风景旅游地开发时序规划的管理调控机制

0309.风景旅游地开发时序规划的管理调控机制

孙晓倩

[摘要]：随着社会主义市场经济的逐步建立，传统的风景旅游地发展中所依赖的计划模式正逐步减弱，开发时序择优模型正是顺应时代潮流，顺应市场需要而生，但在具体的实施过程中，规划管理对于时序规划的实施起着至关重要的作用。本文主要从风景旅游地开发时序规划的管理调控机制方面入手，从管理主体、管理目标、管理过程和管理绩效四个方面，建议建立多元博弈的管理制度，并针对风景旅游地的动态性特征，设计了风景旅游地时序规划管理系统，它是一个信息采集———分析———决策———实施———反馈信息的循环机制，由三个子系统组成：动态监测子系统、预警子系统和决策子系统组成，从规划管理角度提供科学的政策建议，引导风景旅游地可持续发展。

[关键词]：风景旅游地；开发时序；管理调控；管理监控系统

笔者曾在《风景旅游地科学发展探究——风景旅游地开发时序择优模型构建》（2009年城市规划年会论文）中，针对风景旅游地无序开发的现象以及市场经济条件下对传统时序观的挑战，提出构建风景旅游地开发时序择优模型，从规划专业角度提供科学的政策建议，引导风景旅游地可持续发展。但在具体的实施过程中，规划管理对于时序规划的实施起着至关重要的作用。规划应既是一种空间规划——实体规划，又是一种管理决策过程的计划——软规划，时序规划就是强调规划与管理决策过程的结合。本文拟从开发时序的管理调控机制角度，研究保障时序规划实施的调控机制，引导风景旅游地可持续发展。

1.风景旅游地开发时序规划管理调控机制的必要性

1.1风景旅游地无序开发的现状

旅游业是社会发展的重要组成部分，是国家经济的不可缺少的因素，旅游业的可持续发展对国家经济的发展具有十分重要的意义。在巨大经济利益的驱使下，近几年风景旅游地开发掺进了越来越多的急功近利的短期行为。各地纷纷把目光投向那些大自然及祖先所赐予的各种遗迹、各种风光，无论是自然的还是人文的景观，都被列入旅游规划的蓝图之中，竭尽开发之能事。开发是一把“双刃剑”，一哄而上、无序开发必然会酿成恶果，造成的破坏是不可逆的。全国各级政府纷纷下达通知，坚决制止旅游地、风景区的无序开发建设。如何实现旅游资源的有序开发，实现旅游业的健康、可持续发展，已经成为当务之急。

1.2开发时序规划的建立

开发时序规划是旅游规划中的一个组成部分，它实际上是旅游地空间发展的动态规划，是旅游规划的实施规划和行动方案，因此它除了具有旅游规划的特点外，还具有动态性、过程性、系列性、滚动性的鲜明特点。

开发时序规划主要是运用层次分析法、系统分析法、主客位结合的方法，基于旅游资源时序分析、旅游需求时序分析、旅游开发时序分析和开发效益时序分析的基础上，将多项影响开发时序的因素归纳为四个方面：资源与供给条件、客源与市场条件、投资与政策条件、效益与景观价值，每个方面又具体表现为若干个评价指标，综合构建风景旅游地开发时序择优模型。

表1.1 风景旅游地开发时序择优模型指标体系

（资料来源：孙晓倩. 风景旅游地科学发展探究——风景旅游地开发时序择优模型构建[D]. 城市规划年会论文集，2009.10）

1.3开发时序管理调控机制的保障作用

通常所说“规划快不过变化”。对于朝气蓬勃发展着旅游业，规划总是显得挂一漏万，捉襟见肘。这里有几点要注意的是：①规划肯定是快不过变化的，问题是怎样看待规划与变化的关系，以至应如何对规划进行新的定义，保障和调控规划按照新情况进行实施；②在此基础上如何使新规划的旅游地一步一个脚印地从“现状”走到“远期”。开发时序管理调控机制，在管理调控保障方面，从管理主体、管理目标、管理过程和管理绩效四个方面，建议建立多元博弈的管理制度，并针对风景旅游地的动态性特征，设计了风景旅游地时序规划管理系统，它是一个信息采集———分析———决策———实施———反馈信息的循环机制，由三个子系统组成：动态监测子系统、预警子系统和决策子系统组成，从规划管理角度提供科学的政策建议，引导风景旅游地可持续发展。

2建立多元博弈的制度

所谓博弈，是一种策略的相互依存状况：你的选择即策略将会得到什么结果，取决于另一个或者另一群有目的的行动者的选择。博弈理论(gametheory)是上世纪中期冯·诺依曼(Vonneumann)和摩根斯坦恩(Morgenstem)创立的，是“研究决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题”。

同一事物，在不同的制度安排下，会有不同的博弈。所谓制度，是一个社会的游戏规则，它们决定着人们的相互关系。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构。

从管理主体、管理目标、管理过程、管理绩效无一不涉及多元博弈的问题，博弈的过程是一个此消彼长的过程，但其结果却是一个最终“和谐”的结局，因此引入博弈的机制。

2.1管理主体——决策主体多元化

从旅游管理的纵向来看，旅游产业发展涉及的利益相关者主要有：“旅游管理组织单元”(政府)、旅游社会组织(社会)、旅游经营企业和游客(市场)，根据利益相关者参与理论，旅游管理主体除了政府外，还需要市场、社会等利益相关者的共同参与。在现有的旅游管理模式中，政府是唯一的旅游管理主体，旅游管理方式往往停留于计划经济时代，管理手段更多地采用行政命令式的，具有很强的强制性，是单向的，缺乏其他利益相关者的积极响应，很难收到预期效果。

在时序规划管理调控系统中，管理主体涉及政府、社会、市场等多方利益相关者，在其

中，专家组、规划师相当于一个智囊团，提供种种可能的备选方案，他们之间关系是互动式的、多向交流式的、友好的、平等的。下面分析了各个主体在决策中起的作用：专家组、规划师：利用各种手段和渠道，收集各方面的有关信息，去伪存真，由此及彼、由表及里的综合分析，在此基础上构思可能得备选方案，并分析各备选方案的利弊，提供决策备选意见。

市场（企业）：由于旅游地开发的市场化，投资渠道多元化，企业凭借自身的市场敏感性以及投资收益评估系统，往往会对旅游地的发展提出有创意的决策和建议。

社会（游客及当地居民）：从自身的需求角度出发，对旅游地开发提出建议。

政府（或旅游地管委会）：通观全局，根据目前国内及当地形势，综合专家、市场、社会的多方面意见，从更高的层次上，对旅游地的开发提出方案。政府往往是最终的决策者，即拍板。

决策主体的多元化，就是为了提高决策效率，优化决策行为，减少决策的盲点，使最终的决策更加科学和合理。

2.2管理目标——多目标整合发展

在笔者参与的《安徽省铜陵市大铜官山公园概念规划》中在“现实与操作策划”中采用了多级目标体系的方法，首先采用互动参与式的手段，对铜陵市政府部门和相关企业、相关专业规划部门、市民公众三方面对本项目目标进行收集汇总；同时，通过项目组针对基地及其周边地区的环境详细深入的现场踏勘收集的现状资料进行汇总整理，并针对国内外相关案例、相关专业理论进行研究，在此基础上提出目标。再根据自下而上的原则，对目标进行评

价和分类分级，构建成一个系统化的目标体系。其构建流程如下图：

《安徽省铜陵市大铜官山公园概念规划》为规划目标体系的建立提供了很好的范例。对于风景旅游地时序规划的管理目标来说，除了将各方面的目标整合之外，还要将目标对应的分到时间维度上。风景旅游地本身是一个动态变化的过程，因此目标也应具有动态性，对动态目标要进行实时控制。改进后的目标体系如下图2.2：

图2.2 多目标整合的体系构建流程图

开发时序规划就是要将每一时序的来自政府、企业、公众的目标拎出，这些目标之间不可避免的会存在矛盾，最终要从风景旅游地可持续发展的角度出发，牺牲部分矛盾的目标，最终整合出合理的目标作为该时序发展的目标，实现经济、社会、环境的和谐发展。

2.3管理过程——循环反馈的机制

旅游规划的实施过程实际上就是旅游开发时序规划的内容的逐步实施。旅游规划并非一门线性科学，在可行性研究——设计决策——运作实施的过程中，其准确性随着规划年限的增加而趋向模糊。如果对于旅游地未来几十年的终极状态作出具体的规划，其科学性则大大降低，事实是由于各种因素的变化，使得旅游规划在发展的某一阶段，甚至在一开始就偏离规划的方向。

由此看来，对于开发时序规划实施的过程中需要不断的纠正偏差，增加运作实施——可行性研究的反馈机制，使得旅游规划成为一个动态循环的过程。在管理层面上，需要由政府决策部门、公众（使用者）、专家、企业共同参与工作，这就抛弃了以前认为旅游规划就是编制方案的做法，代之以不断接受反馈信息、实施旅游规划的过程，更符合客观规律和实际情况。

图2.3循环反馈的机制

通过这个过程，旅游规划达到了宏观强调整体控制、中观注重局部灵活的选择状态，为规划师、管理者、公众、政府决策部门留出了始终介入规划的地带，使规划自身成了一个开发的体系。

2.4管理绩效——管理绩效考核系统

应从风景旅游地的实际情况出发，建立科学合理的管理绩效考核系统。在这个考核系统中，应遵守两个原则：

效益最大化——旅游管理绩效应按照“效益最大化”原则，通过市场经济的有效竞争，以最低的社会成本，力求取得最大的经济、环境和社会效益。风景旅游地的开发过程中应适当引入市场竞争，通过市场机制来解决，力争以最低的社会成本和经济成本，实现最好的公共产品和公共服务。分清轻重缓急，合理安排每个时期效益的主体。

公众满意度——旅游管理绩效应以公众(游客)满意为最终衡量标准。公众(游客)是旅游行政机构存在的合理理由，也是旅游行政机构最终服务对象，因此，旅游管理绩效应当以公众(游客)满意为衡量各项工作的标准。

3时序规划管理调控系统

针对风景旅游地的动态性特征，设计了风景旅游地时序规划管理系统，它是一个信息采

集———分析———决策———实施———反馈信息的循环机制，由三个子系统组成：动态监测子系统、预警子系统和决策子系统，整个系统运行流程如图3.1所示。

图3.1时序规划管理调控系统运行图

3.1动态监测子系统

科学管理在于正确决策，而准确实时地掌握决策对象信息是进行正确决策的前提。动态监测子系统主要是对风景旅游地旅游资源利用及开发情况动态变化信息的获取和整理，对土地利用规划实施、对于市场情况、旅游产品开发情况等进行监测。

3.2预警子系统

预警子系统是风景旅游地的各种外界影响因素的变化及监测子系统监测结果对于旅游吸引力、生命力、承载力的预测、评估和报警。这一子系统是建立在监测评价子系统的基础上，从时间和空间尺度上对风景旅游地的变化趋势做出预测，并与原始规划方案比较，寻找

二者之间的不一致之处，提出警情，以使规划方案的修正和管理措施的调整有的放矢，预警子系统的流程图如下图6.5

图3.2 预警子系统流程图

3.3决策子系统

决策子系统是风景旅游地时序规划管理系统的核心部分，包括动态规划决策和动态管理决策。

1）动态规划决策

动态规划决策是针对预警子系统指出的警情，分别进行生态环境效益、社会效益和经济效益分析以及景观价值的分析，从而判断原始规划方案是否需要调整以及如何调整。

2）动态管理决策

动态管理决策的任务是针对不同情况制定出切实可行的管理措施，真正达到规划对管理实践的指导作用。

4.结语

风景旅游地开发必须遵循整体规划，滚动开发的统筹发展思想，必须站在全局观的思想，统筹整体项目，通盘考虑项目开发进程，在合适的时机将合理的旅游项目推向市场。通过主

客观条件确定的开发时序规划需要通过管理调控机制来保障合理的时序规划的实施进行，正确引导区域生产力的合理布局和生产要素的合理投入，实现旅游产品结构优化，增强竞争力，实现旅游业持续健康发展。

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作者简介：

孙晓倩，女，1982年10月，硕士，上海复旦规划建筑设计研究院，规划室主任。