新一轮农村中小学布局调整的成效与问题分析_基于广西的调查与思考

第47卷　第2期广西师范大学学报:哲学社会科学版

V o l .47　N o .2

　2011年4月

Jo ur nal o f Guang xi N or mal U niver sity :Philo so phy and So cial Sciences Editio n Apr il ,2011

[收稿日期]2010-10-22

[基金项目]2008年度广西教育厅面上项目“新农村建设中学校布局结构调整与优化研究”(桂教科研[2008]27号)。[作者简介]马佳宏(1963-),男,广西桂林人,广西师范大学教育科学学院副院长、教授,硕士生导师,研究方向:教育经济学研究。

新一轮农村中小学布局调整的成效与问题分析

——基于广西的调查与思考

马佳宏1,卢梅春2,李良3

(1.广西师范大学教育科学学院,广西桂林541004; 2.广西来宾市党校,广西来宾546100;

3.广西民族大学,广西南宁530000)

[摘　要]新一轮农村中小学布局调整工作经过近十年的推行,其成效可概括为两“改善”两“提高”,即

改善了农村学校的办学设施条件,改善了师资队伍状况,提高了学校规模效益,提高了教育教学质量。与此同时,这轮农村中小学布局调整也存在诸多问题,具体表现在两“加重”两“不足”,即农民的经济负担有所加重,学校和教师的管教压力有所加重,教育经费的投入不足,教育资源的利用不足。为克服农村中小学布局调整工作出现新的问题,确保农村教育健康和可持续性地发展,必须坚持“以人为本,促进公平”的农村学校布局调整新思路,进一步加大对农村中小学教育的投资力度,妥善处理“撤点并校”带来的“上学难”和校产流失问题,切实搞好农村寄宿制学校的建设和管理。

[关键词]农村中小学;布局调整;成效;广西

[中图分类号]G 521 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2011)02-0089-05

始于21世纪初的新一轮农村中小学布局调整

至今已将近十年了,是好是坏,众说纷纭。有的研究认为,农村中小学布局调整加大了薄弱学校建设的力度,优化了教育资源,促进了义务教育的均衡发展,达到了预定目标。[1]

有的则认为,一些地方政府对布局调整工作的理解与实施存在着不少失当之处,这已经在一定程度上造成了当地农村义务教育

的倒退。[2]

还有的认为,以效率与公平兼顾为目标的

农村中小学布局调整并没有使得农村教育更加公平,相反还使得原有脆弱的农村教育公平受到伤害。[3]

那么,这轮农村中小学布局调整究竟是成功还是失败呢?为此,我们深入调查了广西的来宾、陆川、

全州、永福等市、县的农村中小学,所见所闻加上所感所思,可以说,农村中小学布局调整既有成绩和实效,也有问题和不足,需要注意做好“后调整”的各项工作。

一、新一轮农村中小学布局调整取得的成效

新一轮农村中小学布局调整实施之后,由于“撤

点并校”,学校的数量明显减少,这是一个比较突出

的变化。以广西为例,普通小学从2000年的16109所减少到2007年的14873所,普通初中从2000年

的2555所减少到2007年的2142所。[4]431

然而,这轮

学校布局调整带来的不仅仅是学校数量上的变化,更多的是学校“硬件”和“软件”建设,以及办学效益和教育质量的变化。这种变化或者说所取得的成效,突出表现在通过布局调整实现了两个“改善”并得到两个“提高”。

(一)改善了办学设施条件。

中小学布局调整,首先意味着学校分布在空间上的改变。布局调整之前,农村中小学普遍存在着布局分散、校点过多、规模过小、大量危房等问题,办学条件较差。布局调整之后,通过撤并、改造和新建学校,加上国家一系列义务教育工程的实施,基本消除了危房,并逐步配备了实验室、图书室、远程教育设施以及学生基本生活设施,农村学校的办学条件得到明显改善。以广西陆川县为例,在布局调整前该县农村中小学校园、校舍面积严重不足,而通过调整,生均校园面积和校舍面积明显增加。从2003年到

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2007年,该县小学生均校园面积从17m2增加到18.7m2,校舍面积从5.9m2增加到6.9m2;普通初中生均校园面积从11m2增加到17.5m2,生均校舍面积从3.7m2增加到9.6m2;普通高中生均校园面积从28m2增加到29.7m2,生均校舍面积从15m2增加到19.8m2。与此同时,农村中小学撤并学校的图书资料、教学设备、仪器等也都集中到中心学校,加上借助上级部门增拨的教育经费和乡村筹措的资金,添置和补充了一些教学、实验、文体等设备,使中心学校的教学设施得到充实和改善。我们调查了部分乡镇的中小学师生和学生家长,他们对学校布局调整后办学条件的改善基本表示认可;尽管与城市相比,农村中小学的办学条件仍然很落后,但比起调整前的“更落后”状况,无论是学校师生还是当地群众,普遍认为“现在好些了”。

(二)改善了师资队伍状况。

学校布局调整不仅仅是学校地理位置的变化或学校数量上的增减,同时也是教师队伍的重组和变动。在这轮农村中小学布局调整过程中,许多地方借机推进了教师人事制度改革,妥善安置了一批代课人员,精简了部分不合格的教师,选拔补充了一批优秀的师范毕业生到农村中小学任教,从而提高了农村教师队伍的学历达标率和整体素质。比如,通过学校布局调整和教师队伍的整合,陆川县各级中小学专任教师学历合格率普遍得到提高,从2003年到2007年,小学由90.1%提高到100.0%,普通初中由87.5%提高到99.8%,普通高中由62.3%提高到73.5%。与此同时,农村学校教师队伍年龄结构老化、学科结构不合理的状况也有所改观。以学科结构为例,布局调整前,很多农村学校尤其是村小,由于规模过小,多数学校只有语文、数学两门课的专任老师,没有专职的音乐、体育、美术、英语和计算机老师。而通过学校布局调整,教师队伍相应地进行了调整和优化组合,各学校各学科基本上都配置了专职教师,师资队伍的总体面貌发生了巨大变化。这种变化还表现在,教师参加培训和交流学习的机会增加了,青年教师和骨干教师成长发展的可能增大了,师德建设的要求和教师教书育人的责任感、使命感增强了。

(三)提高了学校规模效益。

学校规模效益是指随着学校的规模即学生人数增加而培养学生的单位平均成本下降的情况。由于教育的特殊性,学校规模效益的产生必须基于三个条件,即资源利用的充分性、资源使用的适当性和规模扩大的有限性;[5]373-375因此,学校规模必须是适度的,过小过大都导致效益的损失。我国农村中小学长期存在的问题是学校规模过小。而无论学校规模多小,都要有校舍建筑和教学设备等固定资本投入,以及教师、行政管理人员等人力资源投入,这使得本来就短缺的教育资源过于分散,难以合理配置和形成规模效益。通过布局调整,撤并一些规模小、条件差、效益低的学校和教学点,将有限的教育资源集中利用,可避免分散办学导致教育资源利用效率低下的问题。在此轮中小学布局调整中,广西来宾市教育主管部门在对学校的分布状况、规模效益以及覆盖范围等全面调查的基础上,提出了“区别对待,分类规划”的原则,要求各地按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的思路,合理规划和调整农村中小学布局。该市先把那些规模小、只有十几个学生且与周边学校相距较近的教学点先行撤并,然后撤并那些教学点规模虽不是很小、但办学效益低下、在社会上没有良好声誉的教学点。通过撤并、重组,扩大和建立了一批初具规模的中心校,教育资源得到了充分和集中的利用,办学效益有了明显提高。

(四)提高了教育教学质量。

长期以来,我国农村中小学由于布局分散,办学条件差,加上教师结构性缺编等原因,导致教育质量不高,不能满足广大农民及其子女对优质教育的需求。如今,通过调整,有计划地撤并了规模小、质量低、效益差的中小学尤其是教学点,合理配置了有限的教育资源,扩大了农村中小学的办学规模,改善了学校的办学条件,优化了教师队伍的结构,提高了教师的综合素质和业务能力,教育教学质量有了明显提高。特别是对一些偏远农村学生来说,到了学校规模较大、条件较好的中心学校后,由于这些学校的师资配置一般较为合理、教学设备比较完善、教学管理也比较规范,因此能够接受较为优质的教育,学习成绩提高较快。在我们的调查中,老师们普遍认为,学校布局调整后政府加大了对薄弱学校的投入和建设,学校与学校之间的差距在缩小,学校管理水平和教学质量有很大的提高。那些从师资力量薄弱的村小、教学点集中到师资较好的中心学校就读的学生,对教师水平的变化有着最直接的感受,绝大部分被调查者认为现在的教师教学水平比以前要高得多。

二、新一轮农村中小学布局调整存在的问题

农村中小学布局调整工作是一项具有广泛而深远影响力的、长期的、复杂的系统性工程。由于地方政府和教育主管部门在布局调整工作中从认识到行动存在这样或那样的偏差,因此,这轮农村中小学布局调整在初见成效的同时也产生了诸多问题,概括

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地说就是出现了两个“加重”和两个“不足”。

(一)农民的经济负担有所加重。

农村中小学布局调整的目的之一是要降低政府、社会和学生家庭的教育投资成本,提高教育资源利用率。由于农村中小学基本上属于义务教育,教育投资来源主要是政府而非农民,从某种意义上说,为了加快农村教育发展,即使调整农村学校布局,政府也不能减少而应该不断增加教育投资。但从目前状况看,农村中小学布局调整后由于学校减少而降低了政府的教育投资成本,可是农民的教育投资成本不仅没有降低,反而加重了。主要原因是撤减农村中小学和教学点后,部分农村中小学生上学路途较远,家长需要给孩子买自行车,或者担负其他的交通工具费用;在一些交通不便的偏远山区,家长考虑到孩子上学的困难和人身安全,只好让孩子在学校寄宿,这就给家庭增加了住宿费、伙食费、生活费、交通费等额外费用。我们在来宾市农村实地调研时发现,许多人口规模小、地理位置偏远的村庄,教学点撤消后,不少农民从孩子上一年级起就要送到附近乡镇去上学。为了孩子的上学,有的家庭被迫“损失”一个劳动力来负责接送;有的干脆在学校附近租房以照顾住校的年幼子女。当地农民说,孩子在学校寄宿,给家庭增加的开支是很大的。一个寄宿小学生的交通费、住宿费、伙食费等加在一起,每月最低得花上150元,一年按10个月计算就要1500元。虽然国家目前实行了“两免一补”政策,但补贴很有限,还不到家庭教育支出的五分之一。由此可见,农村中小学布局调整后农民的经济负担的确加重了。

(二)学校和教师的管教压力有所加重。

农村中小学布局调整后,合并、扩建和新建的学校,学生人数普遍增多,班级及班额人数也相应增加。我们在广西来宾市农村调查时发现,大部分农村中小学的班额人数超编,部分小学班额人数甚至超过60人,初中超过60人的班比比皆是。随着学生人数的增加,学校教育教学管理的难度加大了,教师的教学工作量和管理学生的压力也随之加重。特别是一些寄宿制学校,尽管寄宿制解决了学生上学路远的问题,也免除了家长对孩子上学安全的后顾之忧,但是,很多学生从低年级就开始寄宿,他们生活自理能力差,有的不适应学校的寄宿生活,甚至产生厌学情绪;有的身体抵抗力差,经常生病。如此,给学校的管理带来了诸多困难。而且,由于农村学校环境、设施等条件的限制,学生宿舍往往较为简陋,食堂、浴室、厕所等基本生活设施较差,加上管理及服务人员的不足(寄宿制学校的保育员和相关服务人员不在国家定编之列,很多学校无力配备专职管理人员),稍有不慎,极易造成不安全和不稳定事件的发生,这些都给学校工作造成了很大压力。寄宿制学生的生活管理工作一般由班主任和任课教师兼任。教师既要担任教学任务、对学生的学习负责,还要抽出时间管理学生生活和保障学生人身安全。老师们普遍反映,对于一个班的五六十名孩子,怎么教、怎么管,教学质量和学生安全怎样得到保障,他们常常感到困惑和力不从心。

(三)教育经费的投入不足。

农村中小学布局调整的所需费用主要来源于上级专项资金和地方政府的配套资金。2000年中央增拨5亿元设立“中小学布局调整专项资金”来加快中小学规范化、标准化建设。从2001年起,补助强度提高到每年10亿元,补助范围主要是地方各级政府教育部门主办的普通中小学,重点资助农村地区中小学。[6]178尽管中央政府设立了“专项资金”,但对于广大农村来说,真可谓杯水车薪。因此,农村中小学布局调整的经费主要还是靠地方尤其是市、县负担。但由于地方政府财力薄弱,有些市县及乡镇没能筹措到更多的经费,结果只是简单减少学校数量,而很少增加投入来加强学校建设,改善办学条件。调查中我们发现,有的农村学校布局调整后,几所学校合并为一所,大量学生涌入中心学校,但学校校舍、教学设施、活动场地等没能及时得到扩充。虽然学校合并后整合了一些教育资源,但远远满足不了学生人数增加、学校规模扩大及提高教学质量的要求。这种情况在农村的中心学校比较突出。我们先后走访了来宾市农村的六所完小,只有一所食宿条件比较好,其余的食宿条件或简陋、或阴暗潮湿、或狭窄拥挤;有的学校的宿舍和食堂是学校的危房改造而成,个别学校连生活用水都无法保障。这些问题主要是资金不足或经费紧张造成的。为此,农村中小学特别是寄宿制学校的校长和教师们,迫切希望政府在政策上给予支持,在资金上增加投入,从而使农村学校的基础设施和办学条件得到进一步改善,使农村教育从布局调整中获得增值效应而不是受到影响。

(四)教育资源的利用不足。

农村中小学布局调整过程中,由于规划不当、决策失误、处置欠妥、管理不到位等原因而导致的教育资源利用率不足甚至浪费,在很多农村或多或少地存在,有的还比较严重。具体表现在:有些市县及乡镇教育主管部门由于没有对学校覆盖范围内的学龄人口、村民意愿、地理位置等加以充分论证就急忙布局调整,结果新学校建成后,却长期无法按计划完成招生任务,使校舍处于长期的空闲状态;很多农村学校特别是村级学校基本上属集资建学,对于中小学

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布局调整后共有的学校资产如何处置,缺乏必要的制度和方案,由于监管不力造成的资产流失、不合理占用闲置校舍等现象时有发生。我们在调研中发现,某些农村学校调整后出现剩余财产无人管理、校舍逐渐破损、教学设施流失、学校资产被闲置甚至私分、乱用等现象。有的校园被闲置起来,有的被拍卖、租赁,有的被乡镇企业当作厂房,有的被当作农户养牛或养羊的场地而长期占用,有的甚至把被撤并的小学卖掉以偿还村里的外债。被撤并学校原有的教学仪器、文体设备和图书资料不同程度地发生丢失、损坏和闲置不用等情况。

三、改进农村中小学布局调整工作的建议

为使农村中小学布局调整工作真正达到合理配置农村教育资源、促进农村教育改革与发展的目的,并使广大农村群众能够从学校布局调整中得到实惠而不是利益受损,各级政府和教育部门应当认真总结工作的得失,亡羊补牢,妥善处理遗留问题,同时科学而妥当地做好未来的布局调整工作。

(一)坚持“以人为本,促进公平”的农村学校布局调整新思路。

科学发展观的本质和核心是坚持以人为本,促进社会的公平与和谐,而教育公平是社会公平的重要基础。因此,教育的改革与发展包括农村中小学布局调整,必须充分体现以人为本的思想,维护教育公平进而促进社会公平。前不久公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》强调,教育公平的关键是机会公平,基本要求是保障公民依法享有受教育的权利,重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体,根本措施是合理配置教育资源,向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜,加快缩小教育差距。[7]因此,各级政府在农村中小学布局调整过程中,应坚持以农民为本,以学生为本,把广大农民群众及其子女的根本利益与受教育权利放在第一位,应“适应城乡发展需要,合理规划学校布局,办好必要的教学点,方便学生就近入学”[7]。农村中小学布局调整决不等同于简单的“撤并”或“收缩”,而是应该以促进当地农村义务教育的健康发展、保障农民子女尽可能接受到高质量的基础教育为根本出发点;对于中小学应科学合理地或“撤”或“并”,或“调”或“增”。[8]布局调整工作应当争取广大群众的积极配合与支持,对于群众反映强烈的问题,要做好充分的宣传和解释工作,并根据各方面的意见及时修改、完善方案,使布局调整顺民意、得民心。

(二)进一步加大对农村中小学教育的投资力度。

农村中小学布局调整是需要资金投入的,没有一定的资金做后盾,无论是旧学校的撤并、搬迁还是新校舍的扩建、改造,都不可能进行和完成。特别是寄宿制学校的建设,除了常规的教育教学设施外,还要考虑为学生提供宿舍、食堂、澡堂、厕所等生活设施,并且还要增加相应的管理和服务人员,这些都需要经费。因此,各级教育主管部门在制定和实施农村中小学布局调整规划的同时,应进一步增加专项资金的投入,让更多的地区、学校和学生享受到来自国家政策的好处。与此同时,还要实行专项资金项目库制度、项目确定专家论证制度和专项资金绩效考核制度,确保资金得到科学有效的使用。为了促进农村义务教育的健康发展,巩固和提高普及九年义务教育的成果,政府必须下决心建立农村中小学教育经费投入的保障体系,认真落实《教育法》规定的教育投入的“三个增长”;要加强和完善对各级政府落实教育投入“三个增长”的法律监督,以保证教育投入真正到位。此外,各级政府还应注意加大农村经济发展,确保农民增加收入,提高农民的生活水平,使农民有更多的经济实力供子女上学。

(三)妥善处理“撤点并校”带来的“上学难”和校产流失问题。

农村中小学“撤点并校”后,学生“上学难”和学校资产流失,是各地区共同面临的问题。解决学生“上学难”问题,首先要求地方政府在布局调整规划制定前,应深入了解并充分考虑当地的地理状况、交通状况和受教育人口分布状况。对交通不便、路途遥远又偏僻的一些农村学校,可以考虑暂缓集中办学,适当保留一些村办中小学和分散办学点。其次,对于已经完成“撤点并校”的农村地区,地方政府应尽可能地为方便学生上学加大交通设施的投入,改造公路直至客运班车通行,以便学生上学。在有条件的地区,宜考虑由地方政府出资,为集中办学的中小学配置校车,免费接送学生往返家校。对于学校无力配置校车接送学生的农村地区,政府则可以考虑给予学生一定的交通费用补助。为解决学校资产流失问题,建议各地建立健全农村中小学资产监督管理体制,出台有关加强农村中小学校资产管理的规定,进一步规范学校闲置资产的处置程序,防止学校闲置资产出现浪费和流失现象。为防止被撤消学校的固定资产闲置或处置不当,当地政府和教育主管部门可以通过各种途径有计划地改变其用途,对校舍等不动产可采取改造、变卖、开发、出租等措施,尽可能科学合理地挖掘其经济价值,让其发挥应有的作用。

(四)切实搞好农村寄宿制学校的建设和管理。

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农村寄宿制学校的建设和管理事关农村中小学布局调整工作的成败,因此,必须充分重视和认真对待。教育部有关通知和文件对于寄宿制学校的建设和管理有非常具体的规定及要求,地方政府和教育主管部门应当认真学习并落到实处。各地还应当有针对性地制定符合当地实际的中小学寄宿制学校办学标准,并依据标准建设好中小学寄宿制学校。在开展寄宿制学校标准化建设过程中,应着重完善寄宿制学校的生活设施和教学设施,前者如食堂、宿舍、厕所、娱乐场所等,后者如一般教学设备、现代教育技术设备、图书阅览设备等。这些是寄宿学生的基本生活和正常学习必备的条件,应配置到位。在完善后勤配套设施建设的同时,教育主管部门应特别注意为寄宿制学校配备负责学生日常生活管理工作的专职人员,并对他们的工作进行适当的监督、评估、检查和指导,使寄宿学生在学校的学习、生活、安全等等都得到切实保障,从而健康而快乐地成长。

[参考文献]

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[8]　王泽德,赵上帛.我国农村中小学布局调整的现状及

对策研究[J].现代教育科学,2009(2).

Analysis o n the Effect s and Problems of the Layo ut

Adjustm ent o f Rural Primary and M iddle Schools:

Investigation and Reflection Based on Guangx i

MA Jia-hong1,LU Mei-chun2,LI Liang3

(1.Institute o f Educatio n Sciences,G uangx i N or mal U niv ersity,G uilin541004; 2.Par ty Scho ol of CPC L aibin

Co mmitt ee,L aibin546100; 3.G uang x i U niv ersit y fo r N ationalities,Naning530000,China)

Abstract:After nearly10years’implementatio n,the new r ound of layout adjustment in the rur al prim ar y and m iddle schoo ls,has obtained obvious effects,which can be summarized as tw o“im pro vements”and tw o“enhancem ents”-improvements in rural school facilities and teaching staff conditions,plus,enhance-ments in school scale efficiencies and educational qualities.How ever,there are still m any problem s ex ist-ing in this adjustment,of w hich the concrete perfo rmances are tw o“ag grav ations”and tw o“inadequacies”-ag gravations in farm ers’economic burdens and schoo l’s discipline pr essure,also inadequacies in educa-tio nal ex penditur e investment and educatio nal resources utilizatio n.To avoid new pr oblem s emerg ing fro m the lay out adjustment in the rural primary and m iddle schoo ls and to ensure rural educatio n to develop healthily and sustainably,w e m ust uphold the new idea that“putting peo ple first and pro moting fair ness”during the lay out adjustm ent in the r ural schools,increase the educational investm ent for the rural prim ar y and middle schools,deal pro perly w ith issues of“difficulty o f receiving an education”and loss of scho ol as-sets that“dismantling teaching points and co mbining schools”bring s,and effectively im pr ove the con-struction and manag em ent o f the rural bo ar ding schoo ls.

Key words:rural primary and middle schools;lay out adjustment;effects;Guangx i

[责任编辑　苏良亿]

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