社会救助体系建设报告

关于如何建立健全社会救助体系的调研报告

摘要：围绕完善城乡社会救助体系建设，从精确化管理、制度上衔接、城乡一体化三个方面入手，就如何建立健全社会救助体系，保障困难群众的生活权益展开了深入细致的调研。

关键词：社会救助困难群众生活权益

社会救助体系，是指国家为保障城乡贫困人口的基本生活并帮助解决各种特殊困难而建立的相关法律法规、规章制度，以及为保证这些政策法规顺利实施的管理体制、运行机制、工作网络、物质条件和技术支撑等要素有机结合而形成的统一整体。目前，我县的社会救助体系是以城乡居民最低生活保障、农村五保供养、城市生活无着流浪乞讨人员救助和灾民救助为基础，以教育、医疗等专项救助为支柱，各种救助项目有机衔接、相互协调，各类优惠政策全面整合、相互配套。近几年来，我县的社会救助制度在国家大环境的影响下在不断完善，整体功能在不断增强，城乡社会救助体系基本建立。但是，受长期民政管理模式僵硬化、各项社会保障制度不健全、城乡一体化进程缓慢等因素的影响，我县的社会救助体系还需进一步的完善。该体系还需进一步实现救助项目法定化、覆盖范围全民化、施救标准科学化、操作程

序规范化、监督管理民主化、工作手段现代化、服务方式社会化。

一、我县社会救助体系的现状及原因

城市低保自2002年开始启动，现有城市低保家庭1680户3674人，占全县非农业人口的10.17%，覆盖12个乡镇4个社区。农村五保自2005年开始启动，现有五保家庭2007户2007人，其中分散供养对象1984人，集中供养对象23人，五保对象占全县农业总人口的1%，覆盖全县十二个乡镇327个行政村。农村低保自2006年开始启动，现有农村低保家庭6886户10189人，占全县农业人口的5.1%，覆盖12个乡镇，335个行政村。2010年共有重点优抚对象1304人，其中烈士家属122人；因公牺牲军人家属9人；病故军人家属17人；残疾军人421人，老复员军人581人，带病回乡95人，两参人员59人。在实践中存在的主要问题，一是对象的审核难以确定。谁是低保户，谁在绝对贫困线下，这不是可以主观认定的，必须有一个科学的量化标准。在申请者当中，确有小部分人错误的认为这是国家的救助，不需要个人承担任何社会责任，因而通过隐报、瞒报等手段掩盖自己的实际家庭收入，骗取低保资格，这就给我们的工作增加了难度。民政部门必须去伪存真、明确鉴别。低保的主旨是“应保尽保”，即确保那些最需要帮助的群体都能得到帮助。这就需要进行大量的走访取证工作以对申请者的家庭情况进行摸底，其中包括家庭每个成员的健康状况、工作史、经

济来源、社会关系等。这项工作面广、量大、难度不小。二是定期随访及资格再确认难以开展。家庭收入不是固定的，故民政部门必须定期跟踪随访低保家庭，以随时了解最新情况，对低保户跟踪随访的间隔时间，根据对象性质的不同分为三个月、六个月、九个月、一年。就业能力强的（30岁左右的人员）低保户每三个月随访一次，而对“三无”人员则是每年一次。实际工作中，许多低保户不能充分理解国家的困难，采用种种手段逃避甚至抵触检查工作，以冒领多领低保。更有部分低保户，在收入达标被取消低保资格后心生不满，认为损害了自己应得的利益，从而对小区工作人员实行人身攻击，阻碍了低保工作的正常有序开展，造成“进保容易退保难”。三是有些部门配合不力，隐性就业显性化不够。低保工作归属民政部门管辖，但又是一项需要全社会配合的系统工程。只有众多部门共同协作，才能使隐性就业显性化，才能清楚核定真正的低保户。但在实际工作中，常常会出现这样的情况：工商部门发了营业执照，却没有回收就业登记证，结果使一些人在稳定就业的同时继续领取低保，且劳动部门仍然将其作为失业人员进行登记；低保户在偏僻地段开了店面，足以维持一家人的生活，但民政部门没有确凿的证据，只能按时发放低保；群众举报某低保户买房，到房管所核实查证时，工作人员却以保护客户的隐私为由拒绝配合……跟踪随访工作的困难，使得基层民政组织被迫将每星期“回报社会”的公益劳动变成了监控手段，但此种手段的有效性是极其

有限的。四是人力资源去缺乏，工作效率难以保障。尽管工作由民政部门主管，但实际的核查、入户调查、跟踪随访等工作皆是由居委会及社区来做，县（区）民政部门的职能主要是审核，并不到具体户中走访。但无论是街道还是居委会，其职能都是全方位的、综合性的，并没有专职人员负责此事，故人手严重不足，低保的滚动管理也时常是慢了半拍。另外基层工作人员的素质也是一个大问题。在西方国家，社会救济工作都是由受过专门训练的社会工作者来负责的，因为这需要极强的专业知识特定的理念与技巧。但我们的低保工作者大都没有经过这样的培训，少数人甚至对低保户抱有鄙视心理，这种人力素质急需改善。最低生活保障是每个公民的基本权利，保障的是公民的生存尊严，如若在申请中遭受了侵害，这无疑与政策设计的初衷相违背的。五是由于党的低保政策的诸多优惠，客观上造成了一些人“坐享其成”。出现了一些人“宁愿在家吃低保，不愿外出找工作”的现象。六是对低保申请者的从业情况、家庭收入、家庭经济基础等综合情况难以准确界定。目前对申请低保者普遍采取的审核办法是：被保者本人申请，社区居委会调查核实，县（区）民政部门批准。其中最重要的是小区居委会的把关，然而居委会却没有一套衡量申请人家庭经济状况的严格的标准。因而，现有被保者的“纯度”有待进一步核实。同时，家庭收入的多样化，带来了调查取证难，尤其是隐性就业、弹性就业及隐性收入难掌握；在职职工所在单位提供的工资收入证明的真

实性难保证；城市居民邻里交往和了解程度低，提供相关情况难；银行存款、股票及其它有价证券情况调查难等客观实际，也使得这项工作难度极大。七是退出机制反应慢。当前低保工作运行机制中，退出机制反应慢是普遍现象。加上没有最长享受时间的限制，被保者容易产生“进去吃到底”的依赖思想。按照相关规定，低保人员一实现就业，居委会就应向工作单位核实收入，超过标准及时停发。但在实际中，一些低保人员不愿透露自己的工作情况，有的单位对核实工作也不积极配合。

新出台的《救助管理办法》，明确了救助对象的甄别与确定，突出了正在流浪、乞讨的特征。《办法》在救助方式上变强制收容遣送为自愿接受救助，实行“自愿求助，无偿救助”，充分尊重了求助对象个人意愿，在管理模式上变站内“监所式”为“居所式”；在服务形式上工作人员由管理者变成了服务者，彰显了“人性化管理和服务”特性。但从运作情况看，存在三个突出问题，一是救助对象甄别难。表现在求助人员不愿或无法提供完整情况，核对工作工作量大，短期无法完成，可从救助角度考虑，即使不具备救助条件，救助站也得给予救助。二是救助协作难。三是特殊对象安置难。《办法》详细规定了受助人员的安置措施，但在实际工作中有的救助对象说不清地址送不出，有的能说清又无人来接，或送出去无人接收等；送当地社会福利机构安置，往往无法接收，使按政策安置往往行不通。四是救助经费十分紧张。由于救助

站属财政供养单位，自身无经费来源，囿于地方财力限制，救助管理站往往入不敷出，业务经费和机构经费都十分紧张，很大程度上制约了救助管理工作的开展。

退役士兵安置事关部队稳定和国防建设。随着市场经济体制的确立和劳动人事制度的改革，退役士兵安置呈现出“四个矛盾”，即：保底安置与人事制度改革和机构精减的矛盾、政府指令性计划与企业自主权的矛盾、货币补偿与地方财政承受能力的矛盾、义务与权利的矛盾相互交织等。表现在：一是历史遗留问题难协调。二是新旧体制碰撞。因政策原因，指令性安置与市场调节冲突，部分单位领导对安置政策认识有误区，态度消极，出现了拒接或变相拒接退役士兵问题，表现在久托不研究，不落实工作岗位，有的甚至拒接本单位、本系统入伍的子女，上访问题时有发生；有的单位既不接人，也不缴纳安置转移金，安置部门难制约。三是部分退役士兵择业期望值过高。部分退役士兵对国家安置政策和形势认识不到位，认为当兵尽义务，政府安置天经地义，缺乏正确的择业观和就业观。岗位满意就去，不满意就闹，托着不办理安置手续。四是安置管道不畅通。表现在政策不配套，自谋职业和有偿转移安置正在试行阶段，发展不够平衡，向规模以上企业分配安置退役士兵的难度较大。

综上，种种现状逼迫我们必须改革，而且是迫不及待的。

二、建立健全社会救助体系，保障困难群众的生活权益。

（一）实现社会救助管理的精确化

民政主管社会行政事务，“人民政府”掐头去尾即是民政。民政作为政府序列中的一个重要部门，怎样把“以人为本，为民解困”的民政宗旨贯彻好，维护好民权、保障好民生、落实好民利，是我们必须思考的问题。面对传统民政工作需要深化、更新，新的民政工作层出不穷；面对群众物质文化生活需求日益增长的新形势，我们必须坚持科学发展观，以人性化的服务理念，找准社会事务管理在和谐社会、和谐昔阳建设中的位置，选准坐标系，瞄准方位角，确立站立点，寻找最佳结合点和切入点，用精细化管理的理念，理顺社会事务管理，协调好各种矛盾。

“细节决定成败”。近几年来，为切实管好社会事务，从中央到地方，运用精细化管理理念，加强了对新形势和群众新需求调查研究，制定和出台了一系列法规政策，规范了民政工作，民政较好地发挥了服务经济建设中心和维护社会稳定功能，起到了稳压器、减震器作用。但精细化管理原理作为一个新学科，人们对他的功效认识程度还仅仅浮在表面，运用其原理指导工作还只局限在部分领导和理论工作者层面，推广普及要走的路程还相当长。实施精细化管理是有效提高行政效率的需要，是有效节约行政成本的需要，是有效避免工作失误的需要，是有效推行办公标准化的需要。通过精细化管理，科学设置和严密控制各项民政业务流程，尽量缩短必要工作时间，使民政工作者在同样的工作时间内做更多的事情，获得更高的行政效率。这就需要我们建立一套完

整的日常监控体系和考核评估体系，随时掌控工作进程，随时评估民政事业发展中的各种失误和不足，针对工作中的薄弱环节进行有效整改，避免失误。只有这样才能使全体民政干部职工清晰地知道自己在发展事业中肩负的责任和所处

的位置，进而拧成一股绳，心往一处想，劲往一处使，一步一个脚印的把预期目标变成现实。

(二)加强社会救助制度建设，实现各项制度的衔接。

一是完善城乡居民最低生活保障制度。要继续完善城市居民最低生活保障制度，建立与经济增长和物价水平相适应的救助标准调整机制；建立健全临时救助制度，帮助群众解决突发性、暂时性困难；完善城市生活无着流浪乞讨人员救助制度，特别要加强对流浪未成年人的救助。要完善农村最低生活保障制度，在健全政策法规和运行机制基础上，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围。落实农村五保供养政策，保障五保供养对象权益。要不断提高扶贫开发水平，加大对农村贫困人口和贫困地区的扶持力度。加大移民扶贫力度。

二是完善城乡医疗救助制度。研究探索医疗救助制度与城镇居民基本医疗保险制度相衔接的有效形式。继续完善农村医疗救助制度，并加强与新型农村合作医疗制度的衔接，资助符合条件的农村五保户、贫困户家庭成员和其他贫困农民参加新型农村合作医疗，对因患大病经合作医疗补助后个

人负担医疗费过高、影响家庭基本生活的，再给予适当医疗救助。

三是建立健全保障性住房分配认定制度。切实加强与城建部门的工作联系，建立联席会议制度，互通信函制度等。

四是进一步加强救灾减灾工作。加强电力、交通、通信等基础设施建设，提高抗灾减灾能力；加强应急体系和机制建设，提高预防和处置突发事件能力；加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力。

五是完善落实优抚政策。要落实有关政策规定，统筹解决退役军人的实际困难。健全抚恤补助、生活待遇自然增长机制。按照政府补助和个人负担相结合、政策照顾和大病救助相结合的原则，逐步建立体现优待优惠的优抚医疗保障制度。推进退役军人安置改革，多方面帮助退役士兵实现就业。

六是支持慈善事业加快发展。要完善和落实社会捐赠免税减税政策，进一步完善志愿服务扶持政策和激励措施，壮大志愿服务队伍。积极培育发展社会慈善类民间组织，探索建立慈善组织行业自律机制和评估机制，促进慈善组织提高社会公信力。要推动社会捐助活动大众化、经常化、规范化。大力培养公众慈善意识，在全社会树立团结互助、和衷共济、扶贫济困、平等友爱的社会风尚。

此外，还要在社会救助领域加强专业社会工作人才培养和社会工作职业岗位开发，积极应用社会工作方法，提升社会救助管理和服务的科学化、专业化和人性化水平。

（三）继续推进社会救助体系的城乡一体化建设。

城乡一体化是今后民政工作的方向和目标之一，作为民政人，要不遗余力地为推进城乡一体化而努力工作，大胆创新，快速推进，取得实效。特别要在下面四个方面加大力度：

一是思想上要牢固确立城乡一体化的观念。充分认识城乡一体化是加快工业化、城市化进程的需要，是新一轮发展的需要，是均衡国民待遇、共享改革成果的需要，是促进社会稳定的需要，是建设和谐社会的需要。在推进城乡一体化过程中，会出现诸多新的问题，比如工作量增加、资金压力加大、各种矛盾增多等等，我们不能因为碰到问题而因噎废食，应当用新的思想观念来面对实际问题，耐心做好工作。思想指导行动，只有思想端正了，观念确立了，工作才能跟上去，城乡一体化才能不尚空谈，实实在在推进。

二是制度上要构建城乡一体化协调机制。机制体制是推动新一轮发展、实现城乡一体化的动力和活力，必须以改革的手段、创新的举措来推动城乡一体化，无论是领导体制、组织体制、管理体制，还是工作机制、服务机制、用人机制、激励机制等等，都要大胆探索，敢于开拓，勇于创新。近几年来民政工作创新创优成绩不差，作用很大。在推进城乡一体化上，我们也要继续敢想敢干，改革创新。上面有规定的，我们坚决执行；上面没有说法的，我们要大胆探索，积极实践；要学习兄弟县市的、外地的先进经验，为我所用。总之，

用改革的精神、创新的手段搞活体制机制，推动民政工作不断向城乡一体化发展。

三是政策上要更多地向农村一头倾斜。我们民政肩负着服务大局、服务民生、服务基层的重要职责，也掌握着代表政府制订某些政策的发言权，掌握着落实政策的执行权。今后我们在制订政策的时候，要多为农村居民着想，多考虑如何推进城乡一体化这个目标，尽可能向农村一头倾斜。比如社会救济方面，对“三无”人员供养、低保、低保边缘、医疗救助；优抚安置方面，对“三属”抚恤补助；养老方面，对高龄老人补助、居家养老服务等等。每年要随着全市收入水平的提高而提高，我们在确定提高标准的时候，可以考虑农村人员多提高一点，每年多提一点，几年下来，城乡水平就可以基本达到一致了。还有镇（区）福利院建设，有几个镇还没有真正启动；农村社区建设，有些村水平还不高。我们都要从城乡一体化的要求去贯彻、落实、狠抓、抓好这些工作。

四是资金上要为城乡一体化提供保障。民政工作城乡一体化不是一句空话，要实现这个目标，除了在思想上、工作上、体制上努力之外，需要实实在在的资金投入。资金从哪里来？我认为主渠道还是要靠财政增加投入，建议政府在财政预算中要考虑这个问题，每年增加财政预算。但是，也不能单靠财政，我们自己也要想办法，多渠道筹措资金，比如进一步发展福彩、慈善事业；还可以用市场化的手段，经营民政资源，吸纳社会资金，借助各方面力量，共同来推动民

政事业向城乡一体化方向发展。