我国饮用水水源地保护现状及立法对策

我国饮用水水源地保护现状及立法对策

来源：法制与社会作者：李欣发布时间：2007.05.04

一、饮用水水源地保护的现状

随着我国工农业生产的飞速发展, 严重超标的废水、废物和废气的排放越来越多, 饮用水水源污染日趋严重。我国饮用水来源主要以大的河流湖泊为主。然而, 据水利部门统计, 全国七成以上的河流湖泊遭受了不同程度污染。在我国长江、黄河、淮河、海河和珠江等七大水系中, 已不适合做饮用水源的河段接近40%; 城市水域中78%的河段不适合做饮用水水源。目前, 据水利和卫生部门的初步调查, 我国农村有3 亿多人饮水不安全, 有1.9 亿人饮用污染水, 水中有害物质含量超标。

饮用水水源污染所带来的饮用水安全问题越来越不容忽视。因此温家宝总理在政府工作报告中提出要加强环境保护和生态建设, 要抓紧解决严重影响人民群众健康安全的环境污染问题, 让人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气,有更好的工作和生活环境。由此可见饮水水源地安全问题已引起党和国家的高度重视。

二、我国饮用水水源地保护的立法缺陷

( 一) 我国现在还没有对饮用水水源地保护的综合性法律法规, 这是其主要缺陷之一

现阶段饮用水渊源保护法律制度主要散见于以下法律法规:

( 1)《中华人民共和国环境保护法》( 1989)

( 2)《中华人民共和国水污染防治法》( 1996) 及其《细则》

( 3)《中华人民共和国水法》( 2002)

至于《饮用水水源保护区污染防治管理规定》( 1989) 是我国现今唯一一部最为集中规定饮用水水源地保护的法规, 但由于制订年代较早, 法规级别较低, 内容过于粗糙, 只能对我国这方面的保护起到一种指导作用。

可见我国现在并没有专门的饮用水水源地保护法, 相关法律法规也较为松散, 缺乏系统性和整体性。

( 二) 我国对于这两类污染处罚力度较小

如《水污染防治法》第49 条的规定:“违反本法第20条第4 款规定, 在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建于供水设施和保护水源无关的建设项目的, 由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令停业或者关闭。”仅仅规定了“停业或者关闭”, 如何对相关责任人的处罚及违章建筑的处理方面并无更加有力的规定。在《水污染防治法》第六章的其他条文中, 立法者将饮用水水源污染所应承担的责任统一归到了水体污染责任中。众所周知, 饮用水水源地对于民生的影响是直接而重大的。如果将这方面的责任归于一般的水体污染中, 会弱化饮用水水源地的地位, 不利于对其进行完善的保护, 更不利于加强人们对于饮用水水源地的保护意识。因此,很有必要将饮用水水源地这一水体污染责任独立出来加以加重处罚措施的规定。而《中华人民共和国水法》第六十七条“在饮用水水源保护区内设置排污口的, 由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状; 逾期不拆除、不恢复原状的, 强行拆除、恢复原状, 并处五万元以上十万元以下的罚款。”同样存在着处罚较轻, 没有体现出饮用水水源地特殊性的问题。

《饮用水水源保护区污染防治管理规定》第十一、十二、十九条中明确禁止了农业对于饮用水污染的几种类型, 但也只是大体上进行了规定。比如在对于二级保护区和三级保护区的农业生产过程中能否使用剧毒高残留的农药、大剂量的化肥等并无明文规定。而且, 对于占中国人口绝大多数的农民来说, 农业对于他们生存的意义非同寻常。饮用水水源地的存在客观上对他们生活产生了一定负面影响。如何对饮用水源地的农民进行补偿, 从而促使其自觉自愿保护饮用水, 在相关法律条文中并未提及。这也为饮用水水源地保护造成了一定的难度。

三、我国饮用水水源地保护的立法完善

有不同程度的规定, 针对我国饮用水水源的特殊性、污染严重的现状制订一部饮用水水源地保护的法规势在必行。

根据我国饮用水水源地污染的特点, 笔者认为要从以下几个方面考虑饮用水水源地保护的相关立法:

1. 环保执法部门的权限

在坚持和提高环保部门执法独立性前提下, 进一步明确和落实环保及执法部门的职权和职责。

目前环保部门的权力分散导致其执法效率受到挑战。地方环保局接受国家环保总局与地方政府的双重领导, 而由于人事和财政主要取决于地方政府, 违法违规者通常获得了地方政府的支持, 地方环保部门往往对本地的环境污染采取消极放任的态度, 主动放弃独立的执法权。因为, 当饮用水水源地保护和当地经济发展产生冲突的时候, 某些地方政府选择以牺牲环境为代价换取当前的经济利益, 以所掌握的行政权力压制环保部门的执法权, 从而导致饮用水水源地不断地在地方经济发展的过程中遭到蚕食。

虽然中央政府和地方政府均设立了专职环保机构, 但实践中水利、交通、国土、农业管理、公安交通管理部门及海洋局系统、港务局系统、渔政系统、铁道系统、民航系统等部门也承担了本部门内某一类专项环境保护工作的管理。此外, 现在的环保执法是往往是环保、水利、国土等多部门联合执法, 因此在执法中的各部门权责划分应当明确, 以保证在当饮用水水源遭受污染侵害的时候, 各部

门能各司其职,各担其责, 积极配合, 快速反应, 提高执法效率, 改善执法效果。

2. 饮用水水源管理权限划分

( 1) 确立饮用水水源管理机构。可以完全由饮用水水源所属流域管理委员会来对该区域的饮用水水源进行管理, 从而使其脱离地方管辖。地方只有协助管辖义务, 只能在水源遭受污染等侵害时协助流域管理委员会处理事件。

( 2) 水源地分类管理。可根据按不同的水质将饮用水水源地分为一类、二类、三类。一类水源为一级水质的水源地; 二类为二级水质水源地。三类则为三级水质水源地。三类水源地主要作为应急水源地使用。

( 3) 水源地保护范围的划分。可依据《饮用水水源保护区污染防治管理规定》将其划分为一级保护区、二级保护区和准保护区三个层次。并规定相应的保护措施, 从而保证水源地的绝对安全。

3. 在立法中应对一些典型的污染行为进行规制:

( 1) 禁止或限制在饮用水水源地上游或顺风向的上游可对水源地产生影响的区域建立污染型或具有潜在污染威胁的企业。2005 年11 月的哈尔滨吉林石化爆炸所引起的整个吉林市水荒问题, 正是因为当地政府对饮用水水源地的保护缺失等原因所致。

( 2) 严禁建立与保护饮用水水源地无关的建筑。在《水污染防治法》的第二十条中对于饮用水水源地已存的建设项目处理及其改建问题并未明确规定。本人认为在饮用水水源地一级保护区内应禁止存在任何与保护水源无关的建设项目,以此保证水源的绝对安全。

( 3) 饮用水水源地周围的生态环境不得进行非有益性的变更。比如非更新性采伐、采矿等。

每个饮用水水源地都是一个独立完善的生态系统, 对其所做的任何实质性的破坏行为都会损害其系统的完整性。相应的, 这个系统内的一些功能也会丧失, 比如: 系统自洁功能。这就有可能引起水源地水质的恶化。

( 4) 禁止或限制在以地表水为饮用水水源地一定范围内进行放牧、捕渔、航运活动。

放牧过程中牛羊对植被的破坏、所产生的粪便等对水源的污染; 捕鱼过程中行为人药、炸鱼的行为所造成的污染;航运活动中的油污染、抛弃物等等因素都决定了在地表水源地对以上行为的限制和禁止。

( 5) 禁止在饮用水水源地一定范围内的垃圾处理行为。

在饮用水水源地一级保护区内应当完全禁止垃圾处理行为。包括深埋、焚烧等处理措施。在二级及准保护区内处理垃圾的, 应先经相关部门对水源地做影响评估报告, 具体情况依评估进行。

( 6) 对于在水源地附近的农作物种植、管理中的化学肥料及农药的使用, 要先经过环保部门的检测, 依科学指标使用。行政相对人所产生的合理损失由环

保部门承担。

( 7) 禁止在水源保护区非法开采或超采地下水。

超采地下水引起海水倒灌污染水源的方式主要有两种:一个是直接由于海水倒灌污染地下水; 另一种是由于海水倒灌引起表层土壤的盐碱化从而导致地表水源的污染。这两种饮用水水源污染几乎是不可逆的。据报道, 山东烟台的某些地区就已经因为此类问题严重影响了当地民众的正常生活。

4. 控制污染物整体排放量

从加强排污收费制度, 加大污染处罚力度两方面着手, 控制污染物整体排放量。排污收费制度是承担城市污水集中处理任务的单位, 按有关规定向排污者收取提供污水处理有偿服务的费用。排污费按《排污费征收使用管理条例》(2003) 规定, 主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息: 重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用及国务院规定的其它污染防治项目。而加大污染处罚力度, 对杜绝由于两高一低( 环保守法成本高, 执法成本高, 违法成本低) 的存在而产生的企业故意违法排污现象有着决定性的作用。这两者都是通过在一定程度上给排污企业增加运营成本来制约企业的排污行为。

5. “三同时”制度慎行

对于水源地周围的企业建设“三同时”制度应慎行。“三同时”制度是指一切可能对环境资源有影响的建设项目, 其环境资源保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度。而这是针对于一般性的水体的保护措。为了避免企业方出现在施工时故意拖沓保护设施建设, 甚至企业投产后保护设施还未完工, 从而导致饮用水水源地污染的情况, 对于饮用水水源地这样的特殊水体的保护, 本人认为此制度更应谨慎行事。在饮用水水源地附近建设时

最好能够将环境资源保护设施的建设提到前面来完成。

6. 鼓励公众参与

《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》( 1996 年修正) 中第五条“一切单位和个人都有责任保护水环境, 并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。”公民是环境的受益人, 其有权参加对环境的监督。并且在出现政府失灵的现象时能够通过舆论等手段对饮用水水源地保护产生积极有效的作用。从国外的案例看来, 饮用水水源地保护事业中的公众参与程度决定着其成效明显与否。