新消防法强化应急救援的立法思考
第11卷第3期 防 灾 科 技 学 院 学 报 V ol.11 No.3
2009年9月 J.of Institute of Disaster-Prevention Science and Technology Sep. 2009
收稿日期：2009-06-17
作者简介：赵国勇（1973–），男，河北衡水人，硕士，讲师，主要从事法理学和行政法的研究工作．
新消防法强化应急救援的立法思考
赵国勇
(中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000)
摘 要：新《消防法》关于应急救援的规定引起了社会各界的普遍关注，本文从立法学角度，从应急救援的立法史、立法背景及立法内容等方面对公安机关消防机构的应急救援职能进行研究，以期准确理解新消防法的立法本意，为有效实施应急救援工作提供理论支持。 关键词：消防法；应急救援；立法
中图分类号：D922.144 文献标识码：A 文章编号：1673-8047(2009) 03-0080-04
在2008年四川汶川特大地震救援工作中，公
安消防部队表现出了强大的应急救援能力，发挥了重要的作用，受到党和政府的高度赞誉。2009年新《消防法》将应急救援定为消防法的立法宗旨，和原《消防法》相比，大幅提升了公安机关消防机构应急救援的法律地位。
原消防法关于应急救援有两条规定，分别在第三章消防组织和第四章灭火救援中，第三章第27条规定：“公安消防队除保证完成本法规定的火灾扑救工作外，还应当参加其他灾害或者事故的抢险救援工作”。第四章第34条规定：“公安消防队参加火灾以外的其他灾害或者事故的抢险救援工作，在有关地方人民政府的统一指挥下实施”。由上述可见，原《消防法》是在分则中规定了公安消防队的应急救援职责和领导力量。新《消防法》则在第一章总则部分就予以了规定：“为了预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，制定本法”。将应急救援从原消防法的分则部分提升至总则部分，这不仅仅是立法结构的调整，而是通过结构的调整将应急救援提高到消防法立法宗旨的高度，充分体现了党和政府对应急救援工作的重视。本文将针对这一转变进行法理分析。
1 应急救援的含义和特点
1.1 应急救援的含义
根据现行法律法规的规定，公安机关消防机构承担的救援任务是针对正在发生的灾害事故，具体包括两类事故，一是自然灾害造成的事故，如暴雨、
洪水、泥石流和地震等造成的灾害事故；二是人为
灾害造成的事故，如化学泄漏、道路交通和人员坠落等事故。对上述事故实施救助的主体是公安机关消防机构，事故本身在时间上都具有急迫性，早一分救援少一份损失，晚一分救助多一份危险。因此，应急救援是指主要以公安机关消防机构为主体实施的针对正在发生的危及国家和人民生命财产安全,影响社会公共秩序的灾害事故的及时救援活动。 1.2 应急救援工作的特点
灾害的发生往往具有突发性，事先没有明显的征兆，即使有一定预期的灾害，也很难准确预测其发生的具体时间和地点。而一旦发生，就有可能造成大量人员伤亡和财产损失。它的这种不确定性、突发性和危害性，使应急救援工作表现出如下特点：
（1）应急救援行动的迅速性。无论是哪一类灾害事故，其突发性、偶然性以及时间、地点和性质的不确定性造成事先无法预知，一旦发生就会在短时间内造成严重的破坏，这就要求应建立快速的应急救援响应机制，能迅速接收和传递灾害事故信息，做到力量调集迅速，战斗部署、战斗展开迅速。
（2）应急救援指挥决策的准确性。参加应急救援的各级人员必须了解和掌握各类灾害事故的成因、危害特点及其发生、发展的规律；采取正确的处置程序和方法，做到心中有数，一旦发生问题，能基于灾害事故的规模、性质、特点、现场环境等信息，正确地预测事故的发展趋势，准确地对应急救援行动和战术进行决策，准确地指挥开展应急救援工作。
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（3）应急救援工作的复杂性和艰巨性。自然灾害和意外事故，在其发生、发展及处置的过程中，由于受现场气象、地形地物、周边环境和事故源不清等多种因素的相互作用和影响，往往使灾害现场复杂多变、险象环生，有的还伴有次生灾害出现，这就给抢救受害人员和处置险情造成了巨大的困难，致使应急救援工作异常艰巨。
（4）应急救援工作的多样性和协调性。多样性指应急救援行动方案多样，指挥方式多样，指挥手段多样。协调性指应急救援工作是在当地政府的统一领导下，各有关部门、单位共同参与、相互配合进行处置的一项工作。因此，在应急救援过程中就要根据灾害事故的性质、特点、危害程度采用适宜的处置方法和措施；根据领受任务的不同，与各参战单位相互配合，协调一致，发挥整体威力，战胜险情[1]。
2 关于我国“应急救援”立法的回顾
考察新中国立法史，发现在共和国早期立法中没有应急救援的相关规定。如1957年我国颁布的第一部关于消防的法律法规——《中华人民共和国消防监督条例》没有规定公安机关消防机构具有应急救援职能。
直到1984年5月13日《中华人民共和国消防条例》颁布，应急救援的相关内容才出现在我国立法体系中。其中第二十三条规定：“消防车、消防艇以及其他消防器材、设备和设施，除抢险救灾外，不得用于与消防工作无关的方面。”从侧面规定了公安消防部队应急救援职责。
1998年9月1日实施的《消防法》明确规定了公安消防队除保证完成火灾扑救工作外，还应当参加其他灾害或者事故的抢险救援工作，将应急救援明确纳入立法体系。
2002年6月，全国人大常委会对1998年消防法实施情况进行执法检查后，提出了“修改消防法，进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的消防法律体系”的建议。2002年10月，公安部正式启动了消防法修订工作，经过深入调研，广泛征求各界意见，反复修改，形成了《中华人民共和国消防法(修订草案送审稿)》，于2006年4月报请国务院审议。经十一届全国人大常委会第二次会议、第三次会议、第五次会议三次审议，于2008年10月28日通过。新消防法第1条规定：“为了预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，制定本法”。将应急救援工作提升到立法宗旨高度。
3 加强公安机关消防机构应急救援职责的
立法背景
新《消防法》强化公安机关消防机构的应急救援职责是在大量的社会调查基础上经过反复论证得出的结论，对外符合消防发展的国际潮流，对内符合我国建设和谐社会的价值追求。
国际上，发达国家的应急救援和社会救助行动已经成为消防队伍的主要工作。在美国非灭火出动次数已占据消防队出动次数的80%以上，尤其在“9?11”事故救援中，美国消防队伍勇立头功。
日本《消防组织法》和《消防法》中也明确规定消防机构的三大任务是：救火、救急、救助。为了保障三大任务的完成，在全国相应建有防灾训练中心，配备了应付各类救援所需的装备。法国、英国、俄罗斯等国家消防队伍也都担负着应急救援任务。
我国香港特别行政区在消防条例中也明确规定消防处的主要职责是为市民提供应急服务,负责境内的灭火、海陆拯救工作以及机场发生空中事故的救援工作。同时,为市民提供救护车服务和就防火事务提出意见。法国、英国、俄罗斯等国家消防队伍也都担负着应急救援任务。
在国内，2000年至2007年间全国公安消防部队参加除火灾以外的其他灾害事故抢险救援和社会救助超过百万次，抢险和紧急疏散遇险人员66万余人。2007年公安消防部队参加抢险救援的出警次数已达出警总数的66.8%。
目前，公安消防部队参加其他灾害事故的抢险救援工作任务量，已经达到火灾扑救任务量的两倍之多，并呈逐年上升趋势。2008年“5?12”四川汶川特大地震灾害发生后，全国公安消防部队按照党中央国务院的部署，快速反应，在全国范围内集结消防官兵13 434人，最大限度的抢救群众生命，从塌陷废墟中搜救8 100人，其中生还1 701人，转移解散被困群众51 730人，医护救助13 109人，是搜救生还率最高的一支专业队伍，得到党中央、国务院的充分肯定，赢得了广大人民的高度赞誉[2]。
新《消防法》加强公安机关消防机构应急救援职责的规定，是既符合消防国际发展潮流又有利于
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完善与社会主义市场经济体制相适应的消防法律体系建设的正确选择。
4 公安机关消防机构参加应急救援的优势
公安机关消防机构参加应急救援工作不仅是社会客观形势发展的需要，也是公安机关消防机构自身性质和条件决定的。
4.1 公安机关消防机构承担应急救援任务具有法律
依据
2006年5月10日国务院颁布的《关于进一步加强消防工作的意见》提出:“公安消防部队在地方各级人民政府的统一领导下，除完成火灾扑救任务外，要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作。并参与配合处置水旱灾、气象灾害、地质灾害、森林、草原等自然灾害，矿山、水上事故、重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件。”
新《消防法》更加强调公安机关消防机构的应急救援职责，在总则部分将应急救援规定为消防法的立法宗旨，在分则部分通过第35条、第37条、第43条、第47条、第50条的规定，从法律地位、组织、人员、装备和运输等方面为公安机关消防机构完成应急救援工作提供法律保障。
4.2 公安机关消防机构应急救援具有装备优势
应急救援具有复杂性、险恶性等诸多方面的特点，必须具有必要的现代化救援装备才能胜任。各地消防部队配备了救援车、举高车、照明车、破拆工具、救生器材、防毒防化器材等大量特勤装备和现代通讯设备。加之，公安机关消防机构分布广泛，遍布全国各地的每一个县，战备执勤从不间断，24小时执勤。这些得天独厚的条件使得公安消防部队在应急救援中能够最快到达现场，最快熟悉环境，最快展开救援，将灾害带来的损失最小化。
4.3 高素质队伍为夺取应急救援胜利提供了重要保
障
公安消防部队是我国政府领导的高素质现役部队，他们纪律严明、作风优良，全心全意为人民服务，服从和服务是他们的天职，能坚持人民利益高于一切，想人民所想，急人民所急。在队伍结构上始终保持年轻化，组成人员经过长期的体能训练、业务训练和实践锻炼，具有良好的心理素质和身体素质。在危急关头，他们机动迅速，勇于牺牲，敢打硬仗、恶仗，同时部队有大量受过特殊训练的专业人才，技术力量雄厚，为完成日益艰巨、复杂的应急救援任务提供了强有力的素质保障[3]。
5 公安机关消防机构应急救援的法律保障
新《消防法》不仅在总则部分明确规定应急救援是消防法的立法宗旨，还在分则部分用多条规定来保障公安机关消防机构完成应急救援工作。
首先新《消防法》提升了应急救援职能的重要性。新《消防法》第37条规定：“公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作”。同原《消防法》第27条第三款：“公安消防队除保证完成本法规定的火灾扑救工作外，还应当参加其他灾害或者事故的抢险救援工作”相比，应急救援职能的重要性得到提升。按照原消防法的规定精神，公安消防队是在保证完成火灾扑救工作的基础上参加火灾以外的其他灾害事故的抢险救援工作。新《消防法》规定公安消防队、专职消防队既要承担火灾扑救任务，又必须按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。在法律层面把应急救援提升到和火灾扑救同等重要的高度，极大的加强了公安消防队和专职消防队的应急救援职能[4]。
其次新《消防法》通过多条规定，具体保障了公安机关消防机构应急救援职能的落实。如新《消防法》第35条规定：“各级人民政府应当加强消防组织建设，根据经济社会发展需要，建立多种形式的消防组织，加强消防技术人才培养，增强火灾预防、扑救和应急救援能力。”为应急救援提供了组织保障。第43条规定：“县级以上地方人民政府应当组织有关部门针对本行政区域内的火灾特点制定应急预案，建立应急反应和处置机制，为火灾扑救和应急救援工作提供人员、装备等保障。”为应急救援提供了人员和装备保障。第47条第二款：“赶赴火场现场和应急救援现场的消防人员和调集的消防装备、物资，需要铁路、水路或者航空运输的，有关单位应当优先运输。”为应急救援提供了运输保障。第50条规定：“对因参加扑救火灾或者应急救援受伤、致残或者死亡的人员，按照国家有关规定给予医疗、抚恤。”为公安机关消防机构参加应急救援解决了后顾之忧。
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新《消防法》加强公安机关消防机构的应急救援职能，符合消防发展国际潮流，在我国消防事业发展史上具有里程碑式的重大意义。
参考文献：
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Legislative Study on Emergency Rescue in New Fire Prevention Act
Zhao Guoyong
(Chinese people′s Armed Police Force Academy; Langfang.Hebei 065000)
Abstract: The emergency rescue regulations in New Fire Prevention Act have drawn wide public concern. The function of emergency rescue will be studied from three aspects—history, background and content, in hope it will be of help to precisely understand the purpose of legislation and offer theoretical support in effectively implementing emergency rescue.
Key words: fire prevention Act; emergency rescue, legislation
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参考文献：
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The Establishment and Perfection of the Earthquake Emergency
Preparedness in China
——Consideration of the operation of the earthquake emergency preparedness in
Wenchuan earthquake
Zhang Qin，Gao Yifei
(Earthquake Administration of Hebei Province, Shijiazhuang 050021)
Abstract: The earthquake emergency preparedness is a scheme made in advance directing against the contingent earthquake incidents for taking urgent action in fast, effective and orderly ways; it is also the action guide of the government and social disaster relief work. This paper analyses and considers earthquake emergency response of Wenchuan firstly, and thinks that a great deal of problems still exist in the earthquake emergency preparedness in the current governments and departments at all levels, and then offers some suggestions of revising and improving earthquake emergency preparedness in the current governments and departments at all levels.
Key words: Wenchuan earthquake; emergency preparedness; perfection