资源枯竭型城市劳动力转移问题研究_以甘肃省白银市为例

经济研究导刊

ECONOMIC RESEARCH GUIDE

总第81期2010年第7期Serial No．81

No．7，2010资源型城市主要是在资源开发以及由此形成的原材料工业基础上建立和发展起来的，它在中国工业化和城市化过程中占据着突出地位，而以不可再生的矿产资源为基础的资源型城市又是其中的主体。甘肃省白银市是一座典型的资源枯竭型城市，有着50多年的开发建设历史，为国家做出了重大贡献。随着主导资源濒临枯竭，白银市作为资源型城市长期积累的劳动力转移问题日益凸显。

一、资源枯竭型城市劳动力转移的必要性和紧

迫性

资源型城市是中国城市群体中一类特殊的城市。这类城市大多是建国后国家为了恢复经济建设和国防建设，利用区域资源禀赋的比较优势，用计划经济手段快速集中大量的人、财、物力，伴随着资源大规模开采而发展起来的一类城市。

白银市是一座典型的资源枯竭型城市。白银铜矿从1954年建设，1960年铜硫系统迅速建成并投入生产，成为当时中国最大的有色金属企业和铜硫生产基地，曾创造了连续18年铜产量居全国第一位的成绩。20世纪80年代以后，白银市陷入了资源枯竭的困境，自产铜产量从20世纪80年代每年5万吨锐减到现在的1万吨。昔日的“铜城”今天已基本无铜可采，与铜资源有关的七个二级单位已实施破产重组，18000名职工安置困难，加之作为后续资源的厂坝铅锌矿远离白银，运输费用过高，生产成本加大，历年累计亏损47亿元，资产负债率高达114%。作为白银市的传统主导产业生产经营

难以为继，造成一系列连带波及效应，引发了突出的社会问题。1996—1999年，

有色行业职工人数减少1.32万人，为企业从事配套生产和服务的家属工也失去基本生活来源，全市有4万多国有企业职工下岗失业，全部职工人数由1996年20万人减少到2000年16万人左右。目前，全市低于最低生活保障线的城镇人口达6.8万人，占城镇总人口20%左右；城镇各类失业人员达3万多人，每年新增3000多名大中专毕业生就业困难。由此可见，调整产业结构、开拓潜在市场、转变发展方式、实现经济转型，最大限度解决劳动力转移以及就业再就业问题已刻不容缓。

二、资源枯竭型城市劳动力转移的途径

1.向接续产业转移。重新确立并发展适应本地的接替主导产业是资源枯竭型城市劳动力转移的根本。资源衰竭型城市劳动力过剩主要是由于原资源型产业衰退引发，因此，安置这部分过剩劳动力的根本途径就是发展新的接替产业。主导产业转换的实现程度、发展规模以及成长速度直接影响劳动力转移的程度、规模和速度。在接续产业选择上，应尽可能以劳动密集型为主，在同等条件下坚持优先发展吸纳劳动力多的产业的方针，同时也要从自身特点及优、劣势出发，并非所有劳动力密集型产业都适合资源枯竭型城市。阜新就有这样的例子，该城市曾大力发展服装加工业以求解决劳动力过剩问题。然而，由于技术条件限制以及管理人才的匮乏，尤其是服装加工业不适合男性劳动力等原因造成劳动力密集型

收稿日期：2010-01-05

基金项目：甘肃省社科规划项目“甘肃资源型城市接续产业发展对策研究“的阶段性研究成果（GSZ[2007]128）

作者简介：郭洁（1976-），女，甘肃平凉人，讲师，从事人力资源管理研究；唐志强（1972-），男，甘肃古浪人，副教授，硕士研究生，从事区域经济研究。

资源枯竭型城市劳动力转移问题研究

———以甘肃省白银市为例

郭

洁，唐志强

（河西学院经济管理系，甘肃张掖734000）

摘要：资源型城市主要是在资源开发以及由此形成的原材料工业基础上建立和发展起来的，它在中国工业化和城市化过程中占据着突出地位。

资源枯竭型城市和其他城市相比：一方面，产业结构单一，经济增长点少，就业弹性小，吸纳劳动力能力弱;另一方面，既要承担深化改革、下岗分流而出现的大量富余劳动力，又要面对资源枯竭而出现的大量结构性失业。如何实现资源枯竭型城市的劳动力转移是我们必然要面临的挑战。以白银市为例，研究资源枯竭型城市劳动力转移问题。

关键词：资源枯竭型城市；劳动力转移；甘肃省白银市中图分类号：F240

文献标志码：A

文章编号：1673-291X （2010）07-0107-03

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白银市1990—2005年三次产业结构比重

资料来源：历年《中国城市统计年鉴》。年

份

第一产业第二产业第三产业年

份

第一产业第二产业第三产业199020.8957.1022.01199818.7052.7228.58199117.4458.1224.44199917.4251.2231.36199217.1357.4525.42200015.8751.8332.36199314.7060.8724.43200115.5151.1033.38199423.9554.6221.43200214.4652.1633.38199523.9755.3620.68200313.9052.6833.42199619.4956.9323.58200414.9354.9830.091997

19.17

54.73

26.10

2005

14.35

50.52

35.13

服装加工业在阜新夭折。

2.向现代农业产业集群转移。中西部地区二十余年来的发展历程表明，现代农业对于改变城乡人口比例，推动城市化进程作用明显。白银市发展现代农业有许多有利条件：一是白银属大陆性季风气候，光照条件好，周边县区人均土地多且毗邻黄河，百里矿区有大量废弃地和草地，适宜发展种植业和养殖业；二是搞农业和农产品深加工业所需投资少、风险小，对文化技能要求低，下岗失业职工容易转行；三是现代农业产业集群一般属于资源加工型和劳动密集型产业，其进入门槛相对较低，适于中西部城市目前的发展水平。因此，白银市在大力发展接续产业的前提下，应将现代农业和农产品深加工业作为转移下岗失业人员的一条主要渠道。

3.向第三产业转移。三次产业中，服务业就业弹性远高于第一和第二产业。其主要依据：

一是第三产业部门资本装备水平和工资水平低，与发展第二产业相比，同等数额的投资可以提供和创造更多的就业机会，这在白银现阶段资金严重短缺的情况下，无疑是一条投资省、见效快、收益大，符合市情的路子；二是第三产业就业的稳定性强，受冲击和影响程度小；三是三次产业门类多、劳动密集、容量大，可以吸纳更多的剩余劳动力；四是第三产业中除新兴现代服务业之外其他行业，如旅游、餐饮和家政服务业等，其市场进入门槛低、吸纳劳动力多、对劳动力素质和技能要求不高。服务业的这些特性符合资源枯竭型城市劳动力资源丰富、素质不高和技能单一的状况。因此，大力发展服务业是资源衰竭型城市解决劳动力转移的现实可行途径。

4.自谋职业和自主创业。党的十七大把扩大就业放在经济发展的突出位置，提出要坚持实施积极的就业政策，实现社会就业更加充分的奋斗目标，要坚持劳动者自主创业、市场调节就业、政府促进就业的方针，努力创造公平就业环境。

因此，解决劳动力转移问题仅从劳动力需求方着手还远远不够，还必须充分调动劳动力供给方的积极性。自谋自创是发挥劳动者特长和积极性的有利手段。

从外国资源枯竭型城市劳动力转移经验上看，政府部门制定优惠措施，鼓励自谋职业、

自主创业是一个节省资金、见效快、带动面广的途径，这项措施对有效缓解城市就业压力、实现经济转型是不可或缺的重要一环。

三、资源枯竭型城市劳动力转移面临的问题

1.区域优势不明显，接续产业发展缓慢，缺乏新的就业机会。白银作为国家确定的首批资源枯竭转型城市、甘肃重要的复合型能源和新型化工基地，在加快推进资源型城市转型过程中，通过深入学习实践科学发展观，进一步明确了白银在甘肃的战略地位。但因地处西部欠发达地区，没有明显的区域优势，再加上所属企业绝大多数都为国有企业，身负大企业通病的包袱，如管理官僚、机构臃肿、层次太多，决策缓慢，吸引人才、技术、资金困难，单靠自身的力量很难快速发展接续产业实现经济转型，提供就业机会更是捉襟见肘。

2.产业结构不合理，劳动力转移步履维艰。白银市是典型的以矿业资源为主的工矿基地型城市，由于多年来资源型产业独大，使得资源型产业结构具有很强的刚性（见下表）。20世纪80年代以来，由于白银市主要的有色金属资源濒临枯竭，导致工矿企业开工率严重不足，大面积下岗人员、集中失业人员逐年增加，而第一、三产业基础薄弱、发展缓慢，一时难以容纳这些富余劳动力。就目前而言，虽然政府部门在有意识培育了一些新的接续主导产业，但接续产业在城市经济结构中比重小，城市经济增长依靠第二产业的格局没有大的改观，矿业产值在白银市工业产值中仍占40%，若将矿业采掘业和矿产加工业一并计算，比例则高达84%以上。因此，白银市要实现城市劳动力向第一、三产业转移，优化人力资源

还需要一个较长的过程。

3.二元结构问题严重，劳动力分散流动困难。在长期发展过程中，白银市并没有很好地发挥出区域经济增长的作用，对周边农村地区辐射带动能力弱，城乡二元结构在白银市表现突出，给面临资源枯竭的白银市增加了劳动力分散的难度。

白银是以矿建企，以企构市的典型城市，有色金属曾在全国占有一定的比重，尤其是金属铜的储量位居全国前列，相应工矿企业职工人均收入也高于全国平均水平，然而，白银市的农业基础薄弱，农民收入普遍偏低。长期以来，城市居民和农民收入差距逐渐拉大，城乡二元结构矛盾突出。2005年白银市农民纯收入2023元，仅为全国农民纯收入的62.15%。2005年全国城乡居民收入之比为3.22∶1，而白银市城乡居民收入之比为3.92∶l ，二者之间收入差距较大。同时，白银市是按照国家发展重工业的需要，通过国家在人、财、物上集中投入而产生的，这种以“嵌入式”发展的企业与当地经济协调性差，往往无法发挥区域的“扩散效应”，导致区域内发达的城市工业经济与落后的县域农村经济同时并存，形成极大的反差和断层。因此，城市居民生产生活方式难以适应第一、三产业的实现状况，城市劳动力分散流动十分困难。

（%）

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4.原有人员技能单一、思想包袱沉重，就业再就业难度增大。资源型企业建设初期，除了专家、管理人员和技术人员从外部调入，大多数劳动力来自农村，受教育程度普遍偏低。随着资源的衰退和清理整顿，依赖资源而生存的人员要转移就业，而且这部分职工“等、靠、要”思想严重，劳动技能单一，自身再就业能力弱，加上近几年企业不断裁员分流、下岗失业，相当一批职工基本生活难以保障，出现贫困代际传递现象，部分市民精神状态低迷、文化生活开始失落。如白银公司、银光公司改制，有色二十一冶公司等企业破产，造成大量职工提前退休和失业，许多家庭夫妻双双失业，从高收入阶层跌落为城市贫民，从当年的主力军变成无业游民，心理严重失衡，消极悲观情绪蔓延，以致大量矿工因技能单一，心理承受能力不强，给就业再就业工作增加一定难度。

四、资源枯竭型城市劳动力转移的对策建议

1.加快接续产业发展步伐，最大限度实现劳动力转移。目前，白银公司自有铜、铅、锌资源年供给量分别为0.9万吨、2万吨和7万吨，只占冶炼生产需求量的17%、25%和40%，就这样“半饥半饱”也仅可维持15年左右。可见，城市劳动力就业形势十分严峻，失业率将会进一步增加，加快发展接续产业步伐，实现经济转型已迫在眉睫。从国内外的实践经验看，加快接续产业发展步伐是实现劳动力转移最有效、最直接的措施。根据市情，培育发展多元接续产业，促进经济转型，按照“大项目—产业链—产业集群—产业基地”的模式，充分享用国家政策支持，坚持把招商引资作为重要抓手，与投资方广泛合作，围绕复合型能源、精细化工、特色农产品加工等产业体系做强支柱产业，做大产业基地，推动劳动力转移规模化进程。

2.挖掘第一产业潜力，大力发展第三产业，搭建劳动力转移有效平台。强化第一产业基础，要因地制宜，拓展思路。结合白银市的自然状况，发展现代农业集群，建设甘肃中部地区重要的肉类、牧草、蔬菜、瓜类、马铃薯等特色农产品生产加工基地，积极发展优质、高产、高效农业项目，尽可能吸纳城市低收入闲置劳动力。白银市第三产业发展相对缓慢，吸纳劳动力的优势没有得到充分的发挥。因此，应该加快发展第三产业，一方面要加快服务业的市场化、产业化和社会化进程，充分发挥周边县区旅游资源优势，实施精品名牌战略，尽快把旅游业培育成新型产业。另一方面要鼓励和支持中小企业、个体、私营企业进入第三产业，并在税收、金融政策上给予优惠扶持，发挥第三产业在吸纳劳动力就业方面的独特优势，为大量劳动力转移提供有效平台，从而带动城市经济可持续发展。

3.弱化城乡二元结构，统筹城乡发展，降低劳动力分散的难度。弱化城乡二元结构，关键要从战略性主导产业、区域性优势产业、地方性特色产品三个层次上推进农产业快速发展。大力发展瓜菜和草畜两大主导产业；发展林果、马铃薯、小杂粮等区域优势产业；开发黑瓜子、枸杞、中药材等地方特色产品。会宁县重点发展优质小杂粮、淀粉和变性淀粉加工，靖远县重点发展无公害蔬菜和羔羊产业，景泰县重点发展羊产业、草产业和特色林果业，白银区重点发展城郊型观光农业，平川区重点发展瓜菜、养牛和制种业，引进建设一批重点项目。通过以上途径统筹城乡发展，积极引导富余劳动力向农产业和县区有序转移。

4.加强职业培训，鼓励个人创业，拓宽就业渠道。根据各国产业转型的经验，产业转型的最大难点是人员的转型。由于资源型产业的从业人员一般从事简单体力劳动，技能单一，文化水平较低，学习能力差，很难适应新兴产业的需求，必须经过职业培训才能再就业。可通过多种渠道和方式建立培训中心，根据城市产业发展的需求和个人自愿，开展有针对性的职业技能培训，让其掌握一技之长，促使其尽快就业。而转型人员个人创业，兴办中小企业，更是一种解决就业和实现资源型城市企业结构多元化的有效措施。政府应该制定鼓励个人创业的优惠政策和保护创业者利益的有力措施，通过提供技术支持、资金支持和信息支持等手段扶持个人创业，形成良好的个人创业环境和氛围，以此拓展更大的就业空间。

资源枯竭型城市劳动力转移是一项庞杂的系统工程，涉及环节多，牵扯面广，操作难度大。从发达国家的实践看，尽管有着巨大的财力支持，妥善解决劳动力转移问题也需进行几十年。而对于中国，资源枯竭城市劳动力转移是前所未有的事情，没有什么经验可供借鉴，同时财力十分紧张，解决这一问题的时间不可能很短。

参考文献：

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[责任编辑吴明宇]

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