问题。公共交通成为城市中低收入居民出行的主要交通工具（见表2），但主要的经济适用住宅区普遍面临公交服务能力低的难题。根据新浪网“经济适用房全攻略”③调查，有62.86%认为当前经济适用住房的公共交通状况比较差。小区周边公交线路普遍较少，个别小区（翠城馨园）迄今为止尚未通公交线路。

表2 典型经济适用住宅居住区居民交通出行特征一览表

交通出行方式 单程出行时间（小时） 项目

自驾车 公交车 班车 出租车 自行车 步行 小于1H 1－2H 大于2H 天通苑 31.5% 51.0% 4.6% 0.9% 4.6% 7.4% 36.9% 60% 3.1% 回龙观 38.60% 46.5% 2.63% 0.88% 7.89% 3.51% 41.6% 49.7% 8.6%

《交通出行与城市功能区布局的若干问题》国家自然科学基金项目

资料来源：

通勤时耗长也是中低收入阶层面临的主要问题。中低收入居民对于价格敏感性较高，出行通常选择低成本的交通方式，但这是以牺牲通勤时间为代价的。调查表明天通苑、回龙观居民到城四区就业比例都在20%以上，通勤出行距离接近20公里④。居民每日需要花费大量的时间在通勤出行上，1－2小时出行时间者达到60％－80％（张文尝，2005），远远超过北京30－50分钟的平均出行时间。中低收入阶层多数职位等级较低，有着较为严格的上班时间规定，为了能够准时到达单位，许多居民不得不提前出门，一位家住天通苑二区的居民反映说，“由于怕交通堵塞，我经常早晨六点多就出门，但还是经常被堵在路上，上班常常迟到”。同时，经济适用住房社区多集中在城市外围地区，道路设施并不完善。例如天通苑与周边城市主干道的联络线非常稀少，使得社区成为交通“孤岛”⑤。薄弱的道路网络

通拥堵之中，若遇到雨雪天

气或节假日等情况更甚⑥。

低价公交线路缺少，增

加了居民的交通出行成本。

中低收入阶层居民对于生活

成本的变化非常敏感，票价

低廉的公共交通，特别是月

票公交线路成为中低收入阶

层交通出行的首选⑦。本次研

究选择北京市公交月票有效

线路208条，运用Arcgis进

行服务区域分析（见图5），

发现经济适用住房居住区周

边月票公交线路服务水平明

显较低。可见，外迁的中低

收入家庭在改善居住条件条

件的同时，却要忍受生活成

本的增加（现在北京市已实

行公共

汽车票价优惠政策，但轨道交通除外）。

图5 北京月票公交线路服务区域与经济适用住房空间关系

资料来源：依据北京市公交总公司提供资料绘制

经济适用住房项目的郊区布局，交通设施稀缺，低价公共交通工具缺乏，导致通勤出行成本大幅上升，大大增加了中低收入居民的生活成本，导致了“经济适用房不经济”的现象。相关研究表明（联合国人居署，2001）⑧，最容易被社会孤立的群体就是那些无法便捷使用交通设施的群体。通勤时间的延长，交通出行费用成本的上升，对于中低收入阶层无形中形成了时间排斥与空间排斥，进而可能导致中低收入居民住宅区的“贫困化”，形成城市中的贫困聚居区。

3.3 远离化益型服务设施，诱发多种社会问题

相关研究表明，医疗、教育服务水平已经成为影响城市居民选择住宅的主要因子（张文忠，2001）。本次研究选择对中低收入居民生活影响较大的医疗保险定点机构和重点高级中学作为基本数据，利用Arcgis的网络分析功能，

研究经济适用住房居住区的公共服务设施水平（见图6，图7）。研究发现教育设施（重点中学）多集中于城市二环

路以内地区以及海淀中关村地区，对于经济适用房分布较多的城市外围地区服务支持程度明显不足，特别是城市北

部回龙观、天通苑地区没有一所市区级重点中学。医疗设施分布也存在同样的问题，例如回龙观、天通苑地区迄今为止尚未有一家三级医院。

图 6 北京医疗定点机构服务区域与经济适用住房空间关系示意图

资料来源：本文依据北京市卫生局相关资料绘制

图 7 北京市区级及以上重点中学服务区域与经济适用住房空间关系示意图

资料来源：依据北京市教委资料绘制

经济适用住房在考虑成本经济的同时，也要注重社区配套设施的“适用”。由于城市中低收入居民自身能力和经济条件限制，他们的社会活动空间相对狭小，更加依赖社区周边的公共设施提供的服务，但中低收入居民由于自身经济特点，整体消费水平相对较低，仅仅依靠市场的力量很难在中低收入居民聚居区周边形成便利的服务设施，因此公共服务设施的提供主要依靠政府以及社会保障来解决。但目前经济适用住房居住区的公共服务设施状况却使得中低收入阶层的生活更加困难，并可能引发进一步的社会问题。商业设施的缺乏，会导致“马路经济”、“亭棚经济”的出现；教育设施的缺乏，则可能导致“贫困代际循环”；服务设施的缺乏也会使得社区中某些富起来的人，急欲向配套条件好的地区流动，结果将强化社区的劣势地位。

4 保障性住房空间布局形成驱动因素

保障性住房空间布局边缘化发展主要有以下几个方面的原因。

（1）住房制度及配套政策忽视了保障性住房的空间布局问题。1998

年以后的住房制度改革推动了住房商品化进

程，掀起了北京市保障性住房的建设高潮。但这一时期对于保障性住房布局建设缺乏具体的指导政策，导致城市政府迫于经济原因，多在城市外围地价较低的地区划定经济适用住房开发用地，并由于缺乏具体的建设规定，使得这一时期的经济适用住房普遍面临社区配套不完善，交通出行不便、就业困难等问题。

（2）历版城市总体规划缺乏关于保障性住房建设的研究，特别是1991版规划提出的“发展城市边缘组团”思路，在一定程度上强化了保障性住房的城市边缘化发展趋势。

（3）财政制度改革、土地使用制度改革带来的政府财政影响，是导致保障性住房郊区发展的主要动力。特别是1994年国家财政体制改革实行分税制后，城市政府的财政压力逐步明显。这一时期北京保障性住房发展用地因为采取政府无偿划拨的形式，多布局在地价相对较低的城市外围地区，如回龙观、天通苑、西黄村等地区（见图8）。2002年国家发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，解决了土地配置的市场化问题，但也进一步限制了保障性住房的城区发展。这一时期北京市保障性住房发展新增用地逐年减少，项目建设多以原划拨土地的后继建设为主。并原则确定，在城市东、西、北四环路以内、南三环路及其东西延长线与四环交界以内不再新增经济适用住房项目建设用地供应⑨。

图 8 北京市居住用途基准低价与经济适用住房空间关系示意图

资料来源：依据北京市国土局资料绘制

5 保障性住房窨布局发展建议

5.1 健全发展政策，调控住宅供给，引导空间布局

（1）以政府间接参与模式为主，完善实施细则。当前保障性住房的发展模式主要有以下两种：①政府直接或间接参与建造公共住房模式；②对中低收入阶层购房、租房直接补贴模式（褚超孚，2005）。政府直接或者间接参与建房模式，产生且适用于住房供应短缺时期，能够迅速增加保障性住房供应；而购房、租房补贴模式则存在于供求关系缓和或供大于求时期，可以有效提高住房使用效率。当前北京仍处于普通住宅短缺、房价上涨时期，政府有责任、有必要调控住宅供给。由此看来，以经济适用住房为主体的政府间接参与建设的保障性住房在今后相当一个时期内将继续存在，并发挥重要作用，但需要进一步完善实施细则。

（2）完善供应体系，发展可承受成本租赁住宅。针对当前保障性住房供应不足、空间区位失衡的状况，可采取如下措施：①发展公私合营模式（Public－Private Partnership），实现新增住宅中一定比例的保障性住房配建，实现不

同阶层居民的混和居住。②

推动可承受成本租赁住宅发展。即在中低收入阶层就业集中、公共交通便利地区，发展

只租不售，租金低于租房市场价格的住宅，并通过年审制度，循环提供给需要帮助的中低收入家庭。③试行针对中低收入阶层居民的房租补贴制度，并制订相关实施细则。

（3）建立公众参与机制，形成科学决策。主要有两个方面：①针对较大规模的拆迁改造项目实施的保障性住房建设，实行相关居民的公众参与决策机制，实现开发模式选择、建设区位选址的针对性；②对于保障性住房一般性开发建设，实行排号居民的公众参与机制，使得中低收入阶层对于居住问题的解决形成良好的心理预期，降低运行成本。

5.2 完善调控机制，实现合理布局。

（1）发挥城市规划空间资源配置作用。将保障性住房建设纳入城市规划强制性内容体系，确定旨在满足中低收入阶层住房需求的保障性住房的居住用地布局与标准，从源头上避免保障性住房边缘化的趋势；针对偏远区位的保障性住房发展地区，应提出相应的交通设施、服务设施发展补偿替代方案。

（2）发挥城市规划调控作用。协调相关部门专项规划，统一建设时序，实现相关设施同期完善，保障中低收入阶层的便利生活。调控不同层次规划，在分区规划中确定保障性住房空间区位、规模、公益型设施配套指标等强制性指标以及就业水平等引导性指标；在详细规划层面，确定户型比、设施配建标准等强制性指标以及混和居住水平等引导型指标。

5.3 实施项目指标管理，推动混和居住发展

（1）完善土地出让制度，实施建设指标管理。健全土地整理、储备和一级开发程序，推行含建设指标的土地出让模式。在房地产一级开发中，依据城市规划以及专项规划，确定居住用地综合开发建设指标，包括容积率、户型比、建筑密度、建筑限高等强制性指标，以及保障性住房数量等引导性指标，以招拍挂形式完成土地出让，实现普通住宅、保障性住房供应总量增加，并在一定程度上实现不同收入阶层的混和居住发展。

（2）转变空间开发模式，促进混和居住发展。通过改进现有的土地出让模式和项目管理制度，鼓励发展不同收入阶层的混居模式，既有利于中低收入阶层居民的向上流动，也可避免因隔离、贫困聚居带来的负面社会问题。但也要同时注意到，混居模式对于商品住房的经营可能产生不利影响，政府需制订相关的扶持、监管政策来引导其健康发展。

注释

①https://www.360docs.net/doc/7111367214.html,/dongtai/content/2005110101105322753337.html， “我每个月的工资本来就少得可怜，现在还要把一半扔在路上，这个经济房一点儿都不经济”成为调研中时常听到的话语。

②北京市建设委员会住宅发展保障处提供资料。

③https://www.360docs.net/doc/7111367214.html,/focus/gong/index.html

④天通苑、回龙观到二环直线距离分别为16km、19km，到市中心（天安门）直线距离分别为19km、24km。

⑤ “一条从天通苑往西要七拐八拐才能到达西三旗的仅3到4米宽的土路；还有一条从天通苑往东上京承高速的5米宽土路”。

⑥“2004年7月4日晚，北京普降一场中雨。因为这场雨，天通苑地区发生了6个多小时的严重拥堵现象。据统计，在这6个小时内，122报警台共接到天通苑地区拥堵报警463起。”

⑦2004－2005年举行的北京公交地铁月票改革听证会上的激烈讨论也证实了这一观点。北京市现有公交车1.8万辆，其中月票有效线路的8000辆公交车承担了61%的客运量。而月票无效线路的1万辆公交车只承担了39%的客运量。

⑧1、空间上的排斥通常发生在建设低密度地区，或者发生在城市周边地区，因为这些地区公共交通经营缺乏经济可行性；2、时间上的排斥主要涉及早、晚出行者；3、个体排斥主要是因为年龄、疾病和残疾等生理因素，限制了一定群体适用交通工具；4、经济上的排斥主要指人们可能没有能力来支付交通费用。

⑨《北京市2005年度土地供应计划安排评价标准（试行）》。

参考文献

1 吴启焰，大城市居住空间分异的理论与实践『M』，北京：科学出版社，2001

2 顾朝林、王法辉、刘贵利，北京城市社会区分析『J』，地理学报，2003（11）

3 张高攀，城市“贫困聚居”现象分析及对策讨论『R』，西安：城市规划年会，会议论文

4 张永波，城市中低收入阶层居住空间布局研究—基于可承受成本居住的北京实证研究『D』，中国城市规划设计研究院硕士论文，2006

5 王益洋，城市居民住宅需求与区位选择『J』，现代城市研究，1996（4）

6 马清裕、张文尝，北京市居住郊区化分布特征及其影响因素『J』，地理研究，2006（1）

7 张文尝，城郊居住区居民出行时空特征分析『R』，北京：2005年世界华人地理学大会，会议论文

8 张文忠(2001)，城市居民住宅区位选择的因子分析『J』，地理科学进展，2003(3)

作者简介：

张永波：男，（1980.2-），硕士，中国城市规划设计研究院城建所，中国城市规划学会会员。

翟健：女，（1980.11-），硕士，中国城市规划设计研究院区域所，中国城市规划学会会员。