我国政府绩效评估最新研究进展综述

2010年第4期

科技管理研究Science and Technol ogyManagement Research

2010No 14

收稿日期:2009-07-25,修回日期:2009-10-12

文章编号:1000-7695(2010)04-0057-04

我国政府绩效评估最新研究进展综述

戴　钰

1,2

,刘亦文

3

(11武汉理工大学经济学院,湖北武汉　430070;21长沙理工大学文法学院,湖南长沙　410076;

31湖南大学统计学院,湖南长沙　410079)

摘要:政府绩效评估是国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能市场化和公共服务输出市场化以后、在政府公共部门与公众关系基本定位的前提下由民权运动和科学技术推动下所采取的政府治理方式。从分析公共管理中绩效评估的内涵及绩效管理的理念入手,提出我国政府绩效评估的研究构架,具有较大的现实意义。关键词:政府管理;政府绩效评估;效率中图分类号:C93112文献标识码:A

1　政府绩效评估的内涵与管理理念

政府绩效评估是国家行政改革和政府再造的重要内容与措施,是国家在科学技术发展、全球化和国际竞争环境下政府管理方法的重大革新,其在本质上是国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能市场化和公共服务输出市场化以后、在政府公共部门与公众关系基本定位的前提下由民权运动和科学技术推动下所采取的政府治理方式。

政府绩效评估的内涵包括了两个方面。其一,在效率方面:威尔逊认为政府绩效评估是一种制度设计,在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府公共部门的标准。奥斯本与盖布勒认为政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织,谋求有使命感的政府;就是改变以过程为导向的控制机制,谋求以结果为导向的控制机制。1993年美国《国家绩效评论》把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责,而不仅仅是对过程负责。其二,在公共责任方面:政府绩效评估决定了政府角色和其职能的内容。政府公共部门的角色成为了公共服务的供给者。对政府职能范围内管理活动的绩效进行评定,也就是要对政府在确定公共服务供给的质量和价格标准、抓好绩效管理、把好市场准入关,以保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益、保障社会公平、提高公共服务质量、增加顾客选择的机会和更好地满足顾客需要等活动的绩效进行评定。政府绩效评估所包含的重塑政府角色和界定其职能为公共服务供给部门,包括政府公共部门、私营部门和非盈利部门展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府管理低效率问题提供了有力的途径。随着政府角色和职能的重新界定,促使了政府管理所隐含的政府部门的基本运行方式、政府与市场和公众之间关系基本定位的变化。政府公共部门与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为了公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。政府公共部门行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为公众谋福利。

效率和公共责任是政府绩效评估内涵中所具有的不可或缺的两个方面。政府公共部门在社会竞争中提供公共服务,既有助于提高效率、打破垄断和降低成本;又以严明的绩效目标和绩效管理保证其在竞争中对公众负责、提高服务质量。在这两个方面中,公共责任和顾客至上是第一位的,效率则

是第二位的,效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。

孟华(2009)分析了以机构为重心的绩效评估存在诸多缺陷,认为政府绩效评估的重心应该转向公共服务,重视公共服务提供的质量与效果,这种以公共服务为主要内容的政府绩效评估能相应解决机构绩效评估的四大缺陷,公共服务绩效评估对改善公民满意度、提升服务质量、转变政府职能、建设服务型政府的意义,以及推进我国政府绩效进一步完善,实现政府绩效评估良性发展的作用。盛明科,彭国甫(2008)从议题的现实基础、理论基础、评估体系研究的基本框架、以及理论价值和现实价值来阐述公共服务型政府绩效评估体系构建研究论纲,阐释公共服务型政府绩效评估体系研究的框架,对我国政府绩效评估的基本理念、理论基础、制度体系以及评估方法进行了系统考察,最终探寻适合我国政治体制、管理制度和文化背景的政府绩效评估体系构建的宏观思路。陈通,王伟(2008)从我国目前各地对于政府绩效评估的实践的困境出发,探讨政府绩效评估的发展趋势之一就是强调绩效评估过程中的公民导向,一方面要强调公民参与,另一方面也要重视公民对政府各项工作的满意度调查。盛明科(2009)提出了服务型政府绩效评估应该从价值理性和工具理性相结合的角度,综合运用主观评议和多指标量化综合评价的方法。客观定量测评方法能全面、直接、客观地衡量出政府一段时间内的绩效,但忽视了政府服务接受者--公众的满意程度。主观定性评议方法虽可以衡量出政府服务接受者的满意程度,但不能全面反映政府的绩效水平。在实践中,理想的做法是将两者整合统一起来。

作为特定社会生态环境中的一项制度设计,政府绩效评估的理念、制度和方法必然受到一个国家或地区的政治体制、经济制度和民众心理等诸多因素的影响与制约。政府绩效评估作为西方国家新公共管理运动中出现的一项重要治理工具,将其引入我国并期望对我国公共管理和政府运行产生有效的作用,就必须立足于我国政府管理体制改革和政府管理创新实践,构建适合我国国情的政府绩效评估机制和相关制度体系。

2　政府绩效指标体系的研究

关于设计的方法和技术主要有:

(1)演绎法指从某些价

戴　钰等:我国政府绩效评估最新研究进展综述

值原则出发,或者从某些已被接受的论点出发,经过逻辑推理,得出新的判断和结论的过程。运用演绎法确定地方政府绩效评估指标,首先应该厘清政府职能,在政府职能的基础上确定绩效评估内容,进而设计出绩效评估的指标体系。

(2)平衡记分卡既包括对财务业绩的评估也包括对非财务业绩的评估,是一种综合性的绩效评价体系,为绩效指标体系的构建提供一种新的思路和视角。

(3)德尔菲法首先可用于政府绩效指标的隶属度分析,还可用于绩效指标权数的确定,特别是定性指标权数的确定。

(4)信度和效度检验,绩效指标的信度是关于指标客观、准确和可靠程度方面的一种度量,常用的方法有内部一致性信度、折半信度、重测信度和平衡信度;效度(validity)是指标直接与成果相关或者代表所关注的绩效维度的程度,关注的是绩效指标合适程度的问题,常用效度测量的方法有内容效度、预测效度、构思效度、聚合效度、辨别效度、效标关联效度等。

(5)主成分分析方既解决了多指标综合评价研究的指标赋权和相关性问题,同时又能实现简化指标的目的。

(6)层次分析法的基本思想就是将组成复杂问题的多个元素权重的整体判断转变为对这些元素进行“两两比较”,然后再转为对这些元素的整体权重进行排序判断,最后确立各元素的权重。彭国甫等(2004)指出层次分析法(AHP)为准确确定政府绩效评估指标间权重供了可行的途径利。利用层次分析法,不仅可以降低工作难度,提高指标权重的精确度和科学性,而且通过采取对判断矩阵进行一致性检验等措施,有利于提高权重确定的信度和效度,同时计算矩阵特征向量时可以利用和积法、幂法和方根法等多种思路,并可以应用计算机来处理数据,具有较强的可操作性。

关于具体设计我国地方政府绩效评估的指标体系的思路主要有:(1)绩效领域(一级指标)的确定。王良健、侯文力(2005)把政府绩效领域确定为依法行政、提高公务员队伍素质、提供公共服务、促进经济发展、维护社会稳定五个方面。钱德春、黄盂州(2005)把政府绩效指标分为可持续发展指标、人的全面发展的指标、公开公平公正性指标、开放性指标、经济性指标等五类指标。倪星、李晓庆(2004)认为,政府绩效指标应包括国民经济、人民生活、生态环境、社会治安、科教文卫、其他指标等六个方面。彭国甫等(2004)认为政府绩效综合评估指标体系由政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面构成。崔述强等(2006)从经济发展维度、社会发展维度、资源与环境维度、行政效果维度等四个方面来设计政府绩效评估指标体系。范柏乃则从行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量、生态环境等六个方面来设计政府绩效评价体系。从以上绩效领域可以看出,虽然表述各异,所包含的范围也有所不同,但都包括经济发展、社会稳定、公共服务、环境保护等基本方面。可以在此基础上再进行完善,根据新形势进行调整。

(2)绩效指标(二级指标和三级指标)的具体设计。绩效领域确定之后,具体指标的选择和指标权重的确定便成为绩效指标体系设计的关键,关系到绩效评估工作的科学性、公平性和简便性。但由于不同人的认知角度不同,即使绩效领域相同,也会出现各种差异,如彭国甫等(2004)认为经济绩效可以通过国民经济增长的速度、国民经济增长的质量、国有资产保值增值水平、人均国民收入增长速度及水平、通货膨胀率抑制情况、就业率等指标体现出来;范柏乃

(2005)则把反映经济发展的指标确定为:国内生产总值增长率、原材料消耗强度、人均国内生产总值、单位能耗产出国内生产总值、全员劳动生产率等。

目前我国政府绩效指标体系存在的问题主要有:(1)我国政府绩效评估指标体系普遍缺少维护社会公平、推进政治民主与行政公开、促进公民参与、改善政府与公民关系等相关领域的指标。可以说,维护社会公平和提供公共服务是我国政府的核心使命,也是政府合法性的基础,是政府绩效评估指标不容回避的领域。虽然社会公平度、行政公开和民主化程度、公民参与度、政府与公民关系等指标均不易测量,但这正是理论研究者和实际工作者需要努力解决的问题。本文尝试着可以由公众参与绩效评价,这需要政府做好信息提供的角色,最终通过公众的满意度来评估政府的绩效情况。

(2)关注政府对促进社会公平与社会和谐的责任,把社会公平和社会和谐作为政府绩效评估的重要指标。问题不在于是否应该把社会公平和社会和谐纳入地方政府绩效评估的范畴,而在于如何评估社会公平与社会和谐。正确认识它们的含义和它们的功能,社会公平和社会和谐体现在公民的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的众多层面,因此,评估社会公平和社会和谐还需要在各领域确定合适的可测评的具体指标。

(3)过于关注存量指标,而忽视增量指标。在学者们所设计的地方政府绩效评估指标体系中,关注于对政府绩效现状的测评,而忽视对绩效改进程度的测评。因此,对某一时期政府绩效水平的评估应着重评估在这一阶段政府绩效水平的改进状况。

3　政府绩效评估的方法

311　多指标量化的方法

徐友浩,吴延兵(2004)通过对政府管理部门绩效评估案例的分析,进一步说明了用顾客满意度评估政府绩效的特点和可行性。对于建立科学化、民主化的现代政府绩效管理来说,这种从社会公众参与的角度评价政府绩效的方法具有深远的意义。彭国甫(2005)利用模糊综合评价模型对湖南省11个地级州市政府1995～2002年的公共事业管理绩效进行实证研究,探析地方政府公共事业管理绩效模糊综合评价模型的有效性。袁有杰(2006)也利用模糊评价法对政府部门绩效进行了评估。颜佳华等(2005)在构建电子政务绩效评价指标体系的基础上,提出了一种基于BP神经网络的电子政务绩效综合评价方法。神经网络方法有效克服了现有专家评价方法的不足,为评价电子政务系统的建设质量、成本耗费及绩效水平,为研究电子政务绩效综合评价提供了一个新的研究思路和工具,但是该方法也有其局限性,容易陷入局部最优。刘芳(2007)利用只有产出的加权DE A模型以及因子分析法以及面板数据模型对我国地方政府的绩效进行实证研究。罗良清,刘逸萱(2005)利用DE A模型对江西五市政府绩效进行了实证研究。郑英宁(2008)也利用DE A模型进对农村公共服务效率进行了评价。李志亮等(2004)基于模糊数变换的DE A模型(α2FC2

R

模型),拓展了传统DE A的应用范围,并将其应用于综合评价,取得了很好效果,也解决了将定性指标的转化问题。关键是如果确定了α的值,就成了一个普通的线性规划问题。而α值我们可通过决策者根据客观情况的实际数据确定,相对来说很简单,但是这样评价的主观性很强。孙璐等(2007)运用因子分析与MDE A模型的组合方法对长江三角洲地区的16个城市的公共服务绩效

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戴　钰等:我国政府绩效评估最新研究进展综述

进行了实证分析。蒋悦等(2008)基于元评价理论设计了政府绩效评估体系的系统性架构,该架构包括评估目标、评估对象、指标体系与评估方法和运行机制四个维度,通过分析闭环回路中四个维度可能产生的内部偏差,提出了相应的纠偏方法和控制策略,以促进政府绩效评估的可持续发展。但由于该模型过于理论化,在实际应用中有一定困难。方振邦(2008)结合黑龙江省海林市创新政府绩效管理的实践,阐述县级政府运用平衡计分卡设计绩效管理体系的思路与方法。赵红梅(2008)以国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组确定的33项评估指标为基础,运用以模糊数学理论为基础的多级模糊综合评判法评估地方政府绩效,依据相关专家对各项指标的重要性评价,以黑龙江省政府为例进行实证研究。利用多级模糊综合评判法可以专门用来处理定性的信息,为我国政府绩效评估提供了一种新的工具,此时可以通过专家打分的方法来进行评价,缺点是主观性太强。关于层次分析法来确定绩效评价指标的权重已得到大多数学者的认同,袁政(2008)对绩效评估指标权重的确定方法进行了改进,以前主要是基础效用规则,这会给评分人造成一定的困扰。文中采用“群体决策”的思路,让各部门领导、中层干部、专家一起对绩效评估的权重进行科学的“价值判断”,按序数原则进行评价,再按基础法进行统计。

312　主观性评议———关于公众满意度衡量的方法

(1)公众满意度测量的框架、方法。目前最经常使用的两种方法是P LS(Partial Least Square)方法和L I S-R E L( L inear Structural Relati onshi p s),P LS将主成分分析与多元回归结合起来的迭代估计,是一种因果建模的方法。L I SRE L具体来说,就是使用极大似然(Maxi m u m L ikelihood,ML)、非加权最小二乘(Un weighted Least Squares,ULS)、广义最小二乘(Generalized Least Squares,G LS)或其他方法,构造一个模型估计协方差与样本协方差的拟合函数,然后通过迭代方法得到使拟合函数值最优的参数估计。具体选择哪种方法需要综合考虑理论条件、测量条件、分布条件和样本量条件。作者通过实证发现,P L估计有偏,但更接近实际数据;L I S2 RE L估计在MV测量效果较好时,可以得到较准确的估计,但在测量效果较差时,参数估计容易偏离原始数据。梁燕,金勇进(2007)对于我国顾客满意度模型研究,在确定顾客满意度研究的样本量时,要综合考虑样本代表性、模型参数估计和检验的需要。从以上3个方面的模型参数估计的准确性角度,使用P LS方法估计顾客满意度模型最小推荐100个样本,最好230个样本以上。张光进(2007)通过设计公众满意结构调查问卷,对1556名成年人的正式调查表明:我国的公众满意主要包含七个因子:政府形象、社会安全、经济调控、教育就业与保健、人文生态保护、国际参与、民主政治;调查数据显示上述七因子受公众关注的程度存在着差异。研究结果为公众满意的测评内容提供了一个框架,也为公共行政的工作重点提了参考。吴建南等(2007)通过借鉴美国顾客满意度指数模型(ACSI)的组织绩效测量方法及其在公共部门的应用模式,结合我国公共部门的特点,设计出了适合我国公共部门的公众满意度测评模型与指标体系。它与ACSI模型主要有3点不同:添加“公众信息”变量,保持ACSI中感知价值这一变量,公众对政府的信任所取代公众是否忠诚。陈增明(2007)改进ASC I模型,包括五个变量公众期望、感知质量、公众满意度、公众抱怨、公众信任。

(2)运用该方法进行实证研究。从实证研究角度来看,顾客满意度模型在各行各业的应用比较广泛。在西方,很多国家纷纷提出本国的顾客满意度模型,以进行满意度调查;我国自1999年12月,国务院发文件明确提出要研究和探索顾客满意度指数评价方法,开启了我国顾客满意度测评研究和探索的大幕,此后,有不少学者发表文章提出各自的满意度模型。

尤建新等(2004)基于层次分析法(AHP)提出四级指标体系,一级指标为公众满意度,定义为对政府工作认同感,二级指标包括公众安全感、信任感、荣誉感和价值感,三级为二级指标的展开指标,四级为调查问卷。文中以2010年上海世博会中政府动迁工作为例,具体分析了层次分析法在测评公众满意度中的应用,这一方法可以量化政府的工作效果,使之真正地可以测评,为改进政府的工作指明了方向。盛明科,刘贵忠(2006)借鉴美国公共部门公众满意度指数模型,通过更换模型变量和调整结构,构建了一个新的适合中国国情的政府服务公众满意度(CPSI)测评模型。运用包含服务质量、感知价值、公众期望等新变量在内的公众满意测评模型,对我国政府服务的公众满意度进行测评,发现该模型对于测评我国政府服务公共满意度非常有效。整个模型结构变量合理,功能齐全,得出的结论能很好地被实践所检验。朱国玮(2007)首先分析了公众满意度的测评理论,对修正的ACSI(美国顾客满意度指数)模型进行了调整,提出了PSCSI(公共服务机构的顾客满意度指数模型),并进行了检验。然后利用该模型实际考察了CH地区公众对公共服务(主要包括公共交通、公共医院、图书馆、初等教育、公园、警察服务)的公众满意度水平和CH地区的整体公共服务满意度水平。最后对影响公众满意度水平的人口统计学因素进行了分析。文中只考虑了公众的人口基本因素对政府服务的满意度,并没有考虑公众的心理预期等心理因素。张亚明,郑景元(2008)在分析和借鉴企业客户关系管理中顾客满意度(CSI)理念的基础上,剖析了影响公众满意度的若干要素,不仅提出了评价公众满意度的方法、步骤和模型,同时给出了评价公众满意度的指标体系并用模糊综合评价法对其进行了数量分析。其目的旨在使服务型政府能够协同提供高效率和无缝隙化的公共服务,变革政府思维方式,使之完成从追求公共管理的过程化向追求公共服务结果质量化的转变,最终在为公众提供良好服吾的同时提高公众对党和政府的满意度与忠诚度。郑方辉,王绯(2008)分析了在目前的条件下,公众满意度测量存在一系列社会性、技术性的障碍。将ACSI简单化设置,提出了涵盖“促进经济发展、维护社会公正、保护生态环境节约运作成本、实现公众满意”五个领域层,50个具体指标的绩效评价指标体系。其操作方案,采用定点随机拦截访问与电话访问相结合的方式,针对广东121个县(市、区)及中山、东莞两个地级市的成年居民调查完成了对满意度的测量。由于数据处理粗糙,同时并没有给出具体的评价模型,这种方法仅是简单的统计分析。

4　结语

目前我国政府绩效评估研究和实践在公共管理学界和政府实际部门的共同努力下取得了较大的进展,各级政府及其部门逐步认识并接受政府绩效评估这一内蕴“公众本位”和“结果导向”理念的管理丁具,绩效评估自身也在推进建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体系方面起到一定的作用。“新公共管理”运动的兴起和新公共服务理论的提出给我国传统的政府绩效评估带了挑战,服务型政府(下转第66页)

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葛　冰等:平安建设的评价指标体系研究

(2)对社会治安安全的感受;

(3)对社会经济安全的感受;

(4)对社会卫生安全的感受(医药卫生、食品卫生);

(5)对资源环境安全的感受(自然灾害、环境污染);

(6)对社会重大事故安全的感受(交通事故、火灾等)

通过上述几方面公众的评价得分与客观指标体系的得分比较,如果相差不多,说明指标体系比较合理;如果相差较多,找出原因,进行指标的修正。

5　结论

世界范围的发展观已经开始从效率转向公平,我国的发展理念己经从以经济建设为中心转向“以人为本”,“以人为本”具体化在发展指标方面则表现为对“人文指数”的关注。我国从2004年开始,国家和各省市地区都提出平安建设,但是缺少一套表征社会平安状况和平安建设状况的评价指标体系,所以本文对平安和平安指数的含义进行了界定,并根据内涵建立平安指数评价的主客观指标体系。

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作者简介:葛冰(1970-),河海大学商学院技术经济及管理专业博士研究生,研究方向为技术经济及管理理论与应用,南京市鼓楼区检察院;陈岩(1977-)南京林业大学经管院,讲师,研究方向为管理系统决策。

(本文责编:彭统序)

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成为我国政府改革的目标,其绩效评估是一个伦理和价值问题,而非纯技术问题;同时我国正处于基于新公共管理理论的绩效预算改革的试点阶段,相对于发展比较成熟的美国来说,我国所进行的改革无法将政府的绩效与预算决策相结合,无法称为真正意义的绩效预算。当然,有些国家(如欧洲国家)也存在这样的问题,主要是因为政府绩效难以有效测定。而对于新绩效预算提高效率不再是新绩效预算的惟一目标,它的最终目的是实现某种公众所预期的社会结果并且阻止预算过程与政策过程的分离,强调公共部门的绩效评估,进而寻求公共满意度的提高。

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作者简介:戴钰(1982-),女,湖南长沙人,武汉理工大学经济学院博士生,长沙理工大学文法学院讲师,研究方向为投资经济与跨国经营。刘亦文(1981-),男,湖南攸县人,湖南大学统计学院博士生,研究方向为宏观经济统计。

(本文责编:彭统序)

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