流动人口管理创新_一个亟待深入研究的问题

［摘要］做好流动人口服务管理工作，不仅是社会治安综合治理、维护社会稳定的需要，更是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的需要，直接影响到我国工业化、城镇化进程，影响到我国现代化建设成败。目前，随着我国经济社会发展和流动人口管理政策的调整，流动人口服务和管理工作出现一些亟待解决的问题。为此，我们要高度重视流动人口问题，高度重视流动人口服务管理问题，要创新流动人口管理思路、管理体制、管理制度、管理办法。

［关键词］流动人口；管理创新；政策建议

［中图分类号］Ｃ９２４．２４［文献标识码］Ａ［文章编号］１００６－０３９１（２００７）０８－０００５－０５

流动人口是我国现行户籍制度下相对一地户籍人口而产生的概念。比较规范的“流动人口”，主要是指那些离开户籍所在地，在另一地区滞留、居住、从事各种活动的人口，其中绝大多数是从农村转移出来进城务工经商的富余劳动力。目前，我国流动人口从改革开放初期不足２００万人增加到１亿多人，流动人口管理已经成为我国社会管理的重要组成部分。做好流动人口服务管理工作，不仅是社会治安综合治理、维护社会稳定的需要，更是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的需要，直接影响到我国工业化、城镇化进程，影响到我国现代化建设成败。

一、流动人口管理中亟待解决的问题

党的十一届三中全会以来，随着改革开放不断深入，工业化和城镇化不断发展，全国范围内流动人口规模迅速增长。改革开放初期，全国流动人口不足２００万人，１９９０年突破３０００多万人，１９９４年超过６０００万人。流动人口的急剧增加对我国经济发展和社会进步起到推动作用，同时也给社会管理带来许多问题。鉴于不少城市中流动人口犯罪比例的大幅度上升，１９９５年７月，中央综治委会同公安部、劳动部等１６个部委在厦门召开全国流动人口管理工作会议。会后，中办、国办转发了中央综治委《关于加强流动人口管理工作的意见》。１９９７年４月，经中央批准，中央综治委成立流动人口治安管理工作领导小组，统筹指导、协调全国流动人口治安管理工作。各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团也相继成立流动人口治安管理工作领导机构，许多地方建立了省（区、市）、市、县（区）、乡镇（街道）、居（村）委会５级管理体系。各地流动人口管理机构从维护社会治安入手，为统筹协调本地区流动人口管理做了大量工作。

进入新世纪，特别是党的十六大以来，党和国家统筹城乡发展，对农民外出务工采取了积极引导政策，流动人口又进入一个新的发展时期。最近５年来，全国流动人口数量每年增加６００万—８００万人。综合分析国家统计局、公安部、农业部、劳动保障部、国家人口计生委等部门有关统计数据，目前我国流动人口总量已达１．２亿—１．４亿人，占全国人口的１／１０。流动人口已经成为流入地城镇人口的重要组成部分，成为经济发展不可或缺的重要力量，成为社会生活中不可忽视的重要群体。同时也要看到，流动人口大量涌入东部地区和大中城市，加剧了这些地方人口与资源环境的紧张状况，增加了社会管理和社会服务的压力。在新的历史发展时期，随着我国经济社会发展和流动人口管理政策的调整，流动人口服务和管理工作出现一些亟待解决

流动人口管理创新：

一个亟待深入研究的问题

文／尹中卿

的问题，突出表现在以下３个方面：

１．管理体制还不适应需要。建国以来，我国一直实行户籍人口、流动人口“分立并行”的管理体制，政府服务管理的重点放在户籍人口身上。１９９７年以来在各级综治委之下成立的流动人口治安管理工作领导小组，重点也是放在治安管理和社会稳定上，而且也没有专门的办事机构。除了北京、广东、浙江等少数地方设立专门办事机构之外，绝大多数地方由公安机关承担流动人口治安管理工作领导小组办事机构的日常工作。由于部门职责不明确，工作人员无编制，统筹协调力度小，基层组织和管理队伍不健全，许多基础性工作没办法做，许多源头上的问题无力研究解决。随着形势发展变化，这种户籍人口、流动人口“分立并行”、地区和部门之间缺乏协作配合的管理体制，日益显现出条块分割、多头管理、权责分散的弊端，难以适应加强流动人口服务管理的要求。

２．管理工作还没有完全到位。长期以来，不少部门和基层单位在流动人口服务管理工作中存在“重收费轻管理，重管理轻服务”的问题。面对流动人口急剧增加和确立以人为本理念的新形势，一些传统管理方法难以适应需要，任务不明确，措施不得力，责任不落实，管理不到位。许多地方暂住人口登记办证工作薄弱，管理手段落后，信息系统、租赁房屋管理系统还没有建立起来，流动人口底数不清，情况不明，信息分散，漏管失控。相当数量混迹在流动人口中的各类违法犯罪人员没有被及时发现、控制和打击，治安问题十分突出。

３．服务和权益保障还存在差距。近几年来，流动人口服务和权益保障取得很大进展，但许多地方和部门的工作仍然不到位，有的地方和部门还在或明或暗地设置一些歧视性门槛，城市公共资源和公共服务对流动人口覆盖不够，政府职能部门对流动人口合法权益保护不够，流动人口在行使民主政治权利方面还面临很多障碍，在就业、居住、矛盾调处、教育培训、医疗卫生、计生服务、文化娱乐等方面还面临很多困难。流动人口参加社会保险统筹范围过窄，养老保险、医疗保险等跨区转移不能实现。流动人口子女接受义务教育的权益在许多地方得不到保障。一些用工单位和企业常以临时工、季节工为借口，不与农民工签订劳动合同；即使签订合同，在劳动时间、工资待遇、劳保福利、社会保险、工伤处理等方面也不按照合同执行，甚至拖欠克扣农民工工资。对城市生活无着人员的救助还不到位。全社会还没有真正形成尊重和善待流动人口的良好氛围。

二、要高度重视流动人口服务管理问题

农村富余劳动人口向城镇和非农产业转移是经济社会发展不可逾越的历史阶段。人口流动，尤其是农村富余劳动力大规模、跨地域迁移流动，是我国社会转型时期出现的一种必然的社会现象，由此引发一系列社会问题，也是不容回避的客观现实。因此，我们要高度重视流动人口问题，高度重视流动人口服务管理问题。

（一）在工业化和城镇化过程中出现城市病，是发展中国家实现现代化需要破解的世界性难题，必须引起我们的高度重视

从历史上看，人类社会发展经历了渔猎、游牧、农耕阶段，进入工业文明和城市文明。现代化实质上是生产生活方式转型的过程，是实现工业化、城镇化的过程。引导和促进农村富余劳动力和部分农业人口向非农产业和城镇有序流动转移，是从农业社会向工业社会转变、实现现代化绕不过去又必须解决好的问题。

从世界各国发展的经验教训看，西方一些国家在农业人口和城镇人口都比较少、土地和其他资源比较多、甚至还有海外殖民地扩张的条件下，用了几十年甚至上百年的时间，完成了工业化和城镇化的过程，但移民融入当地社会迄今也还存在不少问题。上个世纪以来，一些发展中国家在经济起飞阶段没有解决好流动人口问题。像南非、巴西、墨西哥、印度，在农村人口向中心城市流动迁移的过程中，城市及其周边地区形成了大量贫民聚居区，导致出现了“城市病”。

世界各国实现工业化、城镇化的经验和教训值得我们借鉴。我国人多地少、人均资源匮乏、社会生产力发展不平衡的基本国情，决定了我国实现农业社会向工业社会转变、乡村向城镇转变的艰巨性、复杂性和长期性。现有流动人口的年龄主要集中在１６—４０岁之间，其中不少还是第一代“民工潮”的子女。从身份构成看，农民工构成流动人口的主体，其中文化程度在初中以下的占８０％以上，未接受过培训的占７０％以上，素质和

技能普遍较低。这些流动人口大多分布在城乡结合部或者“城中村”，形成低层次经济圈和生活链。近年来，流动人口举家迁居城镇或在城镇长期定居的比重越来越大，其中相当一部分人已经成为流入地的“新居民”。基于这种情况，我们一定要避免在工业化、城镇化过程中出现“城市病”。

（二）增强忧患意识，预防并避免流动人口演变为“流民”，是我国推进工业化、城镇化和现代化进程面临的重大历史性课题

在我国古代长达两千多年的封建社会，王朝政权兴衰更替频繁。每一个王朝更迭的原因千差万别，但其中一条似乎具有普遍性，这就是流民的影响。毛泽东同志在《中国社会各阶级的分析》中曾经指出，流民是“人类生活中最不安定者”，“是近代中国社会动荡不安的基本原因”。当越来越多农民失去土地变成流动人口，当遇有灾荒、战乱等，流动人口就沦为流民，形成一股失控的巨大盲目力量，猛烈冲击社会秩序，引发社会动荡。历史上的流民曾直接或间接导致了多个封建王朝的覆灭。

历史不能简单类比，现阶段的流动人口与历史上的流民有着本质差异。新中国的经济基础是公有制，土地等基本生产资料归国家或集体所有，消除了土地兼并，农民不再面临丧失土地而难以安身立命的根本威胁。但是，我们也要时刻牢记历史的教训，因为当代的流动人口也具有流动性、无序性、边缘性、群聚性等与历代流民相似的特点。近年来，许多地方流动人口违法犯罪问题比较突出，大城市和沿海地区抓获的犯罪嫌疑人中流动人口所占比例一直在５０％以上，个别地方高达８０％。一些以地缘、亲缘为纽带的流动人口聚居在“城中村”，其中许多违法犯罪分子逐渐形成团伙帮派，向团伙犯罪、有组织犯罪转变，甚至形成黑恶势力，不仅影响社会治安，而且给社会稳定和安全埋下隐患。目前，失地农民数量日益增多，许多流动人口正在由城乡流动向滞留城镇转变，在城镇出生长大的流动人口后代几乎很难再回农村。同时还要看到，几乎有１／３的农民工从事建筑及其有关行业，这些行业发展到一定程度后总会有减速、甚至停滞的时候。还有更多流动人口的文化素质和技能，在短期内根本适应不了沿海地区和大中城市产业结构调整的需要，不少人不可能长期在城镇居住。这就需要未雨绸缪考虑到部分流动人口今后的出路问题，避免大量无稳定职业、无固定居住场所、无生活来源的人口盲目流动。

（三）从维护社会稳定和国家安全、提高执政水平、巩固执政地位的高度，增强搞好流动人口服务管理工作的自觉性和主动性

我国正经历人类历史上规模最大的人口流动和迁移。大多数农民从农业转移出来，在城乡流动就业，这种情况将伴随我国现代化的全过程。直到工业化、城镇化达到一定水平，农民工的转移才能出现拐点；直到农村和城镇公共服务和生活质量差别不大时，人口大规模流动才会基本停止。由于农村富余劳动力仍然大量存在，城乡差距仍然较大，区域发展不平衡，随着国家相关政策的调整，特别是工业化和城镇化的发展，在今后一个时期，我国流动人口总量仍将持续增长并维持在较高水平。据有关专家测算，从现在到２０１５年，农村至少还将有２．５亿人口转移到城镇，届时流动人口有可能突破４亿人。妥善解决好流动人口问题，日益成为摆在我们面前的突出问题。

党的十六大报告提出以科学发展观为指导，坚持以人为本、全面协调可持续发展。党的十六届六中全会作出构建社会主义和谐社会的重大战略部署，明确提出要“加强流动人口服务和管理，促进流动人口同当地居民和睦相处”。这些都对新时期流动人口管理工作提出了新的、更高的要求。各级党委、政府一定要高度重视流动人口问题，有关部门要加强对流动人口服务管理工作的调查研究，进一步增强搞好流动人口服务管理工作的自觉性、主动性，全面贯彻落实科学发展观和以人为本理念，按照构建社会主义和谐社会的要求，认真借鉴和汲取世界其他国家的成功经验和失败教训，把握宏观趋势，分析深层原因，寻求治本之策，综合管理、全方位管理，切实解决好流动人口服务管理工作中存在的突出矛盾和问题，推进中国特色社会主义建设的进程。

三、关于流动人口管理创新的几点建议

（一）创新流动人口管理思路

１．统筹城乡、区域协调发展，从流出地源头解决流

动人口问题。在我国，人口大规模地从中西部往东部沿海发达地区、从农村向城镇流动，根本原因是城乡差距和地区发展不平衡。引导和促进人口合理、规范、有序流动，必须把统筹城乡、区域协调发展放在重要位置，实现资源有效配置，逐步缩小收入、生活水平、受教育程度、医疗水平的差别。城乡统筹发展的重点和难点在农村，区域协调发展的重点和难点在中西部地区。目前，从中西部地区、从农村转移出来富余劳动力，主要是为了增加收入，很多人实际上也是西部大开发、中部崛起和新农村建设需要的素质较高的劳动力。我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，城市化将是一个长期的过程。我们一定要统筹城乡、区域协调发展，通过政策引导和项目推动，加快城乡一体化进程，加大财政转移支付力度，把更多的人力、财力、物力投向中西部地区、投向中小城镇、投向农村，通过东部带动中西部、工业带动农业、城镇带动农村，鼓励和支持人口流出地大力发展经济、发展小城镇，加强基础设施和公共服务体系建设，不断改善人居环境和生活质量，把富余劳动力尽量留在当地，投入到新农村的基础设施建设和产业化推进上，依靠发展当地农业增加收入。当前还要下大气力保护好耕地，减少失地农民数量，从源头解决好流动人口问题。

２．统筹流入地实有人口服务管理，促进流动人口与当地居民融合。经过这些年的发展，许多流动人口已经成为流入地人口的重要组成部分。这就要求流入地政府尽快改变原来的双轨制管理模式，把户籍人口与暂住人口统筹考虑，向实有人口管理模式转变。流动人口比较集中的城镇在编制发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，一定要统筹考虑长期在本地就业、生活和居住的流动人口对公共服务的需要，提高城镇综合承载能力。要将流动人口与户籍常住人口一样对待，消除对外来人口的种种歧视，促进流动人口与当地居民的和睦相处。

３．坚持管理与服务并重，维护和保障流动人口的合法权益。这些年的实践表明，流动人口为流入地经济和社会发展作出了重要贡献。尽管流动人口中违法犯罪比例比户籍常住人口高，但绝大多数都是遵纪守法的公民。目前在一些地方常常把流动人口视为社会不安定的制造者，在具体工作中往往是歧视多于尊重、管理多于服务、防范多于保护，这与贯彻以人为本理念、实现人人平等、构建和谐社会的要求是很不适应的。各级政府一定要尽快实现由以社会控制为主的治安管理向综合服务管理的模式转变，由重管理轻服务向管理服务并重的模式转变，进一步转变政府职能，在加强管理的同时，把尊重和保护流动人口的合法权益置于管理工作的首位，切实保障和维护流动人口参政议政、选民登记、行使选举权和被选举权、加入党团组织、平等就业、劳动安全、同工同酬、按时足额领取工资、申办工商营业执照、购买经济适用房、生活居住、社会保障、子女就学等方面的合法权益，将管理寓于服务之中，在服务中实施管理。

（二）创新流动人口管理体制

１．建立统一高效的统筹协调机构。北京、深圳都成立了由党委、政府直接领导的流动人口和出租屋管理的专门机构，由党委或政府一位负责同志牵头，其办公室与社会治安综合治理委员会办公室合署，增加编制，适当扩大综治办的职能，加强对流动人口服务管理工作的指导和协调。建议推广这一做法。这既有利于充分发挥各级综治组织在社会建设和管理方面的优势，又符合精简机构、精简编制和人员的原则，也有利于加强协调、督促和指导，整合管理力量，共享管理资源，更加有效地开展流动人口服务管理工作。

２．建立协作配合、齐抓共管工作机制。流动人口数量庞大，流动性强，群体结构复杂，服务管理工作涉及面广，需要相关职能部门齐抓共管，形成管理合力。建议尽快建立和完善所有国家机关及其部门各负其责、社会组织广泛参与、社区依法自治的模式。

３．充实流动人口服务管理力量。经过２０多年的发展，从中央到地方已经初步形成了专门从事流动人口服务管理工作的队伍，组织体系比较健全。当前需要进一步整合力量、共享资源、形成合力。根据一些地方的建议，可以加强和完善社会治安综合治理队伍，整合户政管理、出租房屋管理和社区服务管理的力量，根据地方财力可能和管理需要，按照５００∶１至１０００∶１的比例，配备和充实流动人口和出租房屋协管员队伍，增加社会工作者，构建以社区为依托的流动人口管理服务平

台，使其在流动人口管理服务工作中发挥更大作用。

（三）创新流动人口管理制度

１．加快流动人口服务管理立法。我国目前有关流动人口管理的法律法规，包括户口登记条例、城镇暂住人口管理暂行规定、租赁房屋治安管理规定，以及部分地方规章，基本上都是在上个世纪九十年代以前制定和发布的，内容多以限制性规定为主，引导人口有序流动、为流动人口服务、保障流动人口权益方面的内容不多。２００３年以来，国家先后取消了流动人口治安管理收费，取消了租赁房屋的审核登记，废除了收容遣送制度等，一些传统管理手段被废止，而相关法律法规没有及时跟进到位。目前，有关流动人口服务管理的法律法规不健全，各地各部门政策规定相互不协调，增加了管理工作的难度。建议国务院尽快制定“流动人口服务管理条例”，完善有关制度，抓紧清理有关流动人口管理的法规和政策，及时废止过时的政策，取消带有歧视性的政策，消除不同规范之间的矛盾和冲突。

２．稳步推进户籍制度改革。我国现行户籍制度是适应计划经济体制而建立起来的，在控制城镇人口过快增长、维护社会管理秩序等方面发挥了重要作用。改革开放以来，这种建立在粮食统购统销、城镇居民口粮定量供应、对“农业户口”与“非农业户口”分别管理的作法，逐步失去了赖以存在的基础。近年来，许多地方探索通过暂住证对流动人口进行管理。随着市场不断开放、国家政策逐步调整，暂住证的功能逐步弱化。根据一些地方和部门的要求，建议研究将暂住证、求职证、计划生育审验证合并为“居住证”，增加其服务职能，并逐步将居住证与居民身份证合并，进一步增加身份证的信息内容、提高防伪水平，完善“一站式”、“一证式”服务。要从实际出发，稳妥地、有步骤地实行按居住地登记户口、城乡统一的户籍制度。

３．逐步实现养老保险在全国城镇范围内异地转移。目前，许多地方农民工参加当地企业职工基本养老保险，在务工当地交纳养老保险费。由于养老保险不能在全国范围内转移，农民工离开后，只能将个人账户上的储蓄一次提走，保险关系自然终止。这一做法不仅背离了基本养老保险的宗旨和责任，也在实际工作中影响了流动人口参加养老社会保险的积极性。建议顺应统筹城乡发展的客观趋势，抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行社会保险制度相衔接的农民工养老保险办法，打通地区间的通道，逐步做到养老保险在全国城镇范围内异地转移，实现社保关系能够随着就业的流动而流动。

（四）创新流动人口管理办法

１．强化以出租房屋为重点的流动人口落脚点管理。租房居住是绝大多数流动人口最主要的落脚方式。按照广东、浙江等省有关部门的统计，流动人口中约有１／３居住在出租屋。由于房屋租赁情况的底数很难掌握，加大了出租房屋的管理难度。根据一些地方的经验，加强出租房屋管理是对流动人口管理工作的重要切入点。建议按照“谁出租、谁负责”原则，探索创新出租房屋管理模式，扩大出租房屋管理面，加强对房屋租赁中介服务公司的房屋租赁业务记录情况和物业公司查验，以出租房屋管理为抓手和突破口，以税管房，以房管人，做好流动人口管理工作。

２．尽快建立全国流动人口信息数据库和网络系统。流动人口管理的核心在于信息掌握。流动人口底数不清、情况不明，直接影响到制定流动人口相关政策的准确性和有效性。搞好登记统计，全面准确掌握信息，做到“底数清、情况明”，是做好流动人口管理工作的基础。人口信息只有录入电脑，实现联网共享才能充分发挥作用。建议进一步加强流动人口信息化管理，整合公安、劳动、计生、房管、税务等部门现有信息资源，提高流动人口服务管理的信息化水平。

３．认真做好人口流出地与流入地的衔接工作。为流动人口提供服务并进行管理，既是流入地的职责，也是流出地的职责。建议以人口流入地为主，进一步加强人口流出地与流入地政府及相关部门之间的联系，搞好区域协作，认真做好衔接工作，拓宽协作覆盖面，适时召开协作会议，共同研究解决流动人口服务管理中出现的问题，不断增强服务管理的针对性、有效性，降低管理成本，提高工作效率，引导人口合理有序流动。

（作者：全国人大常委会办公厅研究室主任）

（本文责任编辑梁丽萍）