市场监管体系研究报告

市场监管体系研究报告

海珠区市场监管体系建设试点工作办公室

2012年12月

目录

1引言 (7)

2市场准入体系研究 (9)

2.1基本概念 (9)

2.1.1市场 (9)

2.1.2市场主体 (9)

2.1.3市场客体 (9)

2.1.4交换场所和交换机制 (9)

2.1.5市场准入 (10)

2.2市场准入制度简述 (10)

2.2.1市场准入立法模式 (10)

2.2.2市场准入制度体系的基本形式 (11)

2.2.3市场准入的特征 (11)

2.2.4市场准入制度的范围边界 (12)

2.3我国的市场准入制度的概述 (12)

2.3.1一般市场准入制度 (12)

2.3.2特殊市场准入制度 (14)

2.3.3涉外市场准入制度 (14)

2.3.4我国现行市场准入制度的现状 (14)

2.3.5我国市场准入制度的缺陷 (15)

2.3.6我国市场准入制度现行问题产生的原因 (18)

2.4海珠区市场准入监管主要职能部门职权整理 (20)

2.4.1工商局 (20)

2.4.2食品药品监督局 (20)

2.4.3质量与技术监督局 (20)

2.4.4经贸局 (21)

2.4.5卫生局 (21)

2.4.6公安局 (21)

2.4.7安全生产监督管理局 (21)

2.5.1食用农产品的市场准入体系职能分工 (22)

2.5.2食品生产加工环节的市场准入体系职能分工 (23)

2.5.3食品流通环节的市场准入体系职能分工 (23)

2.5.4餐饮服务环节的市场准入体系职能分工 (24)

2.6国内外市场准入监管现状和对我国的经验借鉴 (25)

2.6.1美国市场准入 (25)

2.6.2国外国家市场准入制度对我国的经验借鉴 (25)

2.7我国市场准入的模式借鉴：顺德模式 (26)

2.8进一步规范和完善市场准入制度的建议 (27)

3质量监管体系研究 (31)

3.1基本概念 (31)

3.1.1质量 (31)

3.1.2产品质量 (32)

3.1.3质量监管 (33)

3.2我国产品质量监督管理制度概述 (34)

3.2.1产品质量监督管理体制 (34)

3.2.2产品质量检验制度 (35)

3.2.3产品生产许可证制度 (36)

3.2.4产品质量的标准化监督制度 (36)

3.2.5企业质量体系认证制度和产品质量认证制度 (38)

3.2.6产品质量的监督检查制度 (39)

3.2.7产品质量社会监督和消费者监督 (40)

3.3我国质量监管存在的问题 (40)

3.4海珠区质量监管主要职能部门职权整理 (42)

3.4.1质监局 (42)

3.4.2工商局 (43)

3.4.3食品药品监督局 (44)

3.4.4经贸局 (45)

3.4.5卫生局 (45)

3.5.1食用农产品的质量监管体系职能分工 (45)

3.5.2食品生产加工环节的质量监管体系职能分工 (49)

3.5.3食品流通环节的质量监管体系职能分工 (50)

3.5.4餐饮服务环节的质量监管体系职能分工 (52)

3.6国外质量监管的现状和经验借鉴 (53)

3.6.1美国质量监管现状 (53)

3.6.2国外质量监管的经验借鉴 (56)

3.7进一步规范和完善质量监管体系的建议 (57)

3.7.1提高产品质量监管的有效性，完善质量监管制度 (57)

3.7.2理顺监管机构职能，规避“多头监管”局面 (58)

3.7.3提高信息传递质量 (59)

3.7.4加大对不法厂商的惩罚力度 (59)

3.7.5加强对监管机构的约束 (60)

4市场竞争秩序体系研究 (61)

4.1基本概念及内涵 (61)

4.1.1秩序及市场秩序 (61)

4.1.2市场竞争规则与市场竞争秩序 (62)

4.1.3不正当竞争 (62)

4.1.4知识产权 (64)

4.1.5不正当价格行为 (65)

4.2不正当竞争行为解析 (66)

4.2.1不正当竞争行为分类 (66)

4.2.2市场混淆行为解析 (66)

4.2.3公用企业或其他依法具有独占地位的经营者限制竞争的行为 (67)

4.2.4政府及其所属部门限制竞争的行为 (68)

4.2.5商业贿赂行为 (68)

4.2.6虚假宣传行为 (69)

4.2.7侵犯商业秘密的行为 (70)

4.2.8低价竞销的行为 (71)

4.2.9附条件交易的行为 (71)

4.2.10有奖销售中的不正当竞争的行为 (72)

4.2.11商业诋毁行为 (72)

4.2.12串标行为 (73)

4.3我国市场竞争秩序监管制度的概述 (73)

4.3.1反垄断 (73)

4.3.2反不正当竞争 (74)

4.4我国市场竞争秩序监管的现状及存在的问题 (74)

4.4.1我国市场竞争秩序监管的现状 (74)

4.4.2我国市场竞争秩序监管存在的问题 (75)

4.5海珠区市场竞争秩序体系主要职能部门职能分工梳理 (78)

4.5.1食用农产品的市场竞争秩序体系职能分工 (78)

4.5.2食品生产加工环节的市场竞争秩序体系职能分工 (79)

4.5.3食品流通环节的市场竞争秩序体系职能分工 (80)

4.5.4餐饮服务环节的市场竞争秩序体系职能分工 (81)

4.6国外市场竞争秩序监管的经验 (83)

4.6.1发达国家市场竞争秩序监管的现状 (83)

4.7进一步规范和完善我国市场竞争秩序监管的建议 (84)

4.7.1理顺执法体制，整合执法资源 (84)

4.7.2改进执法工作方式，形成有效工作机制 (84)

4.7.3广泛发动群众参与，加强治理商业贿赂 (85)

4.7.4加强知识产权的综合监管 (85)

5消费维权和社会监督体系研究 (86)

5.1基本概念 (86)

5.1.1消费者权益 (86)

5.1.2社会监督 (86)

5.1.3社会监督的功能 (87)

5.2我国消费维权和社会监督监管的制度概述 (87)

5.2.1消费者权益保护法 (88)

5.2.2消费者权益保护协会 (89)

5.3国外消费维权和社会监督监管的现状与经验借鉴 (90)

5.3.1国外消费维权和社会监督的监管现状 (90)

5.3.2国外消费维权和社会监督的经验借鉴 (92)

5.4我国消费维权和社会监督监管的现状及存在的问题 (93)

5.4.1我国消费维权和社会监督监管的现状 (93)

5.4.2我国消费维权监管存在的问题 (94)

5.5海珠区消费维权和社会监督的主要职能部门职权整理 (96)

5.5.1质量与技术监督局 (96)

5.5.2工商与行政管理局 (97)

5.5.3食品药品监督局 (97)

5.5.4卫生局 (97)

5.6食品安全消费维权和社会监督体系体系职能分工 (98)

5.6.1食用农产品的消费维权和社会监督体系体系职能分工 (98)

5.6.2食品生产加工环节的消费维权和社会监督体系职能分工 (99)

5.6.3食品流通环节的消费维权和社会监督体系职能分工 (101)

5.6.4餐饮服务环节的消费维权和社会监督体系职能分工 (104)

5.7我国进一步规范和改善消费维权和社会监督监管的建议 (105)

5.7.1政府主导，构建统一消费维权平台 (106)

5.7.2构造消费维权网络 (107)

5.7.3群众参与，构建教育宣传体系 (108)

5.7.4建设绿色维权通道 (108)

5.7.5强化社会监督，净化市场消费环境 (109)

6行业自律体系研究 (110)

6.1基本概念 (110)

6.1.1行业自律的定义 (110)

6.1.2行业自律的内涵 (110)

6.1.3行业自律的监督机构 (111)

6.1.4建设行业自律的必要性 (111)

6.2行业自律组织的职能 (112)

6.2.1产业服务 (112)

6.2.2实现产业代表的职能 (112)

6.2.3实现产业自律和产业协调的职能 (113)

6.2.4有效承接政府的职能转移 (113)

6.3国外行业协会发展现状 (113)

6.4我国行业协会的发展现状 (114)

6.5建立行业自律体系的原则和措施建议 (116)

6.5.1建立行业自律体系的原则 (116)

6.5.2建立行业自律体系的措施建议 (118)

1引言

广东经过30多年的改革开放，在经济建设上取得了巨大成就，但是近年来一些地方黑社会犯罪团伙案以及官场腐败窝案等重大事件的发生，昭示着广东的法治建设还任重道远。中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋指出，无论从当前还是从长远来看，创造良好的市场经济环境、维护正常的市场秩序，都是一项重要而紧迫的工作。欺行霸市、制假售假、商业贿赂扭曲市场机制，危害群众的生命财产安全，破坏公平竞争和正常交易秩序，阻碍市场经济健康发展，都是当前人民群众深恶痛绝、影响经济发展和社会稳定的“毒瘤”。为此，2012年初，广东省委又在全国率先组织开展以“打击欺行霸市、打击制假售假、打击商业贿赂，建设社会信用体系、建设市场监管体系”为主要内容的“三打两建”活动，旨在为构建平安广东、法治广东与和谐广东清除障碍。

广东开展“三打两建”行动，既是构建良好市场运行规则和巩固改革开放市场取得经济发展成果，更是实现社会和谐发展的需要。开展“三打两建”行动，降低市场交易成本，帮助企业应对困难、健康发展；优化市场环境，规范市场秩序，完善社会主义市场经济，保障社会经济快速增长。无论从市场经济发展，还是社会进步，开展这场“三打两建”在当前形势下有着重要意义。

经过半年多的努力，广东省“三打”工作取得了明显的阶段性成效，打掉了一批长期盘踞地方、行业的欺行霸市团伙，端掉了一批制假售假窝点，挖出了一批“保护伞”，维护了公平竞争的市场经济秩序，保护了人民群众的生命财产安全。通过“三打”，进一步培育了社会主义市场经济的法治文化精神，彰显了各级党委、政府依法执政、认真整顿和规范市场经济秩序、反腐倡廉、纯洁队伍的坚强决心，得到了人民群众的坚决拥护。

8月16日，全省“三打两建”工作会议在广州召开，宣布“三打两建”工作的重点从前段时间实施集中的“三打”逐步转到“两建”上来。会议强调，与“三打”行动相比，做好“两建”工作要更加注重系统性、基础性、稳定性、长期性，更加强调从总体设计的高度统筹规划，更加突出从制度建设的层面完善机

制，更加注重从体系创新的角度打开局面。

为认真贯彻落实省委省政府关于开展“两建”工作的部署和要求，围绕建设“统一、开放、竞争、有序”市场环境的总目标，省政府制定了《广东省市场监管体系建设工作方案》、《广东省市场监管体系建设试点工作方案》，按照“先行先试、以点带面”原则，在部分地区推进市场监管体系建设改革试点。

根据《广东省市场监管体系建设工作方案》、《广东省市场监管体系建设试点工作方案》的要求，市场监管体系共分为十个子体系：

1)市场准入体系

2)质量监管体系

3)市场竞争秩序体系

4)行政执法体系

5)行业自律体系

6)消费维权和社会监督体系

7)市场监管法制体系

8)市场监管信息平台

9)食品安全监管体系

10)金融市场监管体系

本文在借鉴国内外经验的基础上，充分调研海珠区的市场监管现状，并结合海珠区市场监管体系试点工作的实践，重点对市场准入体系、质量监管体系、市场竞争秩序体系、行业自律体系、消费维权和社会监督体系开展研究，努力探索市场监管体系建设的新路径。此外，海珠区市场监管体系建设试点工作办公室还重点开展对食品安全市场监管开展研究，并形成《食品安全市场监管体系流程规范》。

2市场准入体系研究

2.1基本概念

2.1.1市场

市场属于商品经济的范畴，它是社会分工和商品生产发展到一定阶段的产物。狭义上的市场是买卖双方进行商品交换的场所。广义上的市场是指一定时间、空间条件下，因商品或者服务交换发生联系的生产者、经营者、消费者以及不同经济部门共同构成的生产、分配、交换、消费等各种经济关系的总和。

从构成成分来看，市场是由市场主体、市场客体及交换场所和交换机制等因素有机构成的。

2.1.2市场主体

市场主体是指在市场上从事经济活动，享有权利和承担义务的个人和组织体。具体来说，就是具有独立经济利益和资产，享有民事权利和承担民事责任的可从事市场交易活动的法人或自然人。任何市场主体参与经济活动都带有明确的目的，以在满足社会需要中追求自身利益最大化为目标。

市场主体可以分为投资者、经营者、劳动者、消费者及企业。

2.1.3市场客体

市场客体是指市场主体在市场上用以交换的商品或者服务。

2.1.4交换场所和交换机制

众多市场主体要从事市场交易活动，必须有进行商品交易的场所或平台，以及相应的交换机制。在社会分工充分发展、交换不再是偶然的而是市场经济常态的情况下，市场便成为通过交换机制联结不同商品生产者的重要纽带。

2.1.5市场准入

市场准入制度是有关国家和政府准许公民和法人进入市场，从事商品生产经营活动的条件和程序规则的各种制度和规范的总称。它是商品经济发展到一定历史阶段，随着市场对人类生活的影响范围和程度日益拓展和深化，为了保护社会公共利益的需要而逐步建立和完善的。

市场准入制度是国家对市场进行干预的基本制度，它作为政府管理的第一环节，既是政府管理市场的起点，又是一系列现代市场经济条件下的一项基础性的、极为重要的经济法律制度。

市场准入制度是国家对市场主体资格的确立、审核和确认的法律制度，包括市场主体资格的实体条件和取得主体资格的程序条件。其表现是国家通过立法，规定市场主体资格的条件及取得程序，并通过审批和登记程序执行。

2.2市场准入制度简述

2.2.1市场准入立法模式

在不同国家或同一国家不同的历史发展时期，由于经济发展水平、政治经济制度、文化历史背景等方面的差别，政府对进入市场从事生产经营活动的立场也大不一样，与此相关的立法也存在着重大的差别，形成了不同的市场准入立法模式。概括起来，大致有以下几种：

1)自由放任模式。即国家对主体进入市场采取不干预政策，任何人以任何

方式进入市场，从事生产经营活动，都不被法律所禁止。一般认为，早

期自由资本主义时期，西方一些国家曾采取过这样的立法模式。

2)特许主义模式。特许设立原则是指由专门法律或命令的方式准入，主体

进入市场，它主要用于通过设立企业进入市场的情形。采取这种方式准

许设立企业主要有以下形式：

●由国家元首发布命令而设立；

●经国家特许的方式设立；

●由国家立法机关制定特别法律许可设立。

3)准则主义模式。准则设立原则是指由法律规定企业设立的必要条件，只

要按照法定条件设立企业，不必经过行政批准，企业即可登记成立。为

防止这一原则的滥用，许多国家一方面用法律严格规定设立企业的条件，一方面加强法院及行政机关对企业设立的监督，纯粹的准则主义很少。

4)行政许可主义模式。行政许可主义，又称核准主义，指企业经国家行政

机关批准才能设立。核准原则的特点是可以防止企业的滥设，但如果适

用范围过大，则不利于企业的设立，因此，这一原则的施行范围日益缩

小。

5)混合模式。

2.2.2市场准入制度体系的基本形式

市场准入制度是个多层次的制度体系，包括以下三个层面的制度：

1)一般市场准入制度。

这是市场经营主体进入市场，从事市场经营活动都必须遵守的一般条件和程序规则。

2)特殊市场准入制度。

这是规定市场经营主体进入特殊市场从事经营活动所必须具备的条件和程序规则的制度。

3)涉外市场准入制度。

一国对外国资本进入国内市场而规定的各种条件和程序规则和一国对本国资本进入国际市场而规定的各种条件和程序规则，形成涉外市场准入制度。

2.2.3市场准入的特征

1)市场准入是一种市场壁垒，一种进入特定市场的法律或政策壁垒，形成

壁垒的主体主要是政府。

2)市场准入具有消极性。在实行市场准入的领域，以限制或禁止进入为常

态，只有取得政府的许可、特许或履行其他审批才得以进入。

3)市场准入具有“门槛性”，主要集中于进入特定市场时的规制。

2.2.4市场准入制度的范围边界

市场准入制度的范围边界是指市场监管主体可以、应该和能够采用市场准入制度作用于市场的最大疆界。本文认为，市场准入制度的范围边界：

1)市场准入应当限于宏观调控手段不能达到目标的范围之内。

2)市场准入应当限于合同、奖励、税收、补贴等市场手段或经济手段不能

实现或者不能更有效地实现政策目标的领域之内。

3)市场准入应当限于能够弥补市场缺陷的范围之内。在不能通过政府规制

来纠正失灵的市场领域，强行为之只能带来更大的扭曲，或徒然造成公

共资源的浪费。

4)市场准入监管手段的运用，还必须限制在监管的收益大于成本的范围之

内。市场准入监管会增加社会整体成本，因此从社会整体效益角度考虑，进行市场准入的边界不仅在于考虑外部监管者所能解决问题的程度，还

应考虑为解决该问题所付出的代价。

2.3我国的市场准入制度的概述

市场准入制度是国家对市场进行干预的基本制度，它作为政府管理的第一环节，及时政府管理市场的起点，又是一系列后续管理措施的基础。市场准入制度是一个多层次的制度体系。根据市场类别的不同，市场准入制度体系主要由以下三个层面的制度构成：

2.3.1一般市场准入制度

一般市场准入制度是国家对每一个人和组织进入市场，成为合法的市场经营主体而设立的、具有普遍适用效力的市场准入制度。例如，工商登记制度就属于一般的市场准入制度。任何个人和组织要成为合法的市场主体，都必须具备一般市场准入制度规定的基本条件，履行其规定的市场手续，否则不能成为合法的市场经营主体。

作为市场经营主体，必须有条件向社会提供商品和服务时，其行为可能影响其他人的利益，因此，在进入市场的环节，由国家进行一定的干预是完全必要的。

而工商登记是政府对申请者进入市场的条件进行审查的基础上，通过注册登记，确认申请者从事市场经营活动资格，使其获得实际经营权的各项活动的总称。

工商登记是一切主体合法从事市场经营活动的必经程序，只有履行了工商登记手续，取得营业执照，才能取得实际的营业权，成为合法的市场经营主体，进入市场经营主体，进入市场，从事登记范围内的生产经营活动。未取得营业执照而擅自进行经营活动的构成非法经营。

一般市场准入的工商登记制度

工商行政管理机关依据《公司法》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》及有关企业和个体工商户登记管理等法律规定,对进入市场和各类经营主体的资格进行审核确认或注销他们的经营资格。这项政府职能对于市场经营主体资格的确认体现出一种事前监督的特点。

市场准入监管具有三项重要内容:一是通过核准市场主体的资质条件,确保市场主体角色与能力的统一;二是办理市场主体资格变更登一记事宜,在动态中完成跟踪审核;三是监督检查市场主体在生产经营活动中贯彻国家政策法令及资格登记法规的情况,制止相关违法活动。市场主体具备相应的资格与能力是其开展经济活动的前提,同时也是建立和维护市场经济秩序的基础。工商行政管理以市场经营主体及其市场经济行为作为其管理的对象,那么进入市场的商品生产和经营者理所当然地成为工商行政管理部门的管理对象。

工商行政管理的市场准入管理是其职能活动的基础性工作,从直接的意义讲:它既可以保证市场运行的资格能力,倡导公平竞争,又可以通过此手段的运用维护市场经营秩序;从间接的意义讲,它可以通过自身的活动帮助有关机构完成国家对国民经济进行宏观调控的活动。根据国家制定的产业政策通过市场主体登记环境的控制,限制或扶持某些行业的走向,从而发挥其间接保证资源合理配置以及优化产业机构的作用。

市场主体准入是维护市场秩序的源头，只有保证合格的市场主体进入市场，才能有规范的市场秩序，是对主体行为进行管理的基础和条件。工商部门实行的经济户口管理、企业信用管理、企业分级分类管理等管理方式，都是在市场主体登记信息的基础上，实现市场主体准入管理与主体行为管理的有机结合。但是我国对企业经营方式、经营范围、注册资金、企业名称、经济性质等均作了严格的

限制,存在审批程序复杂,前置审批权限很大,审批环节过多,审批时限很长等的问题。

2.3.2特殊市场准入制度

特殊市场准入制度，这是规定市场经营主体进入特殊市场从事经营活动都必须遵守的一般条件和程序规则。特殊的市场经营活动对于经营者来说，必然有特殊的要求，只有具备了这些特殊市场准入制度所要求的特殊条件，并且履行了它所要求的特殊程序，取得了进入这一市场进行经营活动的资格，才能够在特殊的市场领域里进行经营活动。如，从事食品、药品生产的企业，必须具备生产某种食品、药品所应当具备的物质技术条件，同时，按照国家有关规定取得生产许可证，才能从事该食品、药品的生产。

特殊市场准入的审批许可制度

审批许可制度，是指由国家有关部门对社会成员直接或设立企业和其他类型的经济组织进行特定的生产经营活动进行审查，在符合法律规定的情况下，准许其进入某种市场，从事生产经营活动的一种市场准入制度。

从现实立法来看，设立公司从事生产经营活动并非都要履行设立审批手续，仅在法律、法规规定必须报经审批的情况下，才有必要办理审批手续。

2.3.3涉外市场准入制度

涉外市场准入制度，一国对外国资本进入国内市场而规定的各种条件和程序规则和一国对本国的资本进入国际市场而规定的各种条件和畅叙规则，形成涉外市场准入制度。

2.3.4我国现行市场准入制度的现状

我国现行的市场准入制度是20 世纪70 年代末期随着改革开放的实行而逐渐建立起来的，这些年在逐步完善，而我国市场准入制度的现状主要表现在以下几个方面：

1)外部导入型与内生型相结合

在改革开放的初期，如1979年我国就颁布了《中外合资经营企业法》。我国

一直在探索，并且也制定了一些符合中国国情的市场准入制度，如对国有企业、集体企业的改制，对个体工商户的规制等。这说明我国的市场准入制度是随着我国国内经济的发展逐渐自我生成的。

另外，不可否认，我国是因为申请“入关”的契机才初步认识了先进的市场准入制度，也是因为加入WTO的要求才超常规的步伐发展市场准入制度。例如，我国的产品质量认证制度，逐渐采用发达国家通用的资源认证与强制认证相结合的原则，并且认证的标准越来越与国际接轨，从这个角度上，我国现行的市场准入制度也受到了外部的强大影响，是外部导入型的。

所以说，我国是外部导入型与内生型相结合的市场准入制度。

2)计划体制与市场体制趋势并存

在主体的市场准入领域，仍存在以所有制划分区别政府调控手段和标准的情况，无论在经营范围、经营方式上，非公有制经济主体的准入限制都高于公有制主体。但应该看到，市场化仍是大势所趋。政府减少了对主体、交易对象准入的不必要限制，越来越按照市场规律进行调控。

3)价值取向向重经济效益过渡

交易安全与经济效益是一对难以调和的矛盾。我国改革开放前期的市场准入制度设计明显向交易安全倾斜。如公司法规定公司成立采取法定注册资本制，并设置了相当高的最低注册资金本金限额。

2000年1月1日开始实施《中华人民共和国个人独资企业法》，这种主体进入市场没有注册资本金的限制，只需一个自然人就可设立，虽然投资者对企业承担无限责任，但它进入市场的门槛很低，有利于中、小规模的主体进入市场。

2.3.5我国市场准入制度的缺陷

随着社会主义市场经济体制的建立，市场准入制度在增加市场主体活力、维护市场经济秩序，促进市场经济发展等方面将发挥愈加重要的作用，但是，当前我国市场准入制度在实践中还是暴露出越来越多的问题，主要表现在：（一）市场准入制度自身方面：

1．市场准入的规则体系仍不完善。

市场准入规则中仍存在一些歧视性标准，准入不公平的问题仍很突出。目前在一些基础产业领域，如电力、通信、石油和市政设施等方面，民营企业还难以获得公平的准入条件。在金融、保险等一些已经允许外商投资进入的行业领域，民营资本也很难进入。

在一些与公共利益密切相关的领域，市场准入标准过窄、过低。目前我国煤炭、矿山开采、冶金等资源性行业中还普遍存在资源利用效率低、能耗高、安全隐患突出等问题。与人民群众日常生活密切相关的食品安全问题也十分严峻，这些问题的存在与市场准入内容不完善、相关标准不合理密切相关。

对违规进入者惩治力度太弱。从我国目前法律规定中的惩罚条款看，对违规进入主体的惩罚力度还比较弱。比如，我国现有的食品卫生法规中，在对违法者的惩处方面，规定的惩罚力度过宽，违规者的违规成本过低，难以起到惩戒的作用。

2．现有的市场准入体系法规分散复杂

从立法层次上讲，全国人大及其常委所立的法律一级上。既有按所有制划分的《企业法》、《私营企业暂行条例》和《外资企业法》，也有按组织形式划分的《公司法》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》。在登记这一制度上，除了一般性规定外，还有从某个环节上着眼进行规制的，如《企业名称登记管理规定》。

在各级地方立法机关和行政机关所里的地方法规上，则差异更大，有些甚至没有公开或者是透明度不够，导致市场主体无所适从。这些不同层次的法律文件有不同的立法机构在不同的时间公布，相互协调不够，在内容上既存在相互重叠矛盾，又有疏漏和空白。

3．市场准入程序存在问题

（1）市场主体准入的前置审批事项过多，经营范围限制过细

对市场主体设置必要的前置行政审批是国家加强经济宏观调控和管理的有效手段，但是，目前我国市场主体准入的法律制度存在着以下问题：一是审批事项设置过多。据国家工商总局初步清理统计，目前仅国家法律、行政法规规定的企业登记注册前置审批事项近200 项；这种过多、过滥的审批事务和审批权力已经成为制约我国市场经济发展的“瓶颈”。

二是审批环节过多，甚至对经营范围也做出严格规定，而这些事本应由企

业主自由决定，这在很大程度上限制了企业的自由发展，削弱了企业适应市场变化的能力，不利于企业实现规模经济。

（2）政府审批程序繁琐

政府审批制仍然是现阶段我国市场准入制度控制的主要手段。且审批制度的实行方法主要在于审查与许可，侧重于实体条件的把握，不可避免地具有繁琐、耗时的特性。而市场准入的主体和交易对象都是千变万化的，法律又不能不赋予政府相当的自由裁量权。

因此，诸多的“实际情况”、“特殊考虑”衍生出新的审批条件和方式，名目繁多的“审批”、“营业执照”、“许可”、“准许”、“特许”、“批准”、“鉴定”、“备案”等见诸于各种法律文件，进一步使市场准入程序复杂化。

（二）在政府滥用权利以及执法机制方面

1．政府滥用准入权力或设定不当准入条件

政府滥用市场准入权力的问题突出反映在地方保护方面。为了保护本地利益，一些地方政府在“立法”和“执法”环节滥用市场准入权力，提高外地企业和产品进入本地的壁垒。在执法环节表现为对外地产的多头检验、重复检验等“超严”执法，在“立法”环节表现为制定有利于本地企业、妨碍外地企业和产品进入的技术标准、认证制度、卫生检验检疫制度等。

2．执法机制存在严重缺陷

在市场准入中，政府既是规则的制定者，又是执法者，但目前在执法机制方面存在两大突出缺陷。

（1）是执法权配置不当。

以地方保护为例，目前对地方保护主义的惩处往往是通过地方自查自纠，但在地方法院的人、财、物完全由地方控制的司法体制下，司法机构的独立性与执行能力都会受到地方政府的直接影响，造成部分政府部门不当使用准入权力的行为无法得到有效遏制。

（2）是执法监督体系未完全理顺。

比如，目前我国涉及食品安全监管职责的有工商、质检、卫生、农业、药监、商务等近10个部门，但各个执法部门交叉管理、分段执法、重复执法的现象屡见不鲜，甚至出现执法机构正面冲突的现象。

2.3.6我国市场准入制度现行问题产生的原因

深究其根源，形成上述问题既有主观的原因，也有客观的原因；既有历史的因素，也有现阶段经济、政治、法律方面的诸多因素。

（一）经济方面的原因：

1．长期计划经济的影响

虽然社会主义市场经济体制已经确立，但计划经济的长期影响却难以在短期内消除。一些市场准入政策的制定者仍然用计划经济时期的“成分论”来看待市场主体，总认为对市场主体的经营管理，要事前审批才放心，才算是尽到了政府调控的责任。而对交易对象的调控，由于没有按照市场规律办事，也难以跳出“一管就死，一放就乱”的怪圈。

2．国家宏观经济政策不够清晰稳定

国家的宏观经济政策，特别是产业政策、行业政策、对外经济政策和质量技术政策等，是市场准入制度制定的内在经济依据。这些经济政策确定不够清晰，将直接导致市场准入制度的内在矛盾。

我国在改革开放以后，由于国情特殊，既缺乏经验，也缺乏可参照的范例，一直在摸索中探求自身经济发展的道路。在这一过程中，产业政策与行业政策时常摇摆，导致了市场准入制度标准不统一、体系混乱。

例如，在20 世纪80 年代中期以前，对外开放的步伐很慢，对外资的引入限制很严，市场准入方面是对内对外都很严格的。在此之后，由于产业政策过分强调经济发展速度，过度提倡引进外资的优越性，导致市场准入制度方面向外资倾斜，在法律上形成了某些方面外资主体的“超国民待遇”，一些外资主体不当地进入了某些需要控制的产业。

又如，政府对于一些早前具有行政垄断性质的行业，如电信、金融、公用事业等，迟迟不能下定决心对私营企业开放，到加入WTO 时，由于国内市场竞争不足，原有的垄断主体实力有限，无法对抗国外跨国公司，市场准入制度又不得不采取差别待遇的方法对国内企业进行保护。

（二）政治方面的原因

1．政府职能存在偏差

当经济改革进行到一定程度时必然要求政治上的改革与之呼应，如果政治

制度不能适应经济发展的要求，就会反过来阻碍其发展。目前市场准入制度之所以存在上述问题，与政府职能转变不到位有密切联系。在市场经济条件下，政府的主要职能应从直接管理、规划经济转向间接管理、促进服务经济，对经济的调控应该在市场发挥主要作用的前提下进行，手段一般是间接宏观调控，范围一般是在市场失灵的领域。我国政府在这方面显然还存在偏差。

2．保护主义泛滥

保护主义泛滥主要表现在地方保护主义、部门保护主义两个方面，主要原因是：

（1）中国经济体制改革的一个重要内容就是权力下放，充分调动地方的积极性; 市场开放政策的突出特征就是分区域开放，故此各种经济特区、保税区、经济开发区、高新技术区的法规政策纷纷出台，造成从改革开放一开始各地的市场准入条件就不一致。

（2）地方政府的财政收入与地方各财税大户的联系非常紧密，所以他们为了局部利益而采取了各种措施保护本地企业，即使违背中央的政策、甚至法律都在所不惜。中央政府又以地方经济发展程度作为考察地方官员业绩的主要指标，这更促成了地方官员各自为政，以行政区划划定市场界限的地方保护主义。

其实，在现实生活中，各个行政部门体系也存在类似的情况。往往哪个部门有审批权，哪个部门就有利益。于是各部门千方百计争夺市场准入的管辖权，设置各种市场准入的规定。通过圈定管辖权而“设租”，再通过审批市场准入而“寻租”。

地方保护主义和部门保护主义不符合市场经济的原则，它是我国市场准入制度标准不一、体系混乱的重大原因。它的盛行极大地妨碍了跨地区竞争和跨地区分工，使得全国性、总体性的经济政策不能得到良好实施，使国内统一的大市场长久不能形成，最终会导致我国在国际竞争中形不成整体优势。

（三）法律上的原因

法律制度是一个巨系统，其间的每一个子系统都相互影响、相互制约，任何一个子系统的问题都不是孤立的，而一定与整个系统的问题有关，市场准入制度也同样如此。

众所周知，我国的法制整体不够健全，法治观念尚未深入人心，而行政