21世纪综合规划

21世纪综合规划

大卫·劳斯，美国规划师协会

托德·米歇尔·钱德勒和乔·阿拉松，美国规划师协会

摘要

综合规划的实践在二十世纪即将结束的过程中发生了重大的变化。相反的自上而下，数据或政策在过去成为计划的基础。在未来综合规划是由公民确定的问题和价值来参与的。虽然许多因素和事件无疑会影响未来的规划，因为我们接近新千年，一些趋势已经明显。新出现的二十一世纪综合规划，可以被描述为以价值驱动的，以合作主题为基础的，它将连接过程和结果，区域的焦点，并最终超越合同。

二十世纪综合规划的进化

综合性或一般性计划-在二十世纪定义为一个计划的长远发展的地方政府管辖权，如一个城市或县-成为一个核心领域的规划实践。各种评论家追溯综合规划可以追溯到19世纪的欧洲（计划由乔治尤金奥斯曼巴黎和伊尔德方斯·塞尔达巴塞罗那提出）或美国的城市美化运动（例如丹尼尔伯翰的1909的芝加哥计划）。这些早期的计划主张实行高度正式的设计，比如在城市现有的构造上的奥斯曼的林荫大道和公园系统。

二十世纪综合规划形成于弗雷德里克·劳和Jr.艾尔弗雷德贝特曼的思想。在全国1911年城市规划中，奥姆斯特德将城市规划描述成“一个复杂的课题，即智能化，控制整个身体成长的和改变城市的指导，“包括土地，所有的公共和私人使用的娱乐设施和交通设施。在1928前的同一主体而言，贝特曼将城市规划描述成“一个为城市规律发展所做的总体设计。”贝特曼的思想比奥姆斯特德的基本构造元素更应列入计划，更准确地说，它包括公共设施的改进和各类私人用途，分布包括住宅，商业和工业。奥姆斯特德和贝特曼都是由美国商务部公布的制备标准城市规划授权法案委员会的成员。这1928个标准法案最终被几乎所有的国家采用，并对综合规划的发展产生了重大影响。然而，正如小肯特在城市总体规划（1964）一书中提到的，这一行为会造成全面计划和分区条例之间的混淆，并没有明确定义的基本物理要素的计划，导致了被肯特称为“一个二十年的混乱，就像一个基本的目的和性质的一般计划。”的时期。

这项综合规划是在20世纪50年代，在人口增长和第二次世界大战后城市发展势头的推动下，再加上1954通过的701的住房法案的促进下提出的。701条要求地方政府申请城市更新援助，采用长期计划，规定了该规划的内容，并为发展提供资金。在这期间，T·J·肯特和F·斯图尔特·蔡平，Jr.成为了重要的理论家。在城市的总体规划一书中，肯特在这个定义综合计划中提出：

“总体规划是一个城市立法机构的正式声明，提出了关于理想的未来发展的主要政策，公布的一般计划文件必须包括一个单一的，统一的，一般性的社会设计，它必须做到澄清发展政策和社会经济的目标之间的关系。”

肯特认为，该计划应该具有远期性，在地理范围内全面的全面性，以及综合性和鼓舞人心的性质，它更强调政策，而不是具体的行动。该计划的客户应是作为市政人口民选代表的市政局，公众,以私人开发商为首的利益集团和被公民组织描述为“接收方”的政策委员会。肯特描述这个总体规划的组成类似于701计划，包括部分土地用途，社区设施，市政设计，社交活动和公用事业。

虽然蔡平首次出版于1957年的城市土地利用规划一书内容只集中在土地利用总体规划的一部分，但它是二十世纪综合规划发展的一个重要的里程碑。基于土地利用适宜性评价作为计

算土地供应和与它配套的需求导向，蔡平的土地利用规划理论也和城市设计综合规划的历史先例是截然相反的。这本书的后续版本发表于1965，1979，和1995年，阐述了这个定量的数据驱动的制定城市规划的方法。《城市土地利用规划》中的规划过程是一个合理的模式，包括一系列的连续的步骤：数据分析和趋势预测；对未来替代品的制定；评价的预测成本和效益的替代品和选择土地利用计划的首选替代。

从城市美化运动到肯特和蔡平，他们有一个共同的特点：综合规划基本上是一个精英的活动，无论是作为一个城市的结构重建还是作为未来决策的政策导向设计,它是由市政领导人采取和实施专家所准备的计划。这种自上而下的方法是在1960年代和1970年代（民权运动、越南、城市暴动等）的动荡事件中展开的，在那期间美国社会的本质发生了变化。规划的重点转移到新的领域，如基层宣传，环保和增长管理上。这一全面计划的构想曾被许多人视为是无关紧要的。

尽管存在这些挑战，全面规划又在20世纪90年代重新成为一个有效的规划工具。有几个因素导致这种情况再度出现。在过去的几十年中，许多国家通过制定法规，要求当地的司法管辖区制定综合计划。有些国家的规划任务已经受到批评，如701项目，他们导致了程式化的“合规计划”完全没有为当地的创新提供激励。最极端的例子也许是佛罗里达州的地方政府综合规划法，它的规定计划内容详细，只留下小范围的变化或解释。尽管如此，毫无疑问的是，国家规划任务已经为地方综合规划提供了相当大的契机。最近的法规，如马里兰州1992年的经济增长法，资源保护法和规划法，允许在国家规定的一般准则下实行更灵活的内容和政策方向的地方计划。

综合规划的另一个强大的力量取决于当代社会的加速变化，多样化的趋势如后工业时代，全球经济的到来。从联邦到州到地方各级政府的责任下放，并且技术的进步成倍的增加了公民的访问信息，创造了未来的不确定性和积极变化的可能性。这反过来又促使一个新的前瞻性的综合规划来作为一个积极的工具使社区参与和塑造影响他们的问题。

在1960年，规划的宣传重点开始在基层公民中进行宣传，在当代的几个趋势下，全面规划已注入了新的活力。战略规划是由私营企业发展的一种方式，越来越多的被公共部门用来评估影响市政未来的内部和外部因素，并找出对应变化的具体策略。理想规划在1980年代流行起来，作为社会的一种方式，通过一个协同规划过程中定义的共同价值观，表达一个理想的未来。在时空扭曲和使用了种族隔离用途的土地来刺激美国乡村的消费来达到城市扩张的目的。新传统主义及联盟运动带来的技术革新，很大程度上放弃了之前几十年的土地使用计划和政策，回到了舞台的中心。

1990年的创新综合规划利用不同的链在规划的实践中因为他们早已发展演变到20世纪的水平。由价值驱动计划提供一个很好的例子，比如路易斯维尔的重要基石2020规划和杰斐逊县，肯塔基州和焦点（“锻造我们的综合城市战略”）计划，堪萨斯城，密苏里州。相反，“自上而下”的方法主要依赖于数据分析和政策制定的专家，或视觉规划，在其最纯粹的形式可以强调协同过程中计划成果的费用，价值驱动规划是一种结合了这两种方法元素的一种混合方法。价值驱动规划的关键特征包括一个结构化的计划，旨在确定社区价值和建立共识；数据保存和分析侧重于对公民的规范问题；一个包罗万象的概念的未来基于公民的价值观；概念转化为具体的实施策略和行动。

21世纪综合规划

由于前面的论述细节清晰详细，综合规划的发展已经改变了整个二十世纪。因此，自然而然的猜测全面规划可能会在下一个千年改变。尽管许多趋势走向和事件无疑会影响未来的规划，有几个因素已经帮助我们改变规划的面貌来作为在21世纪的转型。正如下面所描述的，在最近几年中，综合规划的以下属性已经变得很明显：

价值驱动

合作

基础主题

连接过程和结果

焦点区域

其他

价值驱动

作为本世纪最好的一部分，综合规划是“自上而下”方法的副产品，它们很少或几乎没有正式联系到选区服务的规划。在过去的十五年中，把路易斯维尔和杰斐逊县和堪萨斯市的规划作为基石2020规划的参考重点，，这个方向已经发生了变化。今天，地方规划更容易被公民所表达的问题和价值观来驱动，而不是由政府来主导。规划已成为一种伙伴关系，其中总的社会关系给人的愿望和价值观使它们共同来分享。在综合规划中，通常是在表达一个愿景声明和其他组织的概念结构，捕捉公民未来的愿望，并为该计划的目标，政策和实施策略提供了基础。

合作

符合价值观密切相关的概念是人们日益意识到有意义的公民参与开发过程必须作为规划中的一部分。越来越多的综合规划包括详细的、精心制作的公众参与项目，利用各种技术，如公民咨询委员会利益相关者访谈，相关论坛和焦点小组。这些规划重视专业规划师的能力，设计出有效的公民参与的过程，响应当地社会的特点和需求的溢价。在整个过程中，规划者提供相关的信息和背景，促进决策和协商一致的关键作用，并给公民的工作进行表达。作为一个例子，路易斯维尔和杰斐逊县的基石2020规划中的一个涉及多个司法管理区和多个政府部门的协同设计，以及私人结构，企业和公民。基石2020规划始于以一个社区为基础的展望工作涉及超过600名居民在整个社区中。经过多次会议和迭代，愿景和价值观声明的起草和批准。这项声明的基础上，为整个基石2020规划倡议，其中涉及30多个技术计划和项目发展了好几年。四个公民咨询委员会被建立和分配具体计划发展愿景和价值观相适应的责任声明。

主题优先。

拿起几乎所有的规划，你会发现一系列的专门看似分立的主题或元素，如房屋，土地利用和社区设施的章节。在一些国家，通过管理规划内容的立法，使此结构得到了加强。虽然容易执行，但是对处理土地利用和交通之间的相互关系还依然存在着困难。为了克服这种局限性，我们正在制定多主题的规划，来以一个更加综合方法促进政策的实施与发展。新通过弗吉尼亚州的萨福克规划是这种方法的典型代表。

萨福克城位于弗吉尼亚州东南部。萨福克的面积约350平方英里，是一个近55000人的人口稀少的社区。周边社区包括朴茨茅斯的城市，切萨皮克，弗吉尼亚海滩和有近百万居民诺福克城。可想而知的是萨福克是一个拥有350年历史的农业社区，正面临着一系列社区发展压力。

为了更好地迎接未来的到来，城市的规划委员会决定修改城市综合规划。在这样做的过程中，一个自由的决定制作出来发展规划，是根据主题，而不是根据章节制定的。选择的主题包括平衡增长，负责任的地区主义，保护环境，保护乡村特色，核心城市振兴和增强经济活力。作为建立主题的结果是规划委员在规划的社区目标统一的方面更具有信心了。最终结果是，在通过了市议会之后，用巧妙地连接着不同的主题的方法将萨福克划定为了一个社区。

实施过程和结果。

对传统的计划典型的批评是，他们最终在货架上，有对现实世界的影响不大。价值驱动和协同规划过程的设计，在很大程度上，赋予公民在发展计划中的股权，并为规划实施创造势头。

在一个明确的行动纲领下21世纪规划成功地关注到了公民的价值（所表达的愿景和目标）。在1996年通过的布莱克斯堡，弗吉尼亚州的综合计划就拥有这一特性。

布莱克斯堡是一个具有38000居民的社区，位于西南弗吉尼亚州罗阿诺克以西大约40英里的Alleghany山脉高原上。布莱克斯堡还隶属于弗吉尼亚理工学院和州立大学（弗吉尼亚理工大学），这是弗吉尼亚州最大的大学。1996年的布莱克斯堡规划是规划实施的一些具体步骤。因此，在规划委员会的计划中纳入了与具体规划目标的行动步骤的时间表。此外，该计划确定了党（S）负责执行必要的任务。当各种各样的规划内容被实施时，同时被设计的主实施时间表也被纳入到该规划中。到目前为止，布莱克斯堡是最先实施了地方土地利用计划的城市。

聚焦区域。

在本世纪的大部分时间中，社区土地利用计划很少考虑周围的地区。最近的技术，经济，和政府的趋势清楚地表明地方是相互依存的，而且许多问题超出市界。为了解决这一现实，比如像萨福克和马里兰州安纳波利斯社区都将区域重点包含在规划之中。这种方法有利于社区处理区域性的问题和机遇。作为（PA）综合计划“景观在切斯特县管理变革”实施的一部分，该县提供规划援助赠款涉及两个或两个以上当地社区的项目。在21世纪，市民所关心区域问题，如城市扩张加剧，跨司法管辖区的规划举措很可能会变得更加突出，。

超越图纸

随着21世纪的来临，信息时代使超越的书面文件传统限制的创新规划更具有可能性。地理信息系统，因特网，CD-ROM，和计算机可视化等科技已改变或正在改变现有的和已经准备好的规划。为了接触到更广泛的观众，参与程序的市民们正在使用本地连接和互联网技术。而规划也会迅速转移到互联网或CD-ROM上。在未来，交互格式将有可能变得很平常。

另一个趋势是可能在未来继续是一个转变，从仅有的文字描述到用图表和插图来描绘出理想的计划的结果。例如于1997年通过的欧文，TX综合计划，用一系列照片和草图来帮助读者了解前期和后期城市设计元素之间的关系。虽然使用的插图是由计算机技术绘出的，并且综合规划的来源是物理设计和丹尼尔·伯纳姆等人图表的。但一个主要的区别在于，现代计划使用的是以价值为基础的，协同规划过程的一部分说明技术。

马里兰州安纳波利斯的案例分析

安纳波利斯是一个大约具有35,000人的城市，位于巴尔的摩和华盛顿特区的大都市区阿内阿伦德尔县范围内。它是著名的历史悠久的市中心，美国海军学院和马里兰州首府。在安纳波利斯的综合规划和规划过程代表着已经或将要改变自然的综合规划。在过去的30年中，安纳波利斯制定了一些规划，每个规划已逐步推进以价值观为导向的分散和合作进程，这将是21世纪规划的特点。六个连续的规划文件特别注意的说明了这种连续性：

安纳波利斯综合规划（1985年）

海洋区划和经济战略（1987年）

“东港观”部门研究（1990年）

安纳波利斯沃德一（市区）部门研究（1993年）

粘土街振兴规划（1996年）

安纳波利斯综合规划（1998年）

1985综合规划

1985综合规划是安纳波利斯有突破性的规划工作，因其开创了城市和市民之间的协作流程。它有别于先前那种只是重定义现状问题而不足以激励市民参与的规划，因为先前的规划是职员或问题被迫关注土地利用及运输和环境等辅助问题的规划。而其中，这些辅助问题只是土地利用规划的附件而不是必要的，有关联的方面。

在1985综合规划的发展中,规划总监艾琳?福格蒂女士开始通过让主要的城市团体和组织,

包括住宅、市民、商业、和特殊利益集团在一开始就参与到规划的流程中。最终这是一个建立在更广泛共识上的规划，而这种共识是关于城市该采用的形式和在未来得以实现需要采取的必要措施。这种真正让公众参与构建规划框架并提出意见的规划在安纳波利斯是第一次，也有望在远期的规划过程中，建立有意义的公众参与。

让公众参与到规划发展中首先要建立起市民和政府机构之间信任的纽带，这在今天是规划落实过程中至关重要的第一步。然而,1985安纳波利斯综合规划只是大不同先前规划工作的第一步。

海上分区和经济战略

海上分区和经济战略是一个专为城市滨水区兴起的规划。它在综合规划发展过程中的重要性基于三个方面。

首先,海上分区和经济战略以一个达成共识的团体愿景为基础，该愿景与目前被滨水区利益驱使而用作居住、商业等非海上用途的发展趋势形成鲜明的对比。“愿景”——而不是“目的”——是该规划的关键词。在此，住宅和非住宅业主和商人能够对安纳波利斯达成一致的愿景，即海洋文化业是其城市文化遗产的重要组成部分，是城市的未来和自身形象。

其次，通过达成团体以海洋文化为中心的愿景，住宅和商业利益能够找到共同点并共同作用于制定实现该愿景必要的政策和监管体系。

第三,在发展这些政策和法规的过程中,要经历的过程是在妥协和对愿景评估的基础上建立共识。这一工作的结果是形成了显著改变滨水区可利用项目的海上分划区,它以发展高密度商业和住宅为代价保留了海上用途。时至今日，城市海洋文化遗产重要性的概念一直强烈而有效地作用在安纳波利斯。

伊斯特波特观点

伊斯特波特观点是对历史街区以外的城市老旧部分的领域的研究。坐落在安纳波利斯市中心的温泉之上,伊斯特波特已成为一个非常理想的居住地。因其与市中心交通便利，缺乏历史街区的严谨设计和审查过程,它的特质正从它的起源——切萨皮克湾船工社区向高档社区转变。小房子被拆除,许多被合并用以建造越来越大的房子。在伊斯特波特观点里,当地居民基于建筑环境及其对社区概念的影响形成了伊斯特波特愿景。社区团体期望有两个关键要素来保护社区：1)发展一个临时的规划来确保新的发展与历史产物的兼容性，2)特别注意维持各种不相容的商业用途,因其随时间演化成社区一个必要的组成部分。伊斯特波特观点在安纳波利斯的规划进程中是十分重要的,因为它使一个团体的愿景围绕“社区”，也使建筑环境对保持积极的社区互动产生影响。

沃德一区研究

沃德一区研究的主要任务包括安纳波利斯的历史街区、商业核心,住宅区;马里兰州立大学和海军学院。作为城市的中心,沃德一区是旅游、娱乐、交通相互影响，住户和商人间冲突聚集的地方。由于问题和相互关系是复杂而严重的,必须采取一种包容的态度,从市中心社区的所有片区产生灵感。该规划还认识到,土地利用、停车、经济、交通、规划、运输、环境和保护问题需要交织在一起,努力描绘一个可行的蓝图。沃德一区研究认识到各个要素间的依存关系,把相互竞争的利益考虑在一起并发展成一个达成共识的规划。

沃德一区研究是将相互竞争,有时敌对的利益用一种长期而有意义的方式共同考虑以解决棘手问题的首例。利益各方认识到现状基本上不可接受,就会理解对立的问题和价值观，并对这些价值观进行妥协(无论利益双方是否共享价值观)

粘土街振兴规划

粘土街振兴规划是为稳固和改善安纳波利斯市中心社区的条件发展而来。振兴规划借用先前的规划技术,考虑各方利益来鉴定问题并确定合适的举措。社区团体早就发现这个社区面临的问题是传统规划模式和方法不能解决的。他们认识到了该难题并对未来愿景期望渺

茫。粘土街振兴规划首次协助表明了一个强烈的团体权利意识,并承担各种社会服务功能,除了土地利用和物理规划这些被认定的难题。

土地利用和规划是整个规划的根本但只是其中的一小部分。经济权力、公共安全和社会服务构成了研究和实施工作的大部分。粘土街振兴规划表明了在规划工作中发展一个全面方法的必要性,因为通常的规划过程并没有提出居民更多的基本需求，也就不能够实现一个积极的未来。

1998年安纳波利斯综合规划

像1985年的总体规划，1998年安纳波利斯综合计划准备与规划事务所华莱士?罗伯茨与托德的帮助。1998年计划建立在和正式的参与，主题和远景规划，它已成为规划过程的一部分，随着时间的推移，和以前的努力所取得的成功建筑构件，一个新的计划制定过程中提供了一个样板。1998年的规划表示，从分析数据，绘制趋势，发展目标和具体目标的各项规划和公共服务相关的活动的传统模式，彻底背离。相反，在规划过程中开始与居民的大量采访（超过100）的企业和机构的代表。从不同的角度看待安纳波利斯，积极和消极，而产生的问题和想法- 这些访谈制定了图片- 拼贴实际。一个发现，例如，是许多居民与他们的社区比安纳波利斯作为一个整体识别更强烈。

通过这些采访，可以发现，不同的群体共享许多相同的关注，但有不同的原因。例如，教育的质量被视为商业利益作为一种障碍，企业搬迁，因此经济发展的努力，并被居民作为一个地区的关注相对于他们的孩子的幸福。这在许多领域，如交通拥堵，经济发展，而且在一个问题上出现了第一次，区域合作。从这些访谈中获得的观点，形成了超过70名成员一个多样化的委员会。该委员会立即开始讨论他们的价值关于他们所担心的安纳波利斯社区，他们担心社区的形成可能没有经过仔细的管理。外部力量在对安纳波利斯社区生活质量的影响越来越大，包括区域发展和拥挤，不断变化的职场需求，获得高质量的教育，和国家的地方产业，如造船产业，都被确定了。通过一个强调增量协商一致的过程，可以发现，尽管委员会的多样性，但都可以同意核心价值观，并可以采取一个愿景，以指导综合规划工作。这些核心价值观是一个城市的特点：健康社区，经济繁荣，一个很好的物理设置。愿景强调三者之间的联系- 无论是物质和社会。愿景进一步在更大的区域确认。基于这些价值值的定义，该委员会组织本身围绕两大主题：区域主义，社区，经济发展和交通运输。在对四个专题领域，采取行动的建议得到发展，以解决广泛的问题。这些行动被要求以支持社会价值，确保实现愿景的进展。该计划代表市委，市政府和公民之间真正的合作努力和伙伴关系。在对核心价值观和愿景的进一步细化协议艰苦的过程，没有试图在转向比由参与者选择的任何其他方向的讨论。该协同努力花费了大量时间讨论，合成，并呈现发展共识，但这种努力被证明超过有价值的潜力时，具体的建议进行了审议。所有建议进行了评估对表达社会的价值取向，如果缺乏被丢弃。为了让社区参与大计划制定，公众论坛在关键阶段进行了以确保公众作为一个整体能够同意与市民咨询委员会的建议。为了推广这一计划，规划部门把它的全部内容呈现在部门网站。新修改的计划实行后，该网站也被改变了。为了确保尽可能广泛的公众访问的计划草案，副本被放在了一些非常规的地方，如咖啡馆，医生和牙医办公室，酒吧，餐厅，图书馆和自助洗衣店里。结论对于规划师，上述1998年安纳波利斯计划的内容和流程看似直观，但实际上在规划制定，开发和推广使用的技术是最近加入我们的方案中的。规划是一个动态的正在不断发展，以满足特点是技术和经济变革的世界人口不断变化的需求。价值驱动/协作计划是我们生活和我们必须服务公共时代的自然产物。此前自上而下的规划侧重于物理形态和功能或可量化的数据，并在指导发展中的作用。这种方式的肤浅方面都成为其主要的弱点，并妨碍其作为一种有效的长期规划工具使用至今。由于许多原因，美国人正在寻找更深层的含义，并了解政府作出的决定对他们的生活有重要和直接的影响。

生活质量不再英亩的定义，平均通勤时间，或距离最近的学校，但现在在等价值实现，授权条款，和人的潜力。随着人口的增长，土地和公共服务的压力，使竞争的东西，我们习以为常，普遍增加了个人和家庭生活的压力，公众已经采取了更为深远的利益，政府的活动，并试图确保这些活动不利于生活质量的下降。同时，去人格化和异化为一种社会归属感的向往。但是地方社区存在于一个更大的地区，而其他人的选举官员的决定可能会对每个人产生严重的后果。在任何有意义的方式中，邻近国家政府无力的合作已经越来越大，因为看似随机的和/或竞争性的土地利用和交通运输的决定，随着时间的推移，创造了许多方面的混乱。市民想要的区域解决方案，但得到当地的决策。这些价值观不能明确如果没有公民参与规划，不能实施使用旧的模式，如政策计划的基础上简单的目标或两维的土地用途计划。因此合作，价值观和主题，包容，多样性和理解。一个社会适应变化的一个例子，安纳波利斯见证了规划工作，在1998个综合计划最终演变。这个计划是一个适合于本世纪末公民需求的模式，将成为下一个千年城市规划工作的基础。

我翻译的这段1998年安纳波利斯综合规划其中提出我认为是比较重要而且也可能是现在在我国规划中比较缺乏或者是做的不是太好的方面。就是如何在城市区域规划建设过程中提高各个群体各个方面的民主的参与与决策方面。现在的规划可能更多的参与决策的是政府和开发商之间，其实真正主体，使用者区域居民或公民可能很少有参与到其中的。可从城市的实践来看，重大城市建设工程，政府发挥了重要的作用，但仅靠政府是远远不够的，需要引入民主参与的机制，依靠包括政府、市场和公民社会在内的多元力量的参与。包括一系列关乎民生的重大工程中，通过公民参与机制，政府不断拓宽民主参与渠道，创新民主参与方式，创新社会管理。现在城市规划或者是区域规划都需要社会民主管理模式。这样可以城市建设中，不仅有效地体现了民主，而且改善了民生，促进社会的和谐稳定。所以在现在城市区域的建设规划中，更要使得多元参与边界更加清晰，公民参与之渠道、深度与广度以及限度需要提升优化与提升。这方面很重要，它能使规划处于比较全面，有效，更加合理民主的位置。这样会用力与规划自身的完善以及在后期执行和管理方面更加的有效率，从而形成一个更好的规划。这方面可能是未来规划方面一个趋势。所以也需要我们把这点放在一个重要的位置。