公共服务外包视角下教育信息资源供给模式研究_杨文正

公共服务外包视角下教育信息资源供给模式研究

杨文正，熊才平，江星玲，周杰

（华中师范大学教育信息技术学院，湖北武汉430079）

[摘要]丰富优质的教育信息资源及其高效利用是基础教育信息化的核心和深化的关键。研究首先从信息资源的共享性具有公共产品特征和基础教育属于公共服务范畴切入，明确基础教育信息资源供给是政府的一项基本公共服务。然后，以比较优势、规模经济和价值链理论为依据，分析了教育信息资源外包供给的动因，构建了“用户驱动、政府主导、企业承包、服务至上”的教育信息资源外包供给模式。最后，从系统动力学视角分析了模式的运行机制，说明教育信息资源外包供给在出资主体、开发主体、供给方式、供给决策、经费划拨、资源规划和用户使用方面具有明显优势。研究试图突破现有教育信息资源供给模式的局限，为基础教育信息资源优化配置的实践提供有益借鉴。

[关键词]基础教育；教育信息资源；公共服务；服务外包

[中图分类号]G434[文献标志码]A

[作者简介]杨文正（1979—），男，云南大理人。讲师，博士研究生，主要从事教育技术、教育信息资源配置研究。

E-mail：yang121@https://www.360docs.net/doc/95410070.html,。

一、引言

丰富优质的教育信息资源是基础教育信息化向纵深推进的关键，也是教育信息资源共享应用的前提。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“加强优质教育资源开发与应用”、“促进优质教育资源普及共享”的要求。很多学者从不同的层面对教育信息资源的“自主建设”、“共建共享”和“公建众享”建设形式进行了探讨。政府通过多种形式促进教育信息资源的开放、共享，实现了教育信息资源从无到有的转变。从实际情况看，目前我国中小学校的信息化硬件设施建设具有一定的规模，大多数学校拥有相应的网络教学平台。当前最为突出的问题是：优质教育信息资源匮乏且配置不均衡，没有充分发挥教育信息资源“自然禀赋”的共享特性；广大师生对教育信息资源的多元需求日益增长，而很多区域教育信息资源的建设还停留在封闭、自给自足的状态；同质教育信息资源的重复与数量的急剧增加，已有信息资源的整合、共享与应用重视程度不够。作为公共服务的基础教育信息资源供给问题未能得到有效解决。

凯恩斯定律认为，有效需求决定供给，只要有需求，就会创造供给。基础教育信息资源具有公共产品的属性，教育信息资源的共享过程可以看作是公共服务的供给过程。《十八大报告》提出“改进政府提供公共服务方式”，“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》要求在基础教育信息资源供给服务方面“制定政府购买优质数字教育资源与服务的相关政策，支持使用者按需购买资源与服务，鼓励企业和其他社会力量开发数字教育资源、提供资源服务”。本文把教育信息资源供给问题投射至公共服务领域，以公共服务外包为切入点，在“企业竞争提供、政府评估准入、学校自主选择”的资源建设新机制方面进行探索，逐步形成政府购买公共服务与市场提供个性化服务相结合的资源供给与应用新模式。这一模式旨在提升教育信息资源质量和应用水平，缩小广大师生对教育信息资源期望与使用满意度之间的差距，提高师

基金项目：国家自然科学基金“基于网络的教育资源配置方法、路径与绩效评价研究”（项目编号：71273108）；全国教育科学“十二五”规划2012年度教育部青年专项课题“教育信息资源配置绩效的系统动力学分析研究”（项目编号：ECA120339）

DOI:10.13811/https://www.360docs.net/doc/95410070.html,ki.eer.2013.11.014

生在教学中主动使用信息资源的积极性。

二、基础教育信息资源供给特性的辨析

（一）基础教育是政府的一项基本公共服务

公共服务是为满足公共需求，为社会公众提供的、基本的、非盈利性的服务。[1]教育公共服务是当前建设公共服务型政府过程中引起广泛社会关注的一项重要内容，一般指由政府主导、非政府公共组织及其他企事业单位共同参与，在教育公共产品的生产和供给中承担相关职责和履行相应职能[2]。基础教育是公民生存发展和进一步接受教育和学习的基础。“是向每个人提供并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验”的教育。在我国现行的教育体制中，基础教育是国家为了保障公民最基本的生存发展权、满足其基本尊严、提升其基本能力，为社会公众提供的最直接、最密切、最现实的教育和文化公共服务。因此，基础教育已经成为政府的一项基本公共服务，是一项由政府主导、惠及社会公众且满足社会教育共同需求的公益性服务。[3]

（二）信息资源的共享性具有公共产品特征

信息资源是教育过程中不可或缺的，相对于物质和能量资源，最大的区别是其具有“自然禀赋”的共享特性：在排除技术和人为约束（如知识产权法律制度的约束）的条件下，某些人对信息资源内容的控制和享用并不以其他人减少或失去对该信息资源内容的控制和享用为前提。[4]信息资源的共享性一方面使其易于扩散且能够得到比物质和能源更为广泛的利用。另一方面信息资源产品从设计到单个产品的开发，再到大规模使用具有高固定成本、低边际成本的特点。这就说明只有使信息资源得到极大共享才能充分发挥其最大效用。由于同一信息资源可以同时被多个不同的使用者占有，使用者之间不存在明显的竞争关系，这与公共产品的基本属性是相符合的。

美国经济学家保罗·萨缪尔森在1954所发表的《公共支出的纯粹理论》[5]一文中，认为公共产品是“每个人的消费不会减少任何其他人对这种产品的消费”的物品。根据这一经典定义，人们归纳出公共产品在消费中的两个本质特性：一是消费的非竞争性，指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的供应；二是受益的非排他性，指使用者不能被排除在对该产品的消费之外。如果将纯公共产品和纯私人产品看作物品分类的两极，则现实中的物品是处于两极间逐渐过渡的一系列产品。1965年，公共选择理论代表人物詹姆斯·布坎南对萨缪尔森的理论做了重要的修补，在《俱乐部的经济理论》[6]中首次提出“准公共产品”的概念。由此，根据信息资源产品消费的非竞争性和受益的非排他性强弱，可将信息资源产品分为纯公共产品、准公共产品和私人产品等三类。

（三）基础教育信息资源应由政府主导供给

从经济学的角度，公共物品的提供一般有三种方式，即政府提供、市场提供和政府与市场的混合提供。政府提供以满足社会的公共教育信息消费需求，政府无偿地向消费者提供教育信息资源产品，消费者可以无条件地获得产品的消费权。市场提供是指由市场向消费者提供教育信息资源，一般通过收费来获取生产成本和一定的利润，提供者和使用者遵循市场的供求机制、竞争机制、价格机制、激励机制和风险机制等自负盈亏，实行商业化运营。混合提供是指政府与市场结合，以一定的成本价格，通过补偿或收取一定费用的方式来向教育信息资源的消费者提供产品。

有学者从公共产品的视角对具体教学中所使用的信息资源产品特性作了具体的分析（如图1所示）。根据其纯度的不同，将其供给模式归为四大类：政府供给；市场供给或校际共享，政府购买或补助，政府管制；市场供给，政府管制；市场供给。[7]也有学者根据公共资源产品在竞争性上存在的差别，进一步细分为弱竞争和强竞争两类，得出教育信息资源的生产和提供组合有三种方式：公共生产、公共提供；公共生产、混合提供；公共生产、市场提供。[8]

图1公共产品视角下教育信息资源分类

我们认为，无论是基础教育作为政府的一项基本公共服务，还是信息资源具有公共产品（纯公共产品或准公共产品）的属性（除了消费上的非竞争性和非排他性外，还有较强的正外部性、消费效用的不可分割性、产品利益边界不清晰、投入成本与产出效益不成比等），基础教育信息资源都应由政府来主导供给。需要特别强调的是，政府主导供给是指政府作为基础教育信息资源生产和使用经费的主要提供者，而不是唯一生产者，其生产可由政府部门、公共组织、非政府

组织、非营利组织乃至私营部门完成。即把资源建设资金提供者与生产者分离，决策者与执行者分离，充分发挥用户需求、自主选择的权力和借助第三方的技术优势，实现基础教育信息资源供给效率的提升。

三、教育信息资源外包供给模式构建的依据

（一）教育信息资源服务外包供给的提出外包（Outsourcing ）又称“外部资源利用”。最早见于加里·哈梅尔（Gary Hamel ）和C ·K ·普拉哈尔德（C.

K.Praharad ）1990在《哈佛商业评论》发表的《企业的

核心竞争力》一文中，意指企业将生产链条中一些非核心环节发包给第三方企业来做的生产经营方式[9]。服务外包作为外包的一种主要形式，是指企业、机构为降低成本、提高效率、充分发挥竞争优势，将原先由自身完成的部分或全部服务业务流程以合同的形式委托给外部优秀的专业服务承包商完成的一种商业模式。公共服务外包是指为实现公共利益最大化，政府通过竞争机制，利用外部优势资源，将本应由自身承担的公共服务，委托私人部门或非营利部门来完成的一种公共服务供给方式。公共服务外包能够对政府公共服务供给起到积极的推动作用，使政府实现公共利益最大化。作为公共服务市场化和社会化的一种新型行为模式，基础教育信息资源外包供给就是引入竞争机制，实现信息资源供给的多元化。

（二）教育信息资源服务外包供给的动因开展基础教育信息资源外包供给有着利用外部资源、降低成本、提升管理效率和资源质量的内部动因，有着技术、市场和用户等方面的外部动因，如图2所示。信息技术的发展降低了信息处理的成本，增加了信息储存的容量，提高了信息传播的速度，保证信息传输的安全，等等。为信息资源共享跨越时空障碍提供技术支持；市场环境的变迁导致一体化的生产方式受到冲击，需要向外部寻求优势资源，迫使政府采用服务外包的供给方式；用户数量的递增和需求的多样化，不仅要求政府提供丰富优质的信息资源，而且还期盼得到便捷和优质的技术服务，为他们实时解决教学中使用信息资源的难题。公共服务外包的目的是降低成本、提高效率、发挥核心竞争力，实质上是利用最优秀的专业化资源，实现专业化分工，整合资源的一种经营管理模式。政府将信息资源的开发任务交由企业或第三方来完成，可以专注于教育信息资源平台的搭建服务、经费的投入和使用绩效等业务。企业发挥其技术和经济的优势，专心于信息资源的开发和用

户问题的反馈等服务业务。通过服务外包，以信息技

术为依托，把具有不同优势资源的合作力量整合成反应快速、灵活多变的动态联盟，实现各方资源共享、优势互补、有效合作。

图2教育信息资源外包供给动因分析

（三）教育信息资源外包供给的理论依据

1．比较优势理论

比较优势理论认为，在其他条件大致相同的情况下，由于部门或组织间技术水平相对差异而产生的生产同一商品的成本差异，构成商品交易的原因并且决定着交易的模式

[10]

。比较优势理论的两个关

键概念是要素丰裕度和要素密集度。要素丰裕度是指一个部门所拥有的各种可用生产要素之间的相对丰裕关系。要素密集度是产品生产过程中不同投入要素之间的比率。教育信息资源产品是一个技术和资本相对密集型产品，技术和资本相对丰裕的部门具有供给的比较优势。从技术角度来看，信息资源新产品的开发需要企业具有技术创新和市场反应灵活的优势，专业化的分工能提高开发的效率。从资金角度来看，教育信息资源作为公共产品，政府具有资金提供的责任和管理方面的优势，采取一定的制度措施，根据信息资源的需求，来委托或购买企业开发的专业级产品，在保证资源质量的同时也节约了相应的成本，提高了资金投入的效益。从内容角度来看，教育信息资源产品需要具备科学性和符合师生教学和学习的规律，学校可以发挥其在知识内容、教学设计和使用反馈方面的作用，保证满足教学设计在教育性、科学性、准确性和艺术性等方面的要求。

2．规模经济理论

规模经济是指企业在一定规模内增加产量，生产效率能相应地提高，其产品的平均成本可以不断降低，呈现出规模收益递增的现象。

[11]

根据信息资源的

共享特性，这里的规模不是传统意义上的单一品种大批量，也不是指企业规模或产品规模大小，而是指节约或效益的意思。产生规模收益递增的原因一方面是劳动专业化，也就是通常所说的专门做一项工作的人比样样工作都要做的人干活快而且准确。同理，一家

企业提供具有共同投入要素的各种产品要比各个企业分别提供节约成本。虽然教育信息资源具有很强的异质性，不具备重复生产的特性，但开发资源产品所需要的技术、人力和资金等形成了产品开发的共同要素，同样具有规模经济的效应，而且长期从事信息资源产品开发的企业一般都积极主动地促进技术的改进和高素质人才的扩充，具有开发高质量信息资源的优势。另一方面是与信息资源生产相伴而生的经验曲线效应。即由于信息资源开发技术人员和管理者在熟悉他们的工作中获得了经验，从而降低了生产成本。

3．价值链理论

迈克尔·波特教授认为：“每一个企业都是在设计、生产、销售、发送和辅助其产品的过程中进行种种活动的集合体，所有这些活动都可以用一个价值链来表示”[12]。教育信息资源供给过程可以看成是从信息资源的设计、开发、共享到应用的产品价值增值服务流程，从而具备了价值链特征。从学校用户的需求到信息资源开发规划，从公共服务平台的建设到实际运行管理，从信息资源商品的设计、开发到使用、反馈等环节都充满了相应的价值节点，形成一个有机的价值链。根据迈克尔·波特给出的价值链一般模型，可以描绘出教育信息资源供给的价值链过程，如图3所示。学校用户作为教育信息资源的使用主体，除了在使用信息资源过程中付出相应的学习成本外，还应该发挥其在需求分析和应用效果反馈方面的比较优势，提升信息资源产品的价值。企业作为市场主体，在教育信息资源供给整个过程中，处于价值链的中游，拥有技术研究、产品开发和售后服务的核心竞争力。教育信息资源根本旨向是公益性的，并非以获取自身利益为取向，政府的组织效应最终也是服务于社会效应，在强调资金投入和产品质量监管与评价的同时，更应该强调信息资源的共享性。

图3教育信息资源供给价值链

四、教育信息资源外包供给模式的构建

（一）教育信息资源外包供给模式的构建思路

基于以上分析，融合公共服务外包理念，我们提出“用户驱动、政府主导、企业承包、服务至上”的教育信息资源外包供给与使用模式，如图4所示。“用户驱动”体现以用户为中心，从用户多元需求角度来规划、开发教育信息资源，并且将资源的使用率作为教育信息资源质量的评价尺度，以用户在使用过程中的反馈作为信息资源质量改进的依据。“政府主导”说明政府将基础教育信息资源的供给作为一项基本公共服务，教育主管部门主动承担信息资源供给费用、组织资源开发和服务质量监管的责任。政府通过资金投入和服务监督等手段积极引导企业或非政府组织参与基础教育信息资源的供给过程，采用一主多元的供给方式。“企业承包”说明企业作为信息资源的开发主体，凭借其技术先进、规模开发等优势，在教育信息资源供给中引入市场竞争。充分发挥市场的供求机制，及时把握用户群体的信息资源需求；利益机制迫使企业降低开发成本，节约社会资源，提高经济效益；价格机制不断调整政府投入的数量和比例，以平衡供给与需求，避免信息资源产品开发的无目的性；竞争机制促进企业不断进行产品创新、提高信息资源产品和服务的质量。“服务至上”体现在政府通过搭建基础教育信息资源平台和公共服务管理平台、企业通过技术支持与培训、学校通过改善信息化环境和营造信息资源使用氛围等方式主动服务并满足用户对信息资源的需求，进而提高资源使用的满意度。

图4教育信息资源服务外包供给模式

（二）教育信息资源外包供给模式的运行机制

教育信息资源的有效供给是一项系统工程，主要包括三个利益子系统：学校师生作为资源使用的主体，政府作为资金提供者和决策者，企业是资源开发和技术服务提供者，并且三者都围绕资源的利用率展开。资源的质量作为使用的“吸引子”，用户在一定的激励下积极使用信息资源。企业为了获得更多收益，在市场竞争中更加关注用户的需求与反馈，积极改进资源质量。由此，形成“使用反馈—质量改进”的良性循环（如图5所示），提高资源的利用率，实现政府投入的最大化效益。教育信息资源外包供给重在实现“用户参与、政府决策、企业服务”三者联动的价值链，形成“低成本、高收益、高质量、高效率”的多重优势，从根本上改变教育信息资源的配置结构：将资源质量

和使用效率置于首位，更加强调资源建设资金的投入效益；将资金提供者与生产者分离，资金保障与外包决策的政府角色定位更加明确；企业由单一产品的开发转向多元服务的提供；产品开发采用以用户为中心的自下而上形式，用户的需求和反馈得到外包服务商的及时满足与互动。教育信息资源服务外包供给模式将信息资源使用者、资金提供者和资源开发者有机结合，达到基础教育信息资源建设、管理、评价、整合共享和应用服务整个环节的协调平衡与可持续发展，为寻求学校自主独立开发、企业规模开发和政府出资建设等三者之间的跨界与合作提出新的思路。

图5资源“使用反馈—质量改进”因果关系（三）教育信息资源外包供给模式的优势分析

1．供给主体更明确、开发主体多元化

当前，用户对基础教育信息资源供给主体的认识还比较模糊。作为权益享受的用户没有对政府提出提供有针对性信息资源的要求，转而采取“自给自足”的方式（也称作自愿供给）。一方面耗费了大量的时间和精力，另一方面由于技术和经费的限制，只能开发一些简单的素材。教育信息资源服务产品的供给已经不再是谁提供了服务，而是以什么方式及组合来保证服务的有效性和有益性。教育信息资源服务外包的供给模式将政府的角色由资金提供者与资源建设者转变为资金提供者与管理者，将资源建设交由第三方来完成，政府角色定位更加明显，管理能力更加突出。政府作为基础教育信息资源供给的主导，积极引导社会多方的参与，发挥政府投资与企业生产方面的优势，实现政府与社会性力量合作与互补的“双向互动”，保障基础教育信息资源的有效供给。

2．政府市场相结合、供给方式更灵活

教育信息资源产品的供给除了前面提到的“自给自足”方式外，这种方式最大的不足是信息资源处于静态不变的状态，致使资源的固化，不利于在使用过程中重组与创造，使用效果不佳。作为市场供给代表的企业凭借自己的技术和资金优势，可以开发出专业

级别的信息资源。但其最大的不足就是企业主要面向的对象是政府部门而非用户，并且本着以营利为目的的原则，他们将更倾向于开发成本相对少而获益多的资源，这会造成很多用户真正需要的信息资源无人开发。寻找政府与市场两种供给方式的“契合点”是基础教育信息资源政府主导行为的一项制度创新。一方面采用政府供给的方式统筹规划，保障信息资源供给的基本标准；另一方面在政府信息资源供给中引入市场机制，破除政府对信息资源开发的垄断，而且也解决了“开发什么”和“如何供给”的问题。只有将政府供给与市场供给两者有效结合起来，排除政府与市场的“双失灵（政府失灵和市场失灵）”，才能有效提升基础教育信息资源供给的质量、效益和效能。

3．经费划拨更合理、资金投入效益高

我国基础教育信息资源配置普遍采用“综合定额+专项补助”的方式。这种按学生人数平均划拨资源建设经费的方式没有充分考虑用户的多元需求，没有关注资源的使用反馈与质量改进的过程，没有综合分析经费投入与配置绩效之间的互动关系，没有将资金使用效益和用户需要挂钩，难以凸显政府通过财政拨款调节教育供求关系的能力，在资金的使用效率上更难有所作为。同时传统的教育信息资源经费划拨采用单向线性的方式，这一方式的形成源于基础教育信息资源供给的政府垄断和生产一元化的制度安排，资源使用者被动使用政府统一提供的资源，毫无个性化可言。教育信息资源服务外包供给模式将资金分散到学校转变为由辖区教育主管部门集中调配使用。集中使用教育信息资源建设经费的好处在于政府可以通过行政调控措施，在充分了解用户需求的前提下，统筹规划教育信息资源的开发、运行和使用，在投入经费一定的情况下，最大限度地购买优质信息资源，在应用方面同样产生更大的效益。采用相对集中的供给模式一方面实现了经费供给的规模化，充分发挥基础教育信息资源公共产品的外部效应；另一方面也有利于解决区域内信息资源配置的失衡问题，达到公共服务的均等化。

4．供给决策更科学、供给过程更透明

当前政府对基础教育信息资源的供给决策主要表现为典型的“自上而下”的特征，这种“自上而下”的体制忽视了资源使用者的需求和反馈，淡化了信息资源供给的目的和效果。一方面容易造成政府在信息资源供给中的“缺位”、“越位”、“错位”现象，政府对信息资源建设的责任意识不强，造成投资不足；另一方面也容易造成资源建设与应用脱节，资源的生产滞后于用户的需求变化，信息资源产品的时效性较差。建立

需求为导向的教育信息资源“自下而上”供给制度应该成为未来基础教育信息资源供给改革的方向。这种决策机制可以充分发挥用户自主选择的权利，将自己在教学实践过程中急切需要的信息资源表达出来，作为政府资源建设规划的基准，并将用户对资源的反馈和使用效果作为资源质量的评价依据。将用户对信息资源使用的满意度作为衡量信息资源服务供给机制合理性的评价尺度，保证供给决策的科学化、民主化，增强供给过程的透明性。

5．资源建设有规划、用户参与更主动

教育信息资源服务外包模式要求形成资源建设领导小组、学科教研专家组、技术专家组、学科内容组构成的资源规划共同体。资源建设规划包括资源适用对象、资源建设的数量、资源类型规划、资源设计形式、学科资源分布和资源建设标准等。教育信息资源外包供给模式在使用方面，要求用户参与到资源建设开发与质量改进的整个过程中。用户在使用过程中不仅可以满足教学需求，节约成本和精力，而且还会得到相应的激励，积极性将大幅提高。用户将由单一被动的信息资源获取者，转变为既是信息资源的使用者，又是信息资源的建设者。企业采用信息资源“推送”技术，根据用户的不同需求或使用偏好将合适的资源推送至用户面前，以主动服务的方式带动教师、学生和家长的应用。将掘客（Dig）理念移植到教育信息资源评价中，实行教育信息资源质量评价与优选准入措施，依据用户的选择与使用效果，对同类型资源进行排序，优胜劣汰，这将大大提高教育信息资源的质量和用户使用需求的满意度。提倡资源共享与重用的理念，鼓励广大师生参与资源的初次开发及二次质量改进的过程，让资源不断符合用户的教学或学习需求，促进资源的真正共享。

五、结语

基础教育信息资源外包供给的实质是政府出资，让营利或非营利组织参与公共服务提供，其核心思想是把市场机制和管理手段引入公共服务之中，将公共服务的提供者与生产者分离，通过购买的方式间接地向公众提供服务。其主要目的是：降低成本、利用外部资源、提高核心竞争力、提升服务质量。基础教育信息资源服务外包供给改变了传统信息资源的提供方式，是未来教育信息资源产品供给的趋势：决策由单一固定的政府决策模式转向社会公众参与互动的决策模式；供给由单一垄断的政府供给模式转向多元竞争的市场供给模式；评价监管由封闭被动的内部自我评估监督模式，转向开放的社会中立评价监管模式。在整个运行过程中政府、市场、学校、用户构成了一个有机整体，分别在供给过程中扮演着不同的角色，起着不同的作用。基础教育信息资源服务外包模式要想真正发挥作用，必须在制度、服务市场、绩效考核等领域创造其运作的条件。外包供给的绩效应该从用户满意度、供给成本、服务效率和服务质量等四个方面来整体考虑。对教育信息资源服务外包绩效产生影响的因素包括教育信息资源建设理念、政府经费投入力度、政府的合同管理与履行能力、决策评价的规范程度、承包商的信誉度及提供服务能力等。本文构建的基础教育信息资源服务外包供给与使用模式也只是我们在现有研究基础上提出的一个理论指导，关于教育信息资源外包供给还需进一步的实践研究。

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