如何破除农村发展的制度性障碍

如何破除农村发展的制度性障碍

过去的十年，是我国农业发展最快、农村面貌变化最大、农民得到实惠最多的时期，也是我国农村经济社会发展的“黄金十年”。然而，随着工业化、城镇化、市场化、信息化和全球化的深入发展，农业和农村经济发展面临新的困难和问题，尤其是小规模分散经营与规模化产业化现代农业的矛盾，快速城镇化与农地资源、农民权益及农村文化保护的矛盾，农民流动和农民工的权益与现行户籍制度及社保体制的矛盾，城乡基本公共服务非均衡化与人们对公民平权及城乡一体化期望之间的矛盾，城乡分割、村组封闭与城乡一体及社区和社会融合的矛盾，以及传统的以保障供给为主的数量安全型的农业生产与人们对生态环境和农产品与食品安全强烈需求之间的矛盾等，迫切要求进一步解放思想，深化综合改革，下决心突破体制机制障碍，为我国农业增产、农民增收、农村繁荣注入新的强劲动力。

改革开放是我国农村及整个国家发展进步的根本动力。过去的十年，无论中央还是地方，农村改革创新一直在进行。1998年10月十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，中央提出解决“三农”问题的“多予少取放活”的六字方针，中央在农村先后实施了税费改革和综合改革，免除农业税，加大农村公共服务投入，可以说，改革的重点均集中在“少取”和“多予”，或者说是“减负”和“增

收”。毫无疑问，免除农业税、增加农村投入等一系列重大惠民政策让农民得到了实惠。然而，我们也看到，当前农村面临的已经不仅仅是“少取”和“多予”可以解决的问题，还有一些深层次的体制机制问题。农业、农民和农村发展仍面临诸多的制度性障碍，这是阻碍农业、农村和农民发展的根本因素。如果说“少取”是前提，“多予”是重点，“放活”则是根本和关键。当前农村综合改革的核心和主题是进一步深化制度改革，释放农村经济和社会活力。唯有突破一切阻碍农业现代化、城乡一体化、服务均等化的制度性障碍，才能激发经济和社会活力，为农业和农村经济发展提供可持续的动力和制度保障。

以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革2013年7月23日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在湖北省武汉市主持召开部分省市负责人座谈会上，特别强调，“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展社会生产力，进一步激发和凝聚社会创造力”。尤其是明确要求“要进一步增强经济发展活力，为实现经济持续健康发展提供不竭动力”：“进一步增强社会发展活力，促进社会和谐稳定”。农业、农村和农民问题是我国经济和社会发展的重中之重。在新的历史时期，如何进一步深化农村改革，激发农村经济发展活力和社会发展

活力，是当前农村改革开放的核心。

从笔者主持的调查来看，当前最迫切的改革是以更大的决心、勇气和智慧进一步深化农村土地、产权、户籍、金融以及集体经营体制、公共服务体制、社会管理体制等的改革，将农民从农村户籍中解放出来，将土地从农村集体中解放出来，将集体从经社一体中解放出来，将政府从全面管理中解放出来，将社会组织从行政控制中解放出来，厘清政治、政府、市场和社会的边界，搞活农村土地、产权、资本和资源市场，释放农民个人、集体、社区和社会组织的活力。

从调查的情况来看，当前应重点抓好如下几个方面的改革：首先，加快推进农村集体产权制度及经营形式的改革，明确农民集体及其成员的产权，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，探索集体经济多种有效实现形式，理顺农村集体经济组织与村民自治组织的关系，在切实保障农民和农民集体财产权的同时，让集体资源合理配置，走向市场，释放活力。建议加快农村集体土地确权登记颁证工作；加快农村土地承包经营权确权登记颁证工作；加快推进农村集体经济股份化改造；实行村社分离、村经分离和政经分离。由此，真正完成过去30多年未能完成的农村产权改革。

其次，加快农村土地流转服务平台建设，制订和完善土地流转、农地退出激励、补偿和收储机制，鼓励和支持承包土地

向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，为农村土地流转、适度规模经营创造条件。建议以县市为中心构建农村土地流转交易平台，乡镇村组建立农村土地流转登记信息平台；实行高龄农民以及有稳定的非农工作的人员退出农地的奖励政策；实行对专业大户、家庭农场、农民合作社以及大规模经营农业企业农地流转的补贴政策；推进农业的产业化、规模化、标准化经营。

第三，加快城乡二元化公共服务体制改革，促进城乡基本公共服务均等化。当前城乡基本公共服务的难点不仅在于城乡之间公共服务较大的差距，更重要的是“二元化的制度和政策”、“不平等的服务供给”。城乡之间产业结构不同，经济发展及财政能力不同，也会导致城乡公共服务事实上的差别。城乡公共服务均等化的实质是实现义务教育、基本医疗、公共卫生、公共文化、社会保障、公共安全等基本公共服务的一体化和均等化，让全体公民能平等分享公共资源，让城乡居民享有同等的权利、机会和同等的基本公共服务水平。为此，要进一步废除造成城乡二元化的制度和政策，首先实现城乡基本公共服务体制的统一，进而逐步消除基本公共服务供给及事实上的差距，最终实现标准同一、待遇同等。

第四，加快城乡户籍制度改革，为基本公共服务均等化及农民自由迁徙、安居乐业创造基础性的制度条件。户籍制度问题的实质是与户籍挂钩的各种福利和保障问题。户籍制度改

革的核心是将户籍制度与差别化的社会保障和福利剥离，这也是实现基本公共服务均等化的前提。首先从制度上全面取消农业与非农业户口划分，统称为居民户口，按居住地登记户籍，实行统一的城乡户口登记制度。根据城镇工作生活年限逐步解决城镇户籍，全面落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策；切实转变特大城市现行的行政性人口和户籍控制和管理方式，充分发挥市场对人口流动和城镇规模的基础性配置作用，如通过产业调整以及消费水平和生活成本的市场机制对城市人口进行调控；在农村推进集体产权制度改革，实现农村产权与户籍的分离，为城乡居民双向自由流动创造条件。在户籍制度改革基础上，使城乡居民真正从市民和农民身份向同等的公民身份转变。

第五，加快建立完善的农业社会化服务体系，构建农业社会化服务新机制。当前农技推广服务体系仍存在主体不强、多元不力、投入不足、体制不顺、机制不活、整合不力等问题，为此，要坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，进一步完善“以钱养事”的新机制，深化公益性农技推广服务体系的改革，大力发展市场化和社会化农技推广服务体系，形成政府主导、企业主体、科研主力的多方参与的协同创新和推广服务体系。建议进一步推进乡镇农技、农机、畜牧、水利、水产等涉农乡镇事业单位的改制，将经营性、行政性和执法性职能分离，培育农技社会化和市场化体系；整合现

有的涉农技术推广部门，以县市或农业品种生产区为基础构建农技咨询、测评和推广综合性服务平台；对农业院校和科研机构参与农业技术研发推广给予更多的政策支持；确定政府农技推广专项基金以支持农业企业和农业合作社开展农技培训、良种推广以及农业保险等。

第六，加快推进农村社区建设，创新和完善乡村治理机制。迄今为止，作为基层社区组织的村民委员会及基层党支部都是以集体土地所有为基础建立起来的，是“村社一体”、“政经不分”、“城乡分割”及“组织封闭”的体制。村集体土地的产权关系决定着村委会及党支部的人员边界、管理边界、服务边界以及民主自治边界。村民自治仅仅是拥有村集体产权的“村民”的自治，也只有本村的村民才可能享受村社区的福利，村党支部也仅仅限于村党员参加。外来居民和党员被排除在村委会和党组织之外。农村基层社会管理、公共和社区服务、自治民主及党组织建设都具有排他性和封闭性。然而，农村及整个国家改革开放已经打破了村社区的封闭性，尤其是随着经济和社会流动，村社区的多种所有制的发展，社区的地权关系、居民关系日益多元化和复杂化，大量的党员流动，农村社会从静止、封闭向开放和流动转变，迫切需要改革和创新基层组织、管理和服务体制。为此，要加快推进集体经济产权股份化改造，并实行政经、村经及经社分开；大力推进农村社区建设及农村基层社区化党建工作，将村民委员会

制度改制为农村社区委员会制度，村支部转变为社区党支部，明确农村社区是农村基层群众自治组织，承担基层社会的组织、管理和服务功能，实现管理对象从集体村民向全体居民转变；组织体制从村组体制向社区体制转变；基层民主从村民自治向社区自治转变；基层党组织从集体单位制向社区地域制转型；城乡基层组织管理也从城乡居村二元体制向城乡一体化的社区体制转变。与此同时，建议设立社区发展基金，加大对农村社区建设的投入，加快农村社区建置的整体布局和规划，完善社区公共服务平台建设，引导农民向社区聚集；大力培育社会组织并引导社会组织参与社会管理，提高农村社会管理民主化、科学化和社会化的水平，建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理新机制。

第七，进一步加大农村公共设施、环境整治、生态保护的财政投入，建设美丽幸福乡村。从调查来看，当前农村最迫切的需求主要在四个方面：其一是农业和农村基础设施建设，如农村污水处理工程、饮水安全工程建设、农业水利设施以及进一步改善农村交通和道路等；其二是农村公共服务设施建设，主要包括社区一站式服务大厅、室外活动广场、室内活动设施以及养老、治安、文化等服务设施建设；其三是农村社会服务设施，特别是要求进一步完善农村银行、邮政、购物等市场和社会服务设施；其四是农村环境整治和生态保护投入。尤其是要建立农村垃圾清运处理体系，农村污染处

理系统，农业面源污染监控和防治体系（农药化肥等使用的监控）以及农村生态环境保护支持体系等，加大对农村规划的投入，对城乡基础设施建设、土地利用、产业结构及空间布局等进行统一规划；建立农村清洁卫生、污水处理、新农技推广等的支撑体系。进一步拓宽“一事一议以奖代补”的范围，整合各类财政资源，按照“渠道不乱、用途不变、各司其职、集中使用”的原则，凡性质相同、用途相近的，都应纳入乡村建设，统筹安排，集中使用，并设立单独账户统一管理。抓紧制订美丽幸福乡村指标体系，以引导和评估乡村建设的水平和质量。

总之，当前我国农业和农村综合改革进入到一个新的历史时期，必须以更大的政治勇气和智慧，大胆探索，有破有立，通过改革突破农业和农村发展资源和技术的瓶颈，通过改革打破僵化的体制机制的桎梏，通过改革释放农业、农民和农村的活力，为我国农业增产、农民增收、农村繁荣及美丽乡村建设创造条件，奠定基础。

作者简介：项继权，华中师范大学政治学研究院教授、博导，中国农村综合改革协同创新研究中心常务副主任。研究方向为地方和基层治理。主要著作有《民权与民生：中国农民权益实证调查》、《走出“黄宗羲定律”的怪圈：中国农村税费改革的研究与咨询》等。