两岸义务教育财政经费投入指标比较及启示-教育文档资料
两岸义务教育财政经费投入指标比较及启示
在国际惯例中，政府财政教育经费又称政府公共教育经费。经济合作与发展组织(以下简称OECD)对政府公共教育经费的定义是：指所有级别政府的不能补偿的经常性经费和资本性经费之和。台湾统计口径与OECD统计口径一致，台湾当局财政教育经费也叫公共教育经费。大陆政府教育经费中有一个指标即“财政性教育经费”，接近于国际公认的公共教育经费。我国学者基本上是以财政性教育经费与其他国家或地区的公共教育经费进行
比较分析。
一、两岸义务教育财政经费投入体制现状
(一)大陆义务教育财政经费投入体制
大陆义务教育实行“地方负责、分级管理、以县为主”的中央和地方分项目、按比例分担、多渠道筹措经费的义务教育经费保障体制。义务教育财政经费主要来源于义务教育财政性教育经费(占92％以上)、社会集资捐助及个人负担的学杂费。义务教育财政性教育经费主要指财政预算内教育经费，如地方财政用于义务教育事业费和基本建设费、中央财政补助专款、地方政府教育附加费、地方教育基金等等。地方政府是实施义务教育的主体，城市中小学教育经费主要由市财政负担，农村中、小学教育经费主要由县、乡财政负担。地方各级义务教育学校的事业费和基本建设费，由地方各级人民政府负责筹措，地方政府征收教育事业
附加费，基本建设投资采取地方拨款、群众捐资相结合的办法筹集。中央设立预算内支援不发达地区用于普及义务教育的专项补助资金制度，加大中央政府对地方财政的扶贫力度，中央财政承担的农村义务教育补助经费每年通过转移支付下达省级财政，各地按照农村义务教育“经费省级统筹、管理以县为主”的要求，合理确定省级以下各级政府的经费分担责任，通过调整完善省对下转移支付制度等方式，确保地方资金及时足额到位。县级财政、教育部门对上级和本级义务教育保障资金(含农村义务教育阶段中小学公用经费资金、免费教科书资金、校舍维修改造长效机制资金、家庭经济困难寄宿生生活费补助资金等)负有主要的管理责任。
(二)台湾义务教育财政经费投入体制
台湾当局《国民教育法》规定：“政府办理国民教育所需经费，由直辖市或县(市)政府编列预算支应。”体现了台湾义务教育主要承担者为地方政府，台湾当局政府“视国民教育经费之实际需要补助之”。直辖市或县(市)政府办理教育财源来自于地方政府一般税课收入、统筹分配税、地方筹措经费、台湾当局补助地方收支差距和台湾当局对地方的特定教育补助。台湾当局对地方教育补助，分为一般教育补助(不限定其支用方式及项目)和特定教育补助(依补助目的限定用途)两种。当局对地方一般教育补助数额等于地方应编列之数额减去地方依财政能力所应分担数额。台湾目前的教育经费财政投入体制主要是依据2001年制定
的《教育经费编列与管理法》来实施，该法案为台湾的教育发展提供了财政法规保障。该法案明定教育经费的最低比率：“各级政府教育经费预算合计应不低于预算筹编时之前三年度决算岁入净额平均值的百分之二十一点五”。依据该法案，建立了“教育经费基准委员会”和“教育经费拨款委员会”，前者负责各级政府之教育经费基本需求之计算和各级政府经费分担数额之计算，后者负责教育经费的分配和使用监督。各级主管教育行政机关依教育经费基准委员会核定的经费需求和分担数额，编列年度预算，且不得低于核定之基本需求。直辖市、县(市)政府设立地方教育发展基金，依法编列教育经费预算。各直辖市、县(市)政府成立“县(市)教育经费分配审议委员会”，负责各直辖市、县(市)中小学教育经费之分配。
(三)两岸义务教育财政经费投入体制比较
两岸义务教育主要承担者都是地方政府，地方政府也相应承担着发展地方义务教育的主要财政责任。两岸义务教育经费都采取多渠道筹措方式，但主要经费都来源于政府财政教育经费。但由于两岸行政、财政、税收制度不同，决定了两岸财政教育经费筹措途径和管理方式不同。大陆实行五级(中央、省、市、县、乡)财政管理，“下管一级”，下一级财政资金预算和使用受上一级财政监督，上一级预算主要从下一级政府财政分担能力、下一级教育主管部门、学校预算来确定本级经费预算。台湾当局实行二级财政管理，台湾当局“行政院”建立“教育经费基准委员
会”，估算地方教育经费基准和各级政府经费分担数额，直辖市、县(市)政府设立地方教育发展基金，编列地方教育经费预算。大陆教育经费筹措实行财政预算与开征教育税收并用，台湾当局实行财政预算而不另征教育税种。大陆设立中央预算内地方专项补助资金制度，加大中央政府对地方财政的扶贫力度，重点支援不发达地区、贫困县用于普及农村义务教育。台湾当局主要通过一般教育补助和特定教育补助，以补足地方教育经费缺口。
二、两岸义务教育经费投入主要指标比较
因受两岸财政制度和统计口径差异的限制，无法进行所有指标的统计，以下仅对统计口径相对一致的指标进行比较。
(一)两岸义务教育学生规模比较
教育经费的投入与学生规模(主要指学生人数总量和占总在校学校学生比重)有关，从表1中可以看出，近五年来，两岸义务教育学生人数都有明显减少趋势，减幅较大的是台湾小学生数，其次是大陆初中生数、大陆小学生数和台湾国中生数。从表2来计算中小学学生人数占总在校学生数比重，台湾小学学生比重减少较为明显，五年内减少3％，其余的比重略有上升，上升较大的是大陆小学学生比重。综合整个义务教育阶段人数增减情况来看，台湾2009年义务教育人数占总学生比重较五年前减少
2.1％，大陆则增加5.7％。
(二)两岸教育经费占国民生产总值(GDP)比例比较
总教育经费占GDP比值，反映了社会对教育投入的总体水
平，必然影响社会对义务教育的投入。如表3，台湾近十年来，台湾公共教育经费支出占GDP比例保持在4％以上，高于大陆财政性教育经费占GDP比例。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出在二十世纪末“国家财政性教育经费支出占国民生产总值
比例达到4％。”但到2000年，仅为2.58％。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4％”，4％的目标推迟到2010年实现。实际上2009年只达到3.59％，4％的目标的实现是如此艰难。
如表4，2005－2009年，大陆财政预算内教育经费年增长率(15.8％、24.2％、32.0％、26.5％、17.9％)高于台湾公共政府教育经费预算年增长率(3. 3％、2.7％、2.2％、11％)，平均年增长幅度高出12.5％－30％以上。说明近五年大陆教育财政经费投入增长幅度明显大于台湾。
(三)两岸义务教育阶段教育经费占总教育经费比例比较
义务教育阶段教育经费占总教育经费比例反映政府对义务
教育投资的努力程度。从表5看出，2009年小学和初中教育经费占总教育经费比例结构，台湾为26.0％和16.0％，大陆为25.2％和18.1％，与表2中相对应的小学和初中学生比重(台湾为31.4％和18.7％，大陆为33.5％和18.4％)比较，台湾和大陆小学教育经费比重都偏低，且大陆小学教育经费偏低值(8.3％)大于台湾小学教育经费偏低值(5.4％)。
(四)两岸义务教育生均教育经费占人均国民生产总值比率比较
生均教育经费占人均国民生产总值的比率，又称生均经费指数，反映教育经费与人均经济收入的关系，即表示一个国家一位学生一年学习费用占用了几个人的GDP，意味着社会对某级学生学习的资助力度。如表6，大陆小学和初中生均教育经费指数分别为15和19，低于台湾的17和24，大陆和台湾同时都低于DECD 国家平均和美国。
(五)两岸义务教育生均经费在各级教育生均教育经费比例结构比较
从表7中可看出，初等教育生均教育经费中，大陆为2318美元，台湾为5512美元，美国为9709美元，DECD国家平均数为6437美元，中等初级生均教育经费中，大陆为3095美元，台湾为7270美元，美国为10369美元，DECD国家平均数为7544美元，可见，大陆义务教育阶段教育生均经费明显偏低。台湾义务教育生均教育经费，接近DECD国家平均水平，落后于美国，但明显高于大陆。
从各级生均教育经费比例结构中可以看出，大陆义务教育生均经费所占比例(12.1和16.1)明显低于台湾(19.1和25.2)、美国(17.2和18.4)和DECD国家平均(18.5和21.7)比例。可见，大陆教育投入中，在有限的教育经费中，侧重高等教育，义务教育阶段经费投入存在结构性短缺。
(六)两岸义务教育生均预算内教育经费区域差别比较
生均预算内教育经费区域差别反映区域间生均教育投入均
衡情况，表8中台湾以县(市)为统计单位，大陆省、直辖市为统计单位(无法获取县级资料)。从表8可以看出，生均预算内教育经费最高是最低的倍数都在5倍以上，说明两岸区域间生均预算内教育经费差距都很大。虽然台湾的倍数大于大陆，但由于大陆县域间教育经费的差距有可能大于省域间教育经费的差距，因此，此表还未能说明大陆区域间生均预算内教育经费投入差距小于台湾，只能说明两岸义务教育经费投入都存在区域不均衡现象。
(七)两岸义务教育投入经费分担体制比较
台湾当局义务教育经费支出含台湾“教育部”义务教育经
费和对地方义务教育的一般教育补助经费。如表9，台湾教育投入中，在2008－2009年两年中，台湾当局财政拨款分别是32％和38.5％，比重明显大于大陆中央义务教育经费支出比重
16.6％和17.3％9。
(八)两岸义务教育基础设施投入比较
两岸义务教育生均办学条件比较可反映出两岸义务教育生
均占用教育资源水平和义务教育投入水平。如表10，从两岸义务教育人均学校占地面积、人均校舍建筑面积、人均运动场面积、人均图书藏量等指标进行比较，小学部分，台湾办学条件明显优越于大陆，中学部分，除台湾中学人均图书藏量低于大陆外，其
余指标两地较为接近。综合评价，台湾义务教育基础设施投入中人均投入量大于大陆。
(九)两岸义务教育教师薪酬比较
义务教育阶段教师薪酬的高低比较，反映了义务教师在社会的地位和政府对义务教育投入的重视程度。如表11，台湾义务教育教师年薪在171692元－196765元之间，低于OECD国家平均值(2007年)的289369元－311982元。大陆义务教育教师年薪统计有一定难度，我们用2009年普通中小学教育经费支出中工资福利支出部分除以全国中小学教师数，得出2009年中学老师(含行政人员)平均年薪为18805元，小学教师平均年薪(含行政人员)为30309元，平均为24557元。虽然统计的口径有所不同，但可以大体比较两岸教师年薪的高低，即台湾地区教师年薪是大陆教师年薪的6－8倍，当然在不考虑两地物价指数的情况下。
三、对大陆义务教育财政投入体制的启示
近年来，祖国大陆财政教育投入逐年增加，有力地支持了义务教育事业的发展。但由于我国人口多，低子薄，财政收入不充裕，区域经济发展不均衡，义务教育经费投入规模与发达国家相比还存在较大差距。与台湾地区相比较，也存在着财政性教育经费投入比重不够、各级政府义务教育责任分担重心下移、经费预算和拨款制度不完善等问题，通过比较，从中寻求可借鉴之处，反思如何完善大陆义务教育财政投入体制。
(一)明确义务教育的公共性和公平性
台湾地区整体经济发展早于大陆，二战后台湾经济恢复较快，特别是20世纪70年代经济快速增长，促进了社会公共服务水平的提高，促进了义务教育投入的提高。我国改革开放前三十年中，在“发展是硬道理”观念下，国家财政重点扶持经济建设，一定程度上忽视了政府公共服务投入。在经济高速发展的今天，我们要提高对义务教育公共性和公平性的认识。首先是公共性，义务教育具有“纯社会公共产品”的特性，它具有消费上的非竞争性和受益上的非排他性，即一个人对该产品的消费不影响他人对该新产品的消费，一个人使用该产品并从中受益并不排斥他人用该产品并从中受益。义务教育的公共性决定了政府在义务教育财政支出中必须承担主要社会责任。其次是公平性，作为政府提供的最低标准的义务教育公共服务，保障的是作为社会人最基本的权利，即公民的受教育权和发展权。义务教育公平是实现社会公平的基本要求。
(二)加大财政性教育经费的投入
台湾《教育经费编列与管理法》规定“各级政府教育经费预算合计应不低于预算筹编时之前三年度决算岁入净额平均值的
百分之二十一点五”，从法律上保障了政府对教育的投入。虽然近几年大陆财政性教育经费投入不断增长，且近五年教育经费总体投入增长幅度高于台湾(见表4)，但教育经费占国民生产总值比重偏低(见表3)，无论是与台湾比较还是与国际比较，我国财政性教育投入总量还有待提高。2006年财政性教育经费支出占
国内生产总值的比重，世界平均是4.57％，发达国家是5.26％，发展中国家是4.24％，美国是5.69％，日本是3.48％。经济学家厉以宁通过研究提出，当人均GDP达1000美元时，政府教育支出国际平均水平为4.24％。2008年我国人均GDP达到3266美元，而财政性教育经费占GDP的比例只为3.48％。因此，中央政府要大加教育投入力度，力争财政性教育支出占GDP的比例在4％以上。
(三)提高义务教育经费在各阶段教育经费比重
首先要提高大陆义务教育经费在各阶段教育经费的比重。从表2和表5综合比较，两地小学教育经费占总教育经费比重较其小学学生数占总学生数比重都偏低，大陆小学教育经费比重(25.2％)与大陆小学学生数比重(33.5％)非常不符，大陆小学教育经费偏低值大于台湾。从表6看出，大陆义务教育生均教育经费占人均GDP比率小于台湾，与DECD国家更是相差甚远，从表10看出，大陆基础设施人均投入量低于台湾，从表11看出，大陆义务教育教师薪酬明显低于台湾和OECD国家平均值，这些都说明大陆义务教育投入还很不够。其次，要提高大陆义务教育生均经费在各阶段教育生均经费的比重。从表7可以看出，大陆义务教育生均经费明显低于台湾地区、美国和DECD国家平均水平。大陆一个小学生费用只相当于一个大学生费用的四分之一，而台湾一个小学生费用是一个大学生费用的二分之一不到。根据公共产品理论，教育级次越低，其社会产品的公共性越强。政府公共
教育财政支出的重点首先在初等教育，其次是中等教育、高等教育。从国际经验看，发展中国家初等教育的公共经费占整个经费的一半，中等教育占1／3，高等教育占1／5，这样的比重较为合理。
(四)提高中央和省级义务教育经费分担比例
从表9可以看出，台湾当局财政拨款近两年分别是32％和38.5％，比重明显大于大陆中央义务教育经费支出比重16.6％和17.3％。大陆2001年以来实行的“以县为主”的教育财政制，对调动地方办学的积极性有一定作用，但客观上却削弱了中央财政在基础教育投资的责任，这使得义务教育的普及与发展取决于各县域、乡镇经济发展和财政收支状况，财力充足的中央和省级政府没有承担义务教育经费的主要责任，这种教育财政能力与责任间的错位，导致了基础教育事业发展的不均衡。台湾义务教育投入责任虽然也集中在市县一级地方政府，但台湾当局给予地方较大的补助款项，这增强了地方政府发展基础教育的自主性和灵活性。发展中人口大国巴西、印度、菲律宾，中央和中层政府(相当于我国的省级政府)的负担最低也在74％以上。王蓉的研究表明，造成我国县级义务教育生均经费差异的原因中，省内各县之间差异的影响远大于省际之间的差异。如果省级政府不承担主要责任，很难实现县际之间教育均衡发展。因此，要改革义务教育经费分担机制，提高中央和省级政府分担比例，建立省级政府为主体的义务教育经费分担体制。中央财政加强对贫困省市及落后
农村的义务教育经费转移支付。中央财政要根据全国义务教育平均发展水平确定各地义务教育生均基本教育经费标准，并至少承担这个经费的30％以上，且按照人头数直接拨付给省级，给予省级财政较大的经费支配空间，保障省级教育经费的统筹、支付作用。
(五)建立合理的教育经费预算和分配制度
从表8可以看出，两岸义务教育经费投入都存在区域不均衡现象，因此要完善教育经费预算和分配制度，促进教育资源均衡显得尤为重。在义务教育经费分配与使用规则上，两岸都采取了弱势补偿和预算管理制度。台湾《教育经费编列与管理法》施行，改变了台湾教育经费编列机制和分配机制，从教育基本需求估算教育经费编列的基准，而不是从政府供给方面来予以保障，以专业委员会分配教育经费和补助款项，而不是由按各校预算。回教育经费基准委员会根据各地区人口数、学生数、公、私立学校与其它教育机构之层级、类别、规模、所在位置、教育质量指针、学生单位成本或其它影响教育成本之因素，研订教育经费计算基准，以计算各级政府年度义务教育经费基本需求，并参照各级政府财政能力，计算各级政府应分担数额。通过台湾“教育部”教育经费分配审议委员会的机制，将台湾各级学校、教育机构教育经费的收支运作加以规范。大陆目前完善义务教育经费预算和分配制度，是解决义务教育投入不均衡现象的重要保障。可以参考台湾做法，设立相应的教育经费预算委员会和分配委员会，建立
专业化的教育经费需求计算指标体系，动态监控各地区、各城市、各学校的合理客观的教育发展基本需求，利用科学的预算公式和分配公式，实施科学、合理的经费拨款和分配制度。