北大2003年历史地理学基础教程1 (1)

魏晋南北朝时期

三国时期

三国时期继承了东汉末年的州—-郡—-县三级体制。大致说来，曹魏大约控制了东汉十三州中之北方九个州（自析为十二州）；孙吴得扬、荆、交三州，以后又分交州为交、广二州，拥有长江中下游和岭南诸地；蜀汉仅得益州，辖境最小，虽析出梁州（汉中盆地及甘南）和交州（仅云、贵二省一部分），仍只有过去的一州之地。三国时期开始，由于州的数目不断增加，辖境逐渐缩小，地位已不比东汉。正如《三国志·魏志·蒋济传》所云：“今虽有十二州，至於民数，不过汉时一大郡。”

三国时期还出现了两种特殊的制度：

①“遥领”，即指不在自己所属的版图内，而在本国所设立的地方官。如：益州本属于蜀汉，曹魏却也设一益州刺史，由降魏的蜀人黄权充任，实际并不到四川去做官。蜀汉也有张翼，领冀州刺史；吴国有青州牧朱桓，实际上这些刺史并无实土可辖，故称为遥领。

②“虚封”，是指在自己版图内所设立的没有实土的王、侯位。如：曹操封其子曹彪为吴王，后改为楚王；孙吴封孙和为南阳王；蜀汉刘永被封为鲁王，皆非本国实际占有其地。再如：诸葛亮封为“武乡侯”，为什么？是否蜀汉有“武乡”？据查证，才知道，汉琅琊郡有武乡，孔明祖籍琅琊，故封此侯。有人以为在汉中，那是由于诸葛亮祠墓在那里而后起的名字。张飞受封西乡侯，也是由于张翼德是河北涿郡人，涿郡汉代有西乡县，故封此爵称，实际这些封侯都不可能真到那里去食邑，只是一个封原籍的习惯而已，要注意这类情况，不要误为实有其地。

三国时期盛行屯田，各国均设有典农都尉或屯田校尉等农官，管理屯田农军民，其辖境和地位相当于县。干预了这一时期的行政体系，是兵、民分籍制度的表现。屯田的地域：肥沃易垦，可兴修水利，流民集中。如：淮河中游、黄河下游、长江下游常州、丹阳一带。

西晋时期

西晋武帝，“罢农官为郡县”（《晋书·武帝纪》）划为统一的地方行政建制。西晋由于是在魏、蜀、吴三个政权的基础上统一的，其疆域基本上与两汉、三国相近，在行政区划上承继了三国时已有的州、郡，但是同时又新设置了：梁州，灭蜀时，分益州北部今陕南、川东而置；宁州，分益州西南部今云南而置；秦州，分雍、凉、梁三州部分地区，今甘肃陇东置；平州，分幽州东部今辽宁、朝鲜半岛北部置。分荆、扬二州今江西、福建地置江州；分荆、广二州今湖南东部和广东北部置湘州，把首都地区的司隶校尉改作“司州”，这样西晋末年就成了21州，州以下是郡、县，西北边疆设“西域长史府”。西晋时期，州的特点是：州的辖境在淮河以北的各州变化不大；变化最多的是长江以南和西南边疆，反映那些地区的经济开发、人口有增，社会有发展，中国对那些地区实行的有效控制加强了。

东晋、南朝时期

东晋十六国和南北朝时期州的设置越来越滥，数目之多，地位之低已与郡相仿佛，基本失去了最初的那种作为一大块政治区域的重要性，在空间上的表现也愈来愈混乱复杂。

南朝的情况：由于中原的变乱，北方士族大批南迁，他们以为终有一日会返回北方，侨居江南只是权宜之计，加上门第风气盛行，士族多以郡望决定身份高低，保持旧籍作为区别的标志。因此在侨居地出现了“故土虽迁，仍存旧名”的侨置州郡现象，“侨置州郡”制度在州—--郡—--县三级中都有侨实相错的表现。学习这段历史要学会区别如下三类关系：

①实州侨郡例：荆州属实州，东晋元帝侨置新兴郡，而此新兴郡原在今山西省沂县，新兴郡在荆州并无实土。

②侨州实郡例：徐州原辖山东东南部及江苏北部，晋室南渡以后，在原属扬州的广陵郡（治扬州市北部）上侨建徐州，此州实无辖地。

③侨州侨郡例：豫州汝南郡，豫州原在淮河北岸，辖皖北豫东，治陈县（淮阳），汝南郡亦在淮河北岸的颍水流域，治所在上蔡（今县），南渡以后豫州侨置在江淮之间，仍辖汝南郡，实际没有实土所管辖，都是侨置。

侨置问题主要受人口迁移的影响：行政区划的变迁反映了人口的变迁；行政区划的移动反映了人口的移动，这个问题是可以做动态分析的。两晋之际的人口流动是整个中国历史上人口迁移规模最大的一个时期，总共四次：共计90万，占全国人口540万之六分之一。北方移民南下的浪潮持续了一百多年。大体上是由黄河下游和淮北地区移向长江中下游；黄河中游地区的人民则移往陕南，继而深入西南川、滇、黔。也有部分山东移民至韩半岛。因此这次地区州郡县增置现象最普遍。例如：扬州会稽由汉代一郡扩大为东晋的七郡；荆州长沙郡增为四郡，岭南交广地区则由西汉的七郡55县扩大为十七郡121县。?侨置州郡也在上述地区最普遍，它是处置移民洪流带来一系列社会问题的相应对策，秦汉已经形成的行政区划格局被打乱了。直到南朝刘宋实行“土断”，废止侨寄法，?把户口编入所在郡县户籍、征税徭，即把行政和地域空间切实结合划一，上述混乱现象才渐渐消除。但是也带来了新的问题：州、郡愈来愈滥，愈来愈多，这就为隋统一以后省并州郡，州郡实际变成同级行政区，创造了条件。

北朝行政区划问题

北朝行政区划问题与南朝类似。也有侨州郡县和有名无实的虚州情况，北朝时期“州”的数目也是增加的惊人。特殊情况是“镇”的出现。北魏在边要形胜之地建立镇戍，而州郡之置反而不重要了。例：北魏在北边陆续设置13个镇，发生过六镇起义。这些镇的分布实际反映当时农牧业的交界线。北魏的这些镇将渐渐开始兼理民务，就如同是一州之刺史，所以“镇”在后期也就具有行政区划的性质，与州相当。

小结

总之，“州”作为一级行政区划的出现是有原因可循的，也是合乎行政区制度发展规律的。有一个由虚向实逐步过渡的过程。虽然，“州”只是两汉中后期才固定下来，但随之它也就愈加滥乱了，因此到了分裂时代过去，又一个统一王朝出现的时期（隋唐），它已经到了必须彻底收拾而被新的一级行政区取代的时候了。我们应该了解“州”的虚、实代表哪种意义，为什么会从虚转变为实。这是中国历史上皇权与地方权力矛盾的结果。

秦、西汉和东汉前期地方行政制度实行郡辖县二级制，东汉后期以后，历西晋、东晋十六国、南北朝实行州—--郡—--县三级制。

在西北边疆地区，设立过特别行政单位：西域都护府、西域长史府，地域很大，而官阶小，相当于郡，往往由邻近的郡守辖制。例如：西晋时，西域长史归敦煌郡太守统辖，由此可知敦煌在历史上的地位。

虚封、遥领、侨置现象的出现和解决的过程是州郡滥多与移民的问题。

第三节唐、宋时代道制与路制区划

一、唐代的贞观十道、开元十五道反映意义及其演变

隋文帝统一中国，结束了二百七十年的分裂局面。鉴于原来的州、郡、县三级制已经过於分散、杂乱、重叠，不利于中央王朝的统一管理，遂于开皇三年“存要去闲，并小为大”，废诸郡而独以州、县二级制区划制度，州的职掌与郡守相同，无刺举之任，形同秦汉，全国共190个郡，1255个县。

唐代前期——贞观十道代表的地理空间

唐太宗贞观初年虽经裁并，仍有三百多个州。这么多州都直属中央政府管理，显然不便，于是李世民将全国疆域按山川形势之便划分了十个道，神龙二年（706）置巡察使或存抚使，景云二年（711）又置按察使巡视各道州县，临时派遣，不常设。

贞观十道的划分是：

开内道：东距河，西抵陇坂，南据终南，北边沙漠。（河，即黄河；陇坂，指六盘山；终南，即秦岭）

河南道：东尽海，西距函谷，南滨淮，北薄於河。（函谷，指今河南灵宝境内的故函谷关；）

河东道：东距常山，西距河，南抵首阳、太行，北边匈奴故塞。（常山，本名桓山，今河北唐县境内，此处经指太行山；首阳即雷首山，今山西永济县境内；匈奴故塞指今山西省北部）

河北道，东并海，南迫于河，西距太行、常山，北通榆关、蓟门。（榆关，在今河北抚宁县境，蓟门指北京八达岭）

陇右道：东接秦州，西输流沙，南连蜀及吐番，北界沙漠。（秦州，即今甘肃天水市；流沙指河西走廊西端，与新疆交界处）

山南道：东接荆、楚，西抵陇、蜀，南控大江，北距商、华二山。（荆、楚指今湖北省长江以北地区；陇，指六盘山；商山，在商县东南、秦岭东南余脉；华，即华山）淮南道：东临海，西抵汉，南据江，北距淮。（汉，指汉水）

江南道：东临海，西抵蜀，南极岭，北带江。（岭，指五岭）

岭南道：东南际海，西极群蛮，北据五岭。（群蛮，经指今湖南、贵州交界处的少数民族区）

剑南道：东连牂牁，西界吐番，南接群蛮，北通剑阁。（牂牁，指今贵州东部，剑阁，

指四川剑阁县剑门关）

贞观元年，设立的十道并无固定长官和治所，类似西汉武帝时开设的“十三部刺史”制度，道之划分也只是为了临时派巡访使巡行时各自有个范围。所以道的划分多以自然山河为界标。贞观十道实际上只代表地域而非行政区。所以，唐前期的行政区划仍是（府）州一县二级制。州刺史直接向中央尚书省负责。“十道”的划分对我国历史上划分区域的观念影响很大。“贞观十道”出现之前，人们往往托古于禹贡“九州”之说，无论地理书籍或是人们习惯上的天下分野。自此以后，凡大区域之划分则多比拟于“十道”。

盛唐时期——开元十五道代表的检察区

唐玄宗李隆基在位时，感到“十道”统辖区域太宽，治理上带来不便，而且南方某些地区的社会经济也较前有进一步发展，乃在贞观十道的基础上经过调整，于开元二十一年（公元737）将全国重新划分为十五道。?主要是在首都长安附近增置了京畿道，在东都洛阳附近增置了都畿道，原江南道太广阔，经济文化又已发达，遂一分为三，置江南东、西道和黔中道，原山南道横跨巫山，东西过宽不便管理，遂分置山南东、西道，以大巴山、巫山为界。从自然地理单元来看，开元十五道的区划，更符合地貌类型单元。譬如：川东和湖北分开了，浙江、福建与江西也分开了。与汉代十三州部比较，唐代的划分更显得合理了。

开元十五道各置采访处置使，专管弹劾不法州县官吏，并有固定治所，这样“道”的含义由地理区划演变为正式的监察区划：

京畿道治：长安

都畿道治：洛阳

关内道治：凤翔，“多以京官遥领”（通典172）

河南道治：汴州（开封）

山南东道治：襄州（襄阳）

山南西道治：梁州（汉中）

江南东道治：苏州（苏州）

江西西道治：洪州（南昌）

黔中道治：黔州（四川彭水县）

河东道治：蒲州（永济县蒲州镇）

河北道治：魏州（大名县东北）

陇右道治：鄯州（青海乐都）

淮南道治：扬州（扬州）

剑南道治：益州（成都市）

岭南道治：广州（广州）

开元十五道作为监察区，一切事务要上报中央，不能自行处置，所以，不能作为一级行政区。直到唐肃宗乾元元年（758）改采访使为“观察处置使”，插手民事，才渐渐成为各道的行政长官，（这一点与东汉末年刺史演化为州牧极相似）。不过，此时已在安史之乱后，节

度使已开始独霸一方，节度使统辖的地区亦皆称“道”。意味着军事上的道与监察区的道渐渐合流，过渡到实际的一级行政区。因此，下面我们将谈谈唐代“道”发展的第三阶段。

唐代后期——道的演变方镇节度使统辖诸州

唐代节度使之置是由行军道大总管演变下来的。初为临时设置，唐玄宗改称“节度”，为常设的军事区划，开元、天宝之际已有十节度之名，这些边防地区节度所辖地区也称“道”，军事性质的道级序是：道——镇——军——守捉。

例：陇右道——安西四镇——新泉军——葱岭守捉。

边州“十节度”为：

河西道节度使治：凉州（武威）

陇右道节度使治：鄯州（乐都）

北庭道节度使治：庭州（吉木萨尔）

安西道节度使治：龟兹镇（库车）

范阳道节度使治：幽州（北京）

平卢道节度使治：营州（朝阳）

此五道与监察区道有别，河北、山南、淮南属内地，无军事“道”。

河东道节度使治：太原府

朔方道节度使治：灵州（灵武）

剑南道节度使治：成都府

岭南五府经略使治：广州

节度使最初主管军务，其后在内地也开始设立，总揽区内数州军民财政大权，亦可用“留后”的办法使子孙、镇将承袭。唐肃宗以后全国已有40多个道的节度使，其辖区也称：节镇、藩镇或道，成为实际上的地方最高行政区划。

唐代的州县依其地位与人口开始分若干等级。州县等级的划分一方面是通过提高地位加强地方管理，另一方面便于官吏的考绩转迁，不同级别授不同等级的州、县官位，所以是与中国封建王朝官僚体制分不开的。

少数民族地区设羁縻州府，凡奉唐朝为天子可汗的地区都划在唐版图之内。当地首领充（部分地区设汉官参治）可以世袭，中央命之，不征税，要求朝贡，军队受中央调遣，形同“自治州”，促进多民族统一国家的发展。

小结

道由最初的地理区划，无固定治所——→监察区，有固定治所——→行政区划，兼理民政、统辖数州，有一个逐步形成的发展过程。

五代十国时期，其行政制度皆因于唐。

二、宋代路制的发展演化

唐宋之际，是中国古代社会的变革时期。宋朝的地方行政制度实行州（府、军、监）、县二级制，与州等级相当的还有府、军、监。

州，北宋建国以后，鉴于唐后期藩镇权力过大，形成割据的教训，尽罢节镇统辖支郡，使各州直属中央，由朝廷委派京朝官管理州事，称“知某州军州事”，即全权管理本州军政、民政，直接向朝廷奏事。以后为牵制其权，又设“通判某州军州事”同领州事，行文与知州联署，其主裁处兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼等事，但是兼有刺举监察权。

府，与州相等，但“设府者体制较尊”，京师、陪都所在地，称“京府”。如：北宋有四京，首都东京开封府，陪都西京河南府（今河南洛阳），南京应天府（今河南商丘，大中祥符七年升），北京大名府（今河北大名东北，庆历二年升）。其余称“次府”，多因皇帝即位前所封位于此，或因形势冲要而升。

军，多设在沿边地区，统辖县、城、镇、寨、堡，内地所设，均兼领县政，形同州级。宋朝将唐代内地军的名号符之名实，成为地方一级行政区划。

监，为管理国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等区而设，兼理民事。这是由于上述行业与国家财政收入关系甚大，不能由地方官兼管，需划出专门区域由中央监管。

县，仍分作赤、畿、次赤、次畿、望、紧、上、中、中下、下10等。“次赤”、“次畿”是指陪都，辅京所在的城池或郊区。

宋代面对数百个州府，难以由中央直接统管，但又不愿意在府州以上再增设一级行政机构，导致其与中央分权，分庭抗礼。遂设置了一种由中央直接控制的监司机构，每一机构专司五种事务，各司其职，中央监控，于是产生了路制。

宋太宗至道三年（997）按天下土地形势，分路而治，始分全国为15路：“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使”，成为北宋中央政府派遣至各路掌管财赋和监察之官。宋真宗时，考虑转运使事权过重，几乎控制了全路地方行政事务，于是设置另外二个司职来分权。一为提点刑狱使，总揽一路司法，俗称“宪司”；一为安抚使，主持一路军政，也兼管民政、司法和财政，常由本路最重要的州府长官兼任，俗称“帅司”。宋神宗时，还一度增设了提举常平司，主管本路常平仓、义仓、免役，市易、坊场、河渡、水利之事，俗称“仓司”，置新法后废。而转运使则只管一路财赋转输和民政，简称“漕司”。这样宋代一路就有三位长官（神宗时为四位），帅、漕、宪三司总称“监司”，又号“外台”，具有监察职能，权位颇重。他们虽然权位不同，但往往兼及他务，而互相制约。

北宋一百多年中，路制变了几次，共二十三路。宋代的路名与范围已经与今天我国的省区界限和名称相近，因此，虽然“省”的建置不始于宋。譬如：宋真宗咸平四年分西川为益州、利州二路；分峡路为夔州、梓州二路，全国是十七路制。“四川”的名称就是这个时期开始出现的。天禧四年又分江南为东、西二路，遂成十八路制。江西省界大致在此时确定，唐江南四道范围过大。

二十三路制是北宋中后期较稳定的路制区划。《中国历史地图集》第六册是依据宋史地理志按宋徽宗政和元年转运使司24路制绘制。列于下：

京畿路治：开封府

京东东路治：青州（山东益都）

京东西路治：应天府（河南商丘旧城）

京西南路治：襄州（襄樊市）

京西北路治：河南府（洛阳市）

河北东路治：大名府（大名县）

河北西路治：真定府（正定）

河东路治：太原府

永兴军路治：京兆府（西安）

秦凤路治：秦州（天水市）

淮南东路治：扬州

淮南西路治：寿州（安徽省凤台县）

两浙路治：杭州

江南东路治：江宁府（南京市）

江南西路治：洪州（南昌市）

福建路治：福州

荆湖南路治：谭州（长沙市）

荆湖北路治：江陵府（湖北江陵县）

广南东路治：广州

广南西路治：桂州（桂林市）

成都府路治：成都府

梓州路治：梓州（四川三台县）

利州路治：光元府（汉中市）

夔州路治：夔州（奉节县）

前面说到的路制，均指转运使分路，至于安抚使和提点刑狱使的分路则有所不同。北宋仁宗庆历（1041）以后，以防御契丹和西夏的军事行动是否指挥灵便考虑，将河北分为四路安抚司，陕西分作六路安抚司。

河北四路安抚司分路为：

大名府路治：大名府（今河北大名东北）高阳关路治：河间府（今河北河间）真定府路治：真定府（今河北正定）定州路治：定州（今河北定州市）陕西六路安抚司分路为：

永兴军路治：京兆府（今陕西西安）鄜延路治：延安府（今陕西延安）环庆路治：庆州（今甘肃庆阳）泾原路治：渭州（今甘肃平凉）

秦凤路治：秦州（今甘肃天水）熙河路治：熙州（今甘肃临洮）

南宋高宗听从李纲的建议，于南方各路普遍设置安抚使，掌一路兵民之政，地位在转运使之上，所以，南宋的路制皆指安抚司的分路。南宋偏安江南，与金朝划淮水、秦岭大散关

为界，半壁河山，只存17路制。

总体来说，诸路监司分治是宋代强化中央集权制思想的一种表现，是避免地方权力集中，作为防弊之政而立的国法，从而使得宋代的“路”始终未能形成为一级权力完整的地方行政管理机构。

三．辽、金、西夏及周边政权

公元七至十三世纪期间，在我国疆域内还先后存在过几个非汉族为主体的王朝，他们的地方行政制度与区划，在其发展过程中，既保存有本民族特有的部族制度，也接受了中原政权曾经实行过的地方行政体制。

渤海国

公元七至十世纪期间，在中国东北流域以靺鞨族为主体的政权。762?年被唐王朝册封为渤海国，建庭于上京龙泉府（今黑龙江宁安西南，初都今吉林敦化一带，天宝末迁此。）一直于中原王朝保持着臣属关系。渤海国的地方行政制度和区划受唐制影响，设5京、15府、3直隶州，实行府—州—县三级制。其五京为：

上京龙泉府治：龙州（今黑龙江宁安西南东京城），为渤海国首都。

中京显得府治：显州（今吉林敦化）

东京龙原府治：庆州（今吉林晖春西南）

西京鸭渌府治：神州（今朝鲜慈江道鸭绿江东岸）

南京南海府治：沃州（今朝鲜咸兴）。

南诏国、大理国

公元七至十世纪在中国西南地区，由今属彝语支各族的先民“乌蛮”、“白蛮”建立的民族政权，其辖境包括今云南全省、四川西昌地区、贵州六盘水地区以及老挝、缅甸北部与中国接壤地区。初都太和城（今云南大理太和村），779?年徙都洱海西岸的阳苴咩城（今大理县西）。南诏国接受唐王朝封赐，在沟通本地区与中原及东南亚经济、文化联系方面，起着积极作用。由于受唐朝制度影响较深，其地方行政区划分为六节度，二都督和十赕。“赕”相当于唐代的州。南诏国的地方机构是军政合一的区划。

唐昭宗天复二年（902），南诏权臣郑买嗣反蒙氏自立，928年又被杨干贞所灭。后晋天福二年（937）通海节度段思平驱杨干贞，自立为王，改国号为大理，?建立以白族为主体的民族政权。大理国疆域与南诏相当，仍以大理（即阳苴咩城）为都。大理国时期社会经济较南诏有较大发展，农业、畜牧业和手工业水平已与四川相差无几，商业和对外贸易的繁荣和兴旺，促进了西南地区城市的发展，产生了大理、善阐、永昌、威楚等区域中心城市。大理王室自认是汉人的遗裔，故大力推行汉文化及宋朝的礼制。

大理政区前期建置一如南诏，六节度二都合为八个地区，故有“云南八国”之称。后期除首都大理所在的直辖区外，分全国为9府、4郡和1地区，共计15?个政区。

今西双版纳景洪地区及老挝、缅甸、泰国北部交界地带设置景陇地区。

辽代的地方行政制度与区别

契丹政权的建立早与北宋，所以其地方行政区划沿袭唐朝后期的制度。全国分为五京道，道不设行政机构，各领有府、州、军、县。五京道为：

上京道：治上京临潢府（今内蒙巴林左旗东南），辖境为西拉木伦河流域及大兴安岭以西的蒙古草原地区。这是辽朝立国前契丹族世代繁衍生息的本土。

东京道：治东京辽阳府（今辽宁辽阳），此为原渤海国领地。

南京道：治南京析津府（今北京城西南），即后唐清泰三年（936?）石敬塘割与契丹的“燕云十六州”之燕山以南五州之地。

中京道：治中京大定府（今内蒙宁城西大明城），这是奚族住居的地区。

西京道：治西京大同府（今山西大同），即“燕云十六州”之燕山以外九州。

契丹政权在原契丹民族聚居地和北方游牧民族地区还实行了特殊的地方行政制度：其一为斡鲁朵制，在辽朝帝后行宫周围形成由军队、民户、奴隶构成独立的军事兼生产集团，用于拱卫中央廷帐，集中分布在上、中、东三京道。

其二为头下军州，契丹贵族以俘掠的人户和私有部曲，在契丹本土建立的州县城堡，从事农业生产。

辽代地方行政建置的级别、名号和官制兼采唐、宋制度。

金代的地方行政区划

金代的地方行政区划承袭了辽、北宋既有的划分，但一律采用路制。金代除总管府路制外，还有掌一路财赋的转运使司路制、掌一路司法的提刑（后改按察）使司路制和掌一路兵马的统军司路制，皆于都总府分路不同。

金代与地方行政区划还有猛安谋克制，是战时形成的军事编制单位。300户为一谋克，10谋克为一猛安。金朝初期收降的外族人口也被编入猛安谋克。在女真、渤海人居住地区—东北外兴安岭以南的黑龙江流域，金代还设有蒲与路、曷懒路、恤品路、速府路、胡里汶路，也属地方行政单位，但不领州县，只辖猛安谋克。

金代路以下设府、州、军、县，各级地方长官兼领军事。这些府后来都发展成区域中心城市。

西夏的地方行政区划

西夏是以党项民族为主体的政权，参仿北宋的组织机构建立其地方行政制度，同时考虑对其辖域内多民族杂居地的监控及对周围辽、宋、回鹘、吐蕃的军事攻防，还将全境分划十二个军事区：12监军司，由党项豪族分统军马，各镇一方，以备契丹、宋、回鹘和吐蕃。西夏地方行政制度是府、州领县。全国有四府：首都东京兴庆府（兴州，今宁夏银川）。

第四节元、明、清省制的形成与演变

一、元朝的行省制

“省”是中国现行的中央政府直接统辖的第一级地方行政区划。我国从元朝开始正式在全国范围内实行行省制度。蒙古人入主中原以后，置中书省总理全国政务，称“都省”，因统辖地域辽阔，根据全国地理形势，设立10个行中书省分治。首都所在的腹里地区（今河

北、山东、山西及内蒙古部分地区）仍由中书省直辖，吐蕃地区由宣政院管辖。行省掌管所辖省内的钱粮、兵甲、屯种、漕运及其他军政事务，统领路、府、州、县；距省治较远，或少数民族地区，另设宣慰司道，作为行省的派出机构。

元代的地方行政制度实行多级制：

┌───-府—-州—-县

中央─┬─行省─┼─路─-府─-州─-县

│└─────--州—-县

└--宣政院辖地

10个行省：

１．陕西行省治奉元路（今陕西西安），辖境相当今陕西、甘肃东南、内蒙河套以南地区。

２．辽阳行省治辽阳（今辽宁辽阳），辖境包括今辽宁、吉林、黑龙江三省，及黑龙江以北、乌苏里江以东地区。

３．甘肃行省治甘州（今甘肃张掖），辖境包括河西走廊，今宁夏、内蒙古河套以西地区。

４．河南江北行省治汴梁（今河南开封），辖境相当今河南废黄河以南和湖北、安徽、江苏省的长江以北地区。

５．四川行省治成都（今四川成都），辖境相当今四川省岷江、邛崃山以东地区及湖北、湖南西部、陕西南部地区。

６．云南行省治中庆（今云南昆明），辖境包括今云南全省，四川南部及缅甸、泰国北部地区。

７．湖广行省治武昌（今湖北武昌），辖境包括长江以南、湖南、广西、海南全省及贵州大部、广东雷州半岛。

８．江浙行省治杭州（今浙江杭州），辖境包括今安徽、江苏省长江以南地区，浙江、福建二省及江西省鄱阳湖以东和信江流域。

９．江西行省治龙兴（今江西南昌），辖境包括今江西省大部及广东省。

10．岭北行省治和林（今蒙古共和国哈喇和林），辖境相当今蒙古共和国全境、内蒙大兴安岭以西、新疆阿勒泰地区及俄罗斯西伯利亚地区，为诸王封地。

另外，以朝鲜半岛的高丽王国置征东行省，行省丞相由高丽国王兼任，自辟官属，财赋不入都省，与元朝其他行省性质不同。

元代地方机构的官员为达鲁花赤（意即长官），由蒙古人或色目人担任，汉人任总管、知府、知州，品秩相同，而实权在达鲁花赤手中。元代在路、府治所在城市内设置隶事司，（上都、大都设警巡院）专门负责管理城区居民，这是中国地方行政机构明确区分城市与乡村之始。

二．明代的地方行政制度

明代地方行政制度的第一级区划是两京十三布政使司（省），合称15省：

京师（北直隶）、南京（南直隶）、山东、山西、陕西、河南、四川、江西、湖广（今湖北、湖南）、浙江、福建、广东、广西、贵州、云南。

每省机构分置三司：

左、右承宣布使司主管一省民政，分领府州县，由中央六部统管

提刑按察使司主一省监察司法刑狱，听命于刑部、督察院

都指挥使司主管一省军户卫所，听命于兵部和五军都督府

地方行政区划隶属关系为：

┌府─┬─属州─县

2京13省布政使司——│└──——县

└直隶州────县

都指挥使司——卫——————所

都司、卫、所是明代地方军事机构，内地卫所并不占有土地，只是不设府、州、县的边疆地区，由国家拨给土地屯种。每5600人设“卫指挥使司”，1120人设“千户所”，112人设“百户所”。分屯设兵，?父子相继，世为军户，控守要害，也兼理地方行政。

西南少数民族聚居地设：土司，委以当地部族酋长，世袭，管辖土府、州、县。

东北（黑龙江流域奴尔干都司）、西北（哈密七卫）、及青藏地区（乌思藏、朵甘思）设“羁縻都司、卫、所”，由少数民族酋长担任指挥使者，发敕书印信，隶于兵部。

西藏地方政教领袖有灌顶国师；赞善、护教、阐化、阐教王封号，受封于明朝皇帝，各有封地，形同地方政权。

朝廷为有效地控制土司，一般设“流官”值理。各级土官由朝廷委任，颁给印信，为其统治的凭证，明代土司之间纠纷，往往为争夺印信以取得属民的承认。明代一方面完善土司制度，另一方面又实行“改土归流”政策，革除土官的世袭，代以流官，逐步纳入地方行政系统。

明代设巡按御史为监察官员负责监察各省三司，以防止地方专权。例：戏剧中的江南八府巡按的故事。但因地方三权分立，无统一领导，产生政权运转不灵的弊病，于是明中叶以后又有总督，巡抚之设。巡抚：“巡守抚军”，以民事为主，设于各省。总督：以军事为主，兼理民政，大都设在边区。另有专管漕运、河运的总督。总督、巡抚对清代及后世影响很深，

三．清代的地方行政区划

满清入关，定都北京，废南直隶（南京），清初沿袭明代15省的划分，各省事务以巡抚为主，每省设一总督主军务，这是总督、巡抚成为地方行政官员之始。

康熙六年（1667）鉴于原明代南直隶（江南省）、陕西省、湖广省辖域过大，各分为两个省。全国为18个省：

直隶、江苏、安徽、山东、山西、陕西、甘肃、河南、四川、江西、湖北、湖南、浙

江、福建、广东、广西、贵州、云南。

乾隆25年（1760）全国定为8总督，总督为地方最高长官。即：

直隶总督

两江总督，辖江苏、安徽、江西三省

陕甘总督，辖陕西、甘肃二省

四川总督

闽浙总督，辖福建、浙江二省

湖广总督，辖湖北、湖南二省

两广总督，辖广东、广西二省

云贵总督，辖云南、贵州二省，

另有河道总督专责河防事宜，漕运总督专事漕运。

雍正年间直隶总督兼巡抚事，乾隆中叶，因军务日重，裁四川、甘肃二巡抚，统由总督兼理。故，全国只有15巡抚。山东、山西、河南三省未设总督辖区，由巡抚兼总督事。

光绪10?年（1884）新疆建省，置巡抚一人；11年（1885）福建分设台湾省，由福建巡抚改任，移驻台湾（治今台南），1895年中日战争后割让日本；光绪33年（1907）增设奉天、吉林、黑龙江三巡抚和东三省总督，所以，清未共有23省，9总督15巡抚。

清代省一级长官：总督总理大区域军政事务，职权最重。巡抚掌一省财政、民政、司法，乡试，地位略次于总督，二者常并称“封疆大吏”。

清代在边疆地区实行军政合一的制度，由中央委派重臣，授以将军、办事大臣等职来统辖。全国有五个将军辖区：

盛京（驻奉天府，今沈阳）、吉林（驻吉林）、黑龙江（驻齐齐哈尔）、乌里雅苏台（驻今蒙古）、伊犁（驻惠远城，今新疆霍城东南）。

二个办事大臣：西藏（驻拉萨）、西宁（驻甘肃省西宁府），分管西藏、青海地区。

一个由中央理藩院直接管理的内蒙古地区：内六盟、套西二旗与察哈尔。

清朝确立省制的过程中，在雍正朝完成改土归流，一个多民族的统一国家最终形成。

清代省以下的各级行政区划统隶关系如下：

┌——州

┌——府————县

│└——厅

省─┤

├——州─———县

└——厅

小结：

明、清及至现代，省制一直被承袭下来，数目增加了，省境有继承，也有变化。元明清时期省级地方行政区划最重要的特点：突破了按山川形势走向，自然区域划分的规律。

例如：元代秦岭以南汉水上游的汉中谷地划归陕西省。这是出於政治和军事的考虑，因为汉中盆地是四川在北方的天然屏障和缓冲之地，宋金、宋元之战，南宋皆凭借秦岭有利地形长期据守。古语：“天下未乱蜀先乱”，失去它，四川便不易形成完整的割据区，有利于对整个四川盆地的控制。汉中剑阁本为一完整形胜之区，汉中与蜀的联系比与关中便利和频繁，经济、文化、语言、习俗亦接近四川，这是有意将剑阁与汉中分属二省。

明代，割长江以北、大别山、桐柏山以南的河南行省南部并入湖广行省，长江不再成为行政区划的界限。元朝广东地区属江西行省，广西、海南属湖广行省。明初，两广与江西、湖南分开。同时由于广西壮、黎、瑶三个民族反明起义猛烈，朱元璋采用分而治之的办法，把黎族聚居的海南及广西门户钦、廉地区划归广东，以便对广西加强控制。河北的彰德（安阳）、卫辉（汲县）、怀庆（沁阳）三府划属河南省，黄河不再成为天然界限。

清代承袭明朝现有区划，但由于不存在南京，所以，分南直隶为江苏、安徽二省。明代为防北方的鞑靼、瓦剌，修长城，设九边，由陕西都指挥使司统辖，便于调遣。清代不存在蒙古扰边问题，遂分为陕西、甘肃二省，并调整了川、贵两省的辖境。

中国专制王朝社会晚期政区的调整主要出于政治因素的考虑。目的是不使任何一个地区把握整个地区，据险以抗中央。

中国专制王朝社会晚期政区的调整主要出于政治因素的考虑。目的是不使任何一个地区把握整个地区，据险以抗中央。

譬如：十九世纪中叶太平天国革命运动被镇压，天京失陷，清廷御史陈廷经曾条陈变通疆域，拟把江苏的江南、苏北划为两省。曾国藩奉旨复陈，力持不可。云：“查苏皖未分之时，跨江淮而为省……唐之十道，宋之十五路，其于江南江北，皆截然分而为二，……然唐自中兴以后，声教不行于河北，宋自中兴以后，号令并不行于江北。……画疆太明，未必果能久安，论形势控扼之道，守江南者，必须先固淮甸，弃淮则江南不可保。……此等大事，似不必轻改成宪。”因此，魏源在《圣武记》一书中说：“合河南河北为一，而黄河之险失；合江南江北为一，而长江之险失；合湖南湖北为一，而洞庭之险失；合浙东浙西为一，而钱塘之险失；淮东淮西，汉南汉北，州县错隶而淮汉之险失；汉中隶秦，归州隶楚，又合内江外江为一而蜀之险失。”这种封建社会晚期人为划分政区尽管使地形交错，互相牵连，便于控制的用意一直影响到今天。其对某一区域之内经济文化的交流，风俗习惯之改变究竟是促进还是阻碍，值得仔细研究。

第五节辛亥革命以后的地方行政制度

一、中华民国时期

北洋政府（1912—1928）

辛亥革命推翻清政府以后，由北洋政府统治了十七年（1912—1928），几乎完全继承了清代的省制。但实际只有22省，因为1895年台湾省被迫割给日本。此外，还设立了相当于省的机构：

1．五个“特别行政区”：热河、察哈尔、绥远（蒙满汉杂居），川边（后改为西康，汉

藏羌杂居），京兆（京师顺天府）。

2．青海、外蒙古、西藏三个地区，系蒙藏聚居区。

3．宁夏护军使辖地。管辖河套西蒙古二旗（阿拉善额鲁特，额济纳旧土尔扈特）。

4．一个在省内自成单位的特例：“东省特别行政区”，即中东铁路沿线各地，中俄杂居，帝俄享有特权，关系复杂，长春以南至大连的南满铁路属日本。

精简清朝各级地方行政制度的层次，省以下机构废除府、州、厅等，只设省、县二级。

不久因每省辖县过多。1914年袁世凯宣布：每省下分设若干道，道下辖县，省的长官称“督军”；道的长官初称“观察使”，后改“道尹”；县称“县知事”。这样又在省县中间插入了一级行政机构，道依据辖区宽狭，人口财赋多寡，事务繁简，形势是否重要，全国共有约九十多个。道的驻地由内务部就辖区内选位置适当的县，也有就在省会，迁移须上报核准。这些道的划分和驻地的选择，为中华民国中期至中华人民共和国时期在省县之间设立若干行政督察专员公署的专区划分框定了格局。

中华民国

1928年蒋介石国民党政府统一中国，从北京迁都南京，将热河、察哈尔、绥远、青海特别区改为省，川边改称：西康省，直隶改称：河北省，京兆顺天府改作北平直辖市，奉天改称：辽宁省，新设宁夏省，加上原有的22省，这样1929年时全国共有28省，2个地方：西藏、蒙古，以及六个直辖市：南京、上海、北平、天津、青岛、西安，当时称“特别市”。1930年称“中央院辖市”，同时取消“道”级政区。恢复省、县二级制。1932年以后陆续在省县之间又分设若干专区，由行政督察专员领导，作为省政府的派出机关。但严格地说：专区还不能称正式行政区单位。

1932年，全国共28个省，首都是南京

江苏（镇江县）、浙江（杭县）、安徽（怀宁）、江西（南昌）、

湖北（武昌）、湖南（长沙）、四川（成都）、河北（北平）、

山东（历城）、河南（开封）、山西（阳曲）、陕西（长安）、

甘肃（皋兰）、宁夏（宁夏）、青海（西宁）、福建（闽侯）、

广东（番禺）、广西（邕宁）、云南（昆明）、贵州（贵阳）、

辽宁（沈阳）、吉林（吉林）、黑龙江（龙江）、热河（承德）、

察哈尔（万全）、绥远（归绥）、新疆（迪化）、西康（康定）

1945年抗日战争胜利，行政区划又作了相应的调整：

①收回被日本强占半个世纪的台湾省；

②将东北三省划分为九省；

③外蒙古于1946年１月独立，脱离中国政府。外蒙古历史上是中国的一部分，1911年，沙俄策动“自治”，1921年，蒙古革命胜利，宣布独立；1924年，中苏协定规定：苏联承认外蒙古为完全中华民国之一部分。1945年雅尔塔会议苏美英三国秘约以外蒙古独立、大连港国际化，换取苏联在对德战争结束后参加对日本作战，实际损害了中国政府的主权和

领土完整。

1947年旧中国的第一级行政区为：

中央院辖市12个：南京、上海、北平、天津、重庆、大连、哈尔滨、汉口、广州、沈阳、西安、青岛。

省35个：江苏（镇江）、浙江（杭州）、安徽（合肥）、江西（南昌）、湖北（武昌）、湖南（长沙）、四川（成都）、西康（康定）、福建（福州）、台湾（台北）、广东（广州）、广西（桂林）、云南（昆明）、贵州（贵阳）、河北（清苑，保定前称）、山东（济南）、河南（开封）、山西（太原）、陕西（西安）、甘肃（兰州）、青海（西宁）、辽宁（沈阳）、安东（通化）、辽北（辽源）、吉林（吉林）、松江（牡丹江）、合江（佳木斯）、黑龙江（北安）、嫩江（齐齐哈尔）、兴安（海拉尔）、热河（承德）、察哈尔（张桓）、绥远（归绥）、宁夏（银川）、新疆（迪化）

地方一个：西藏（拉萨）

二．中华人民共和国

中华人民共和国成立以后，国家行政区划也有过一些调整。

1．全国曾建立过六个大行政区，分片领导各该地区内的几个省，相应机构是：军政委员会，中共中央分局。

东北行政区：辽东、辽西、吉林、黑龙江、热河、松江、沈阳、鞍山、本溪、抚顺、旅大市

华北行政区：河北、山西、绥远、察哈尔、平原省、北京市、天津市

华东行政区：山东、苏北、苏南、皖北、皖南、浙江、福建省、上海市、南京市

西北行政区：陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆省、西安市

西南行政区：川东、川西、川南、川北行署、云南、贵州、西康省、重庆市

中南行政区：河南、湖北、湖南、江西、广东、广西省、武汉、广州市

1954年大行政区撤销。

2．省的调整

1949年，东北九省调整为黑龙江、吉林、松江、辽东、辽西５省；1954年以后再恢复为辽、吉、黑三省。

1954—1952年，划山东鲁西南25县，河南豫北20县，河北冀南5县，设置平原省，省会新乡。主要是原冀鲁豫解放区。

1952年以后，撤销平原省（分属山东、河南）、察哈尔省（并入河北、山西）、西康省（并入川、藏）、热河省（并入河北、辽宁、内蒙）、绥远省（改成内蒙古）、新疆省、宁夏省，经过调整成立，内蒙古、新疆、宁夏、广西、西藏５个自治区。

1969年，“文革动乱”期间，内蒙古自治区辖区范围曾有过大调整，1979年恢复。呼伦贝尔、哲里木、昭乌达盟；阿拉善左旗、阿拉善右旗，额济纳旗。

解放后仍沿用“专区”，作为省的派出机构，代表省管理一部分县、市，也称“专署”、“地区”。1985年撤销专署地区，采用市管县的行政法。1988年，海南省正式建立，三峡省搁浅。1994年成立重庆市，全国一共31个省、市自治区。

总结

从中国历代行政区划第一级建置演变的历史，可以发现一些规律性问题：

中国历代行政区划制度不尽相同，但是县始终是基本单位。监察、行政，职权总是不断变换。有分有合、不断变化是中国历代第一级行政区划建置的又一特点。自然地理与政治、经济因素相互制约。政区多打破自然地貌单元的界限，避免割据一方。同时重视经济上以肥带瘦，好劣搭配。多民族聚居和杂处也在考虑的因素之内。

（一）县是地方行政建置的基本单位。县治的增设，反映了各地区历史上的开发程度，理清一个新县是从哪一个或几个老县分出来的，大致可以了解新县是由哪里的人民移入、开辟的，也就理解了决定府、州境界的一个重要因素。

（二）监察、行政，职权的变换。某些大的区划初建时往往只是监察机构的划分，临时差遣职权较小，不能作为正式行政区划，并不负行政上的责任，只能上奏弹劾。例：汉十三部刺史，唐十道采访使。随着发展，这些监察官逐步主持民事，拥有兵权，就演变成地方最高一级的行政长官。这时又会出现另一新监察机构来监督它。这种职权性质的转换也表现在历代第一级行政建置的数目由少到多，辖境由大到浊，官员的品位尊卑也是由低到高，时上时下。刺史600石、郡守2000石。?

（三）一旦出现一级大区长官大权独揽，中央必然要采取诸司分控的办法，避免尾大不掉。例：唐一首节度使到宋一路四司分管，独揽一镇诸州；明朝革元代行省权重之弊，代之以都御使，布政使，按察使三司分立。明朝于各省三司之上又设督（总督）、抚（巡抚）之制也是防止形成一个机构独揽的局面。因此，从一个官司机构大权独揽到几个衙门分司管理，有分有合。迭相应变化是我国历代第一级行政区划建置的又一特点。

（四）自然地理与政治、经济因素交相制约。凡是第一级建置仅仅作为监察机构，其划分区域往往依照自然山川形胜之便，以减免巡视不便；若已变成最高一级行政区划的实体，则多打破自然地理地貌单元的界限，不使其具备形胜险要之势而割据一方。同时重视经济上的以肥带瘦，好劣搭配；多民族聚居和杂居也在考虑的因素之内。

这些表现都有其在当时历史条件下存在的合理性，其演变的原因当然要从中国长期的专制主义制度下中央与地方权力冲突上来寻找。中国是个讲求传统，慎于创新的国度，上述政区演变的模式无论在过去时代还是对当今社会现状的影响都是举目可观的。