提高司法建议质量服务社会科学发展_浙江法院推进司法建议工作的实践与思考

提高司法建议质量服务社会科学发展——

—浙江法院推进司法建议工作的实践与思考

文／浙江省高级人民法院院长齐奇

司法建议是我国人民司法的一个特色制度和优良传统，起源于上个世纪50年代，历经几十年的探索发展，不断注入新的历史内容，日益受到重视，已经成为人民法院延伸和拓展审判职能，坚持能动司法、服务大局、司法为民的重要途径。2012年3月，最高人民法院下发了《关于加强司法建议工作的意见》，明确要求各级人民法院将司法建议作为一项重要职能来抓，把司法建议工作提升到一个新高度。借此契机，7月初，浙江高院在全国率先召开了全省性司法建议工作会议。本文结合这次会议形成的意见和共识，就如何在更大范围、更高层面、更具实效上推进司法建议工作，谈谈浙江法院在这方面的实践和思考。

浙江法院推进司法建议工作的实践情况

浙江法院在抓紧执法办案的同时，密切关注审判实践中遇到的涉及改革、发展、稳定、民生等方面的突出问题，及时向党委、政府及相关部门提出从基础环节和源头上解决这些问题的意见和建议。2008年以来，全省法院共发送司法建议2347份，建议数量逐年增加，年均增幅21%，反馈率和落实率均逐年提高。建议范围不断扩大，涉及行政争议、劳动争议、房地产、知识产权、破产、金融、商事仲裁、海商海事以及刑事等各审判领域。建议对象涵盖广泛，覆盖行政机关、企事业单位、行业组织、人民团体等各类组织。建议内容不断深化，涉及交通管理、食品安全、金融、保险、拆迁、房地产监管、农村建设、文化建设等多个领域。建议形式不断创新，个案建议、类案建议、综合建议、情况反映、专题报告、白皮书等形式多样，载体丰富。制度机制不断完善，截至今年6月，全省各级法院共出台相关工作指导意见37个。6月26日，省高院根据最高法院的相关规定，结合浙江实际，专门制定了《关于加强司法建议工作的实施意见》，为全面推进司法建议工作的制度化和规范化奠定了基础。建议成效日益明显，形成了不少成功做法和典型经验，涌现出一大批高质量的司法建议。今年有4件成功入选第一届全国法院优秀司法建议，其中1件被评为全国十大司法建议。我们的主要做法和成效是：

坚持能动司法，围绕大局建言献策，保障经济社会平稳较快发展。全省法院遵循司法规律，能动司法，敏锐观察、妥善应对各地经济运行中的新情况、新问题，运用司法职能服务大局。早在2008年国际金融危机期间，省高院从当年一季度金融纠纷案件骤然大幅上升、民间借贷问题凸现等情况中，敏锐觉察到经济下滑危机对浙江经济发展的影响，迅速向省委作了关于运用审判职能，切实贯彻省委防止我省经济下滑指示精神的专题报告，成为全国法院中最早针对宏观经济形势变化提出的司法对策，受到最高法院、省委领导的高度重视。去年下半年以来，受宏观经济形势影响，浙江部分企业生产经营困难加重，民间借贷、民间资本的活动带来了诸多社会性问题，省高院在今年初向省委常委会汇报工作时，建议省委要密切关注中小微企业、民间借贷与担保、房地产开发商和购房按揭者、部分地方政府等债务的4条资金链问题，重点处理好5类相关涉案纠纷，受到省委主要领导的高度评价，认为“省法院大局意识强，见事敏锐，建议符合省情”。为化解民间借

贷风险，规范和稳定民间金融秩序，去年9月温州中院向市委、市政府提出“慎重立案，集中处置；控制财产，防范风险；帮扶企业，放水养鱼；加强宣传，稳定人心”的四点建议，受到温州市委、市政府的肯定与采纳。

坚持民本司法、和谐司法，回应人民群众关切，发挥服务和保障民生的积极作用。全省法院牢固树立民本司法理念，对审判过程中发现的涉及教育、医疗、征地拆迁、损害赔偿、劳动争议等事关群众切身利益的问题，需要有关单位采取措施或改进工作的，及时提出司法建议，实现了法律效果与社会效果的统一。2010年3月，省高院在立案审查一起征地拆迁补偿案件中发现，当地土地征用中不仅存在征地补偿不到位、先征地后报批等情况，而且还存在未经批准大量侵占农民承包经营地的问题，范围涉及上千名被征地农民，遂向嘉兴市政府和省国土资源厅发出关于妥善处理征地补偿安置问题、切实保障失地农民合法权益的司法建议。中央和最高法院领导分别作出批示，省政府领导亲自召集协调会研究处置，最终促使当地政府调整了相关征地补偿政策，取得了多赢的社会效果。去年，温州发生了震惊全国的7·23动车事故，为妥善解决遇难者赔偿标准争议，省高院认真研究相关法律法规的适用问题，及时向善后处置总指挥部提出了新的理赔建议，使善后赔偿工作得以顺利进行，受到各界好评。衢州中院针对全市法院劳动争议案件骤增的情况，及时向市委上报了关于妥善处理劳动争议纠纷，为“三保”提供有力司法保障的专题报告，市委为此召开了24个相关部门参加的工作协调会，多部门联手化解劳动纠纷，充分维护了劳动者的合法权益。

坚持协同司法，服务公共决策和有关单位堵漏建制，推进社会管理创新。各地法院就审判工作中发现的有关单位在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在的重大问题，有针对性地提出司法建议，一方面协助相关单位及时堵塞管理漏洞，弥补工作过失，健全规章制度，预防和减少同类矛盾纠纷的发生，同时也加强了法制宣传，扩大了办案效果。例如，针对省内各地城市房地产和乡（镇）、村企业厂房的抵押登记机构不统一、不规范，给市场主体抵押融资造成不便和安全隐患的问题，省高院向省政府法制办发送了关于尽快规范抵押登记机构的司法建议。建议得到高度重视，省法制办很快向省政府提出了修订相关管理制度的意见。杭州市余杭区法院在总结审判经验、深入调研的基础上，提出了关于建立地区预防未成年人犯罪体系的建议，得到了区委的充分肯定。该体系建立以来，全区未成年人犯罪比例逐年下降，未成年人的重新犯罪率始终控制在2%以下。兰溪市法院针对纺织企业法律意识缺乏，案件多发，败诉率高，影响行业转型升级的情况，建议市纺织行业协会统筹协调，加强企业的管理指导。该行业协会积极部署落实建议内容，该市同类案件发生率同比下降了24%。

坚持规范司法，切实履行法定职责，促进立法、执法、司法的规范与完善。在个案定分止争的基础上，浙江法院注重运用司法建议，确保法律规范有效实施和修订完善，最大程度地实现司法的价值功能。2008年，省高院针对传统建议偏重一案一议、一事一议，层次不高、内容重复的问题，创建了行政审判白皮书制度。连续5年，省高院以年度报告的形式向省政府通报全省行政诉讼的基本情况和行政机关败诉的原因并提出改进建议。省政府主要领导每年都作出重要批示，并要求落实整改，促进依法行政、规范执法。温州市政府将认真研究落实司法建议”明确列入法治政府建设五年规划，并要求相关部门确保60日内对司法建议作出处理，反馈率必须达到100%。不落实建议和反馈率不达100%的，在法治政府建设考核中直接扣分。在完善立法制度方面，宁波海事法院针对海洋环境污染案件频发的情况，提出了关于统一陆源污染水域案件司法管辖的建议，建议明确陆源污染水域案件的跨区划特别管辖，并建立水域污染公益诉讼的法律制度，受到关注和肯定。

创新方式方法，确保司法建议的针对性和实效性。近年来，浙江法院在创新司法建议方式方法上，做了许多有益的探索。在发送方式上，平阳法院针对过去司法建议多以文来文往的形式发送、反馈，导致有的被建议单位重视不够，反馈较慢较少，缺乏相应整改措施等问题，建立了庭前组织旁听、庭中法官点题、庭后推动落实、年终类案建议的全程互动式司法建议发送机制，反馈落实率同比上升了60.7个百分点。在建议形式上，根据不同的情况和特点，采取更加多样、灵活和人性化的做法。如临安法院发布的《服务企业发展法律风险提示39问》、象山法院编写的《房地产开发典型法律问题解释手册》、鄞州法院汇集的《劳动争议三十例》，文风

朴实，建议具体，务实管用，受到了当地中小企业和职工的欢迎和喜爱。在协作机制上，一些法院探索联合发送模式，提升了司法建议的公信和权威。如上城法院引入行业协会参与发送建议的做法，使原来法院与企业之间的单向发送，变为法院、行业协会、企业之间的三方多向互动。该类建议采纳率达80%以上，且企业评价良好。

经验体会和问题分析

经验体会。

必须坚持能动司法，积极有为。司法权源于人民、属于人民、服务人民，承载着丰富的法定职责和社会使命。在司法实践中，人民法院不仅要明辨是非，定分止争，而且要着眼于依法促进经济社会发展目标的实现。法官不仅是案件的裁判者，也是中国特色社会主义事业的建设者、保障者。在新的时期，人民法院必须坚持能动司法，围绕经济社会的发展大局，充分发挥司法的服务性、主动性和延伸性，积极运用司法建议，促进经济发展，维护社会稳定，推进社会管理创新。

必须立足审判实际，准确把脉经济社会问题。司法建议工作的缘起，是人民法院在审判执行中，发现案件所涉单位和部门在制度上、工作中存在的缺陷和问题而提出的改进建议。脱离审判实践，司法建议工作就不可能有长久的生命力和发展空间。人民法院只有立足于审判执行业务，从办案中深入了解调研，问题才能找得准，建议才能提得好，让人听得进，让事办得成。

必须完善工作机制，保障司法建议多形式、广覆盖、出实效。浙江法院司法建议工作这些年能够取得一定的成效，一个很重要的原因，就是形成了一套管用、好用、实用的工作机制。因此，做好司法建议工作，必须根据形势的发展，不断完善工作机制，创新方式方法，积极拓展新领域，以富有成效的司法建议，进一步彰显人民法院在推进社会科学发展进程中的重要地位和作用。

必须优化工作环境，提升司法建议工作的社会效果。司法建议工作的顺利开展，不仅需要法院系统的自身努力，更需要外部环境的优化和良好氛围的营造。必须争取党委、人大和政府对司法建议工作的重视支持，司法建议的回复、落实才能得到有效保障。必须加强与新闻媒体等社会各方的合作，努力赢得社会各界对司法建议工作的理解、尊重和支持，为司法建议工作营造良好的外部环境。

问题分析。

一是对司法建议工作的重视程度不够。有的法院领导和法官只注重办案，对司法建议的意义和作用认识不足，社会责任感不强，工作不主动，有的建议质量不高、效果不佳。二是工作发展不平衡。较前些年，各地法院司法建议数总体上都有增加，有的法院甚至成倍增加，但各地法院之间司法建议的水平和效果还很不平衡，地区间、法院间的差距比较大，与办案中可以发现可以改进的诸多新问题、新隐患不相称。三是工作机制和制度有待进一步完善。目前，多数中院和部分基层法院已建立了相关管理制度，但还有少数法院处于边缘化的应付状态，工作零打碎敲，没有章法。此外，一些机关、单位认为司法建议没有法律约束力，接到后束之高阁，有的甚至认为司法建议是在挑刺，有抵触情绪。

推进司法建议工作的路径

当前，我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，国内外形势的新变化、新特点对人民法院司法职能的发挥提出了新的更高的要求。人民法院要在抓好执法办案的同时，积极运用专题报告、个案建议、类案建议、行业建议、综合建议、白皮书等形式，有针对性地提出改进的司法建议，有效延伸审判活动在优化党政公共决策和社会管理方面的影响力，切实履行好司法的法律责任与社会责任。

提高认识，发挥司法建议在完善公共决策、堵漏建制、助推法治建设中的作用。

坚持能动司法、服务大局的理念。人民法院在审判执行的办案过程中，往往能对社会深层次的隐患发现得早，问题看得深，漏洞看得清，症结把得准。一件司法建议相比办几个案子，发挥作用的空间更大，责任更重。法官要树立大局观念和全局视野，善于办案，巧于用力，找准延伸服务当地经济社会发展的最佳结合点和着力点，以小建议显大本领，以小建议展大格局，以小建议赢大发展，有力发挥司法建议应有的作用。

贯穿立足审判、推进法治的主线。人民法院作为法律实施的重要国家机关，不仅要通过个案的审理、裁判和执行，使社会实现法律的适用，同时也要善于运用司法建议，使司法的规范、引导、服务、监督、促进作用得以从个案向社会层面辐射扩张，从而使法律法规在更大范围内得到有效实施，促进形成普遍遵法、

守法的法

治社会。显然，做好司法建议工作，必须以依法为前提，不能脱离涉案实际问题，更不能背离国家的法律、政策法规，不能想当然，更不能标新立异，违背立法、司法的原则。

要有司法为民、勇于担当的情怀。当前，法官执法办案的任务、压力持续加大，而制作一份较高质量的司法建议书，有时候可能比办几个案子还要花精力。所以，在工作中要加强对法官思想认识的引导，激发其对社会强烈的责任感和对维护民众利益的深厚感情，认真对待办案中发现的社会缺陷、管理漏洞，通过优质的建议形式及时反馈给相关部门，善尽法院的社会责任，提升人民群众、社会各界对法院工作的认同和信任。

讲究方法，创新方式，规范管理，不断提升司法建议的品质。

重在创优争优。司法建议不在大小，重在实效。司法建议不论宏观微观，只要依托办案，深入摸清情况、原因，找到症结，有的放矢，就能点准穴位，对症下药，引起重视，达到预期的目的和成效。因此，不宜采用可能导致追求数量的量化考核办法，坚决防止搞表面文章，为建议而建议，走上为考核攀比数量而滥发建议的歧途。法院自身要练好内功，激发活力，激励整合，在提高建议的针对性、可行性和时效性上下功夫，不断推出大大小小“含金量”较高的司法建议，进一步提升司法建议的工作水平。

重服务性、建设性。法院与建议的对象一般不存在上下隶属关系，建议的本质旨在提供优质司法服务。因此，在司法建议工作中，法院要把自己定位为服务者、参谋者，而非管理者、训斥者，以善意真诚的服务少阻力、多合力、巧借力，力求被建议单位和主管部门的理解重视和认同。防止以监督者自居，字里行间盛气凌人，居高临下，反而让人产生抵触。防止大话、空话、套话、训话，以避免让人反感。

重在采纳落实。司法建议不能一发了之，要提高反馈率，重视沟通、落实，有“建”有“纳”。从文来文往向双方互动共赢转化，力求被建议者从“谏”如流，纳之有益。

强化流程管理。司法建议从提出、起草、审核、签发、发送、录入、督促反馈、归档等，集专业性和综合性于一身，要梳理流程节点，明晰各个环节的责任部门及职责分工，业务部门和综合部门也要有分有合，尤其是院长、分管院长要落实签发把关的职责，才能确保质量，确保工作有条不紊、整体推进。

规范文书制作。文书是司法建议最直观的体现，是“门面”。一份合格的司法建议，最基本的要求是格式规范、行文严谨、内容合理可行。一份优秀的司法建议，更在于指出的问题要切中时弊、顾及感受，分析问题要言之有据、引起重视与共鸣，提出对策要合情合理、可以操作、便于改进，使建议发挥更大的社会效果和影响力。制作司法建议文书务必贯彻必要性、合法性、规范性、实效性原则，行文要规范严谨，文字简洁明了，语气平和得体。

创新建议形式。要不断丰富和创新建议的形式，以灵活多样的载体把司法建议向社会传递。除了个案、类案、综合性司法建议，还可以根据实际情况以专题报告、要情专报、定期制作发布专项审判工作报告（白皮书）、宣传手册等形式提出司法建议，形成综合型、纠正型、预警型、善后型、延伸型等多种方式的丰富载体，使司法建议能大能小、信息快、针对性强、覆盖面广，充分施展法院在审判调研、延伸服务方面的整体实力和水平。

加强沟通互动。与被建议单位的适时沟通，是提高司法建议成效的重要方法。为了使建议更有实效，做到不缺位、不错位、不越位，促使相关单位能够自行改进，在发出司法建议前，要本着实事求是的态度，尊重被建议单位的意见和感受，注意与被建议单位进行沟通，增强建议的针对性和实效性，同时预防和消除被建议单位的抵触情绪，确保司法建议得到有效落实。

优化资源统筹。整合法院内部外部资源，树立“一盘棋”整体意识。一是加强本院内部统筹，一线办案部门注重发现问题、查明症结，综合部门注重提炼升华，院庭领导严把质量。二是加强法院之间的统筹。法院层级不同，工作各有侧重。基层法院深入涉案关联的当地问题，可多发个案、类案建议，提出具体的问题和改进意见；中级、高级法院视野更宽，可多发类案建议、综合建议，提出更具全局性、系统性的问题和对策。

抓好平台建设。浙江法院依托信息化优势，建立了覆盖全省三级法院的网上司法建议信息库。建立网上信息库，可以实现对司法建议工作的全面记录、即时查询、动态管理，促进各地法院之间的交流和学习，也可以使法宣部门从中掌握亮点，适时宣传报道，

提高司法

关于近年来北京法院调解工作机制建设的调研报告

文／最高人民法院咨询委员会委员秦正安

为充分发挥调解、和解在化解社会矛盾纠纷中的特有优势，努力维护首都和谐稳定，北京法院坚持“调解优先、调判结合”的工作原则，不断增强调解意识，积极创新调解机制，取得了较好的成效。我们对近年来全市法院加强调解工作机制建设情况进行了调研，并提出进一步完善调解工作机制的建议。

一、全市法院调解工作机制建设的发展特点

从临时性引入诉前调解走向固定机制建设

2005年，北京市怀柔区法院汤河口人民法庭首次与相关部门联合建立“五元一点”矛盾纠纷化解机制。“五元”是指参与矛盾调解的五个主体单位，包括法庭、司法所、派出所、综治办和人民调解委员会。“一点”是

建议的社会认知度，扩大司法建议的社会影响力。

立足长远，健全制度，建好司法建议工作的长效机制。

健全督促机制。司法建议发出后，起草部门应当主动适时采用询问、提醒、回访等方式进行跟踪，向被建议单位了解其对司法建议的评价、有无后续整改落实措施、有无不予反馈或落实不到位的情况与原因等。对于被建议单位不落实司法建议事项可能会产生比较严重的后果的，可以及时向其上级主管机关提出意见。在跟踪督促中，要讲究方法，考虑周全一点、解释耐心一点、说理充分一点，增强被建议单位对司法建议的认同感和重视度，力求件件有回音、事事有着落。

健全激励机制。合理设置激励办法，可以激发法院和法官的积极性，增强司法建议工作持续发展的动力。可以开展优秀司法建议评选等活动，对开展司法建议工作有突出成绩的单位和个人给予表彰和奖励，促进司法建议工作持续、健康、均衡发展。

健全培训机制。练好内功，才能固本强基。一个法官会用法律思维和司法技能去裁判案件，未必能够制作出针对性强、说服力大的优质司法建议书。要加强对法官特别是年轻法官的司法建议技能的专项培训指导，着力提高他们发现问题、找准症结、沟通协调、文字表述的能力。通过积极开展司法建议活动，促进法官的思想更加敏锐、视野更加开阔、经验更加厚实、知识更加丰富，促进法院工作更加有作为、有地位。

健全联动机制。近年来，一些法院通过努力，将司法建议的反馈、落实情况纳入了当地的有关考核。实践证明，这对于推动司法建议的落实、提升司法建议的功效，是一项十分有效的手段。各级法院要积极争取党政支持，尽可能将司法建议的落实情况纳入当地社会管理综合治理、依法行政、平安建设以及创建先进法治市、县（市、区）等考核体系。要主动接受人大对司法建议工作的监督和检查，健全与政府法制部门日常的沟通联系制度，搭建与行业组织、主管部门的沟通平台。对于某些问题突出或多发的行业和领域，要主动向党委政府汇报，推动健全风险预警机制，从源头上预防矛盾纠纷的激化，促进经济社会平稳较快地发展。

健全宣传机制。各界民众的认可和认同，是司法建议工作良性发展的重要助推力。目前，社会公众对司法建议知之不多，对法院司法建议工作的作用了解甚少。人民法院要加强与新闻媒体及社会各方面的合作，通过多种渠道和形式加大司法建议宣传力度，扩大社会影响，为司法建议工作营造良好的外部环境

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