黑龙江农垦总局深化改革的主要做法

黑龙江农垦总局深化改革的主要做法

黑龙江农垦土地面积5.76万平方公里，其中耕地面积为3700万亩；总人口168万人，从业人员80万人，其中职工40多万人。2007年黑龙江农垦总局实现生产总值372.2亿元，国有及国有控股企业资产总额达到432亿元，北大荒集团名列全国百强企业第65位，农场职工家庭人均纯收入达到8087元，粮食总产124.5亿公斤，肉奶蛋总产150万吨。黑龙江农垦总局已经成为国家重要的商品粮基地和优质畜产品生产基地，黑龙江农垦总局与新疆生产建设兵团在改革与发展过程中有着许多相同相似之处，他们的一些做法和经验对兵团有一定的启示和借鉴作用。

一、黑龙江农垦总局深化改革的主要做法

（一）不断完善土地承包经营政策，进一步健全农业经营体制

1.稳定统分结合的双层经营体制。黑龙江农垦总局从1984年以来，在全垦区全面推行以职工家庭承包经营为基础，大农场套小农场、统分结合的双层经营体制，这是垦区长期以来形成的农业基本经营制度，符合垦区现代农业的发展要求。

2.确立垦区国有农场资产经营主体地位。国有农场作为双层经营的资产经营主体，对依法划定的国有土地资产享有使用、收益的权利，通过对耕地、园地、林地、草原、养殖水面，以及荒山、荒丘、荒沟、荒滩等农地资源的发包经营，实现土地权益。

3.巩固家庭农场的生产经营主体地位。家庭农场、联户家庭农场等，是双层经营的生产经营主体，通过承包方式取得国有农场土地的使用权、收益权，在农场指导下实现农机、土地、核算、分配“四到户”和生活费、生产资料费100%“两自理”，自主从事农业生产经营，自主销售农产品和购买农业生产资料。

4.完善土地承包经营制度。主要做法是发挥垦区土地资源规模优势，在多数农场实行“两田一地”制土地承包经营。即将职工承包土地分为基本田、规模田和机动地，严格按照基本田定项收费、规模田控制收费、机动地市场竞价的原则，以不同方式发放，确定不同的承包期限，实行不同的承包价格。“基本田”为基本生活和社会保障田，占耕地17%左右，“基本田”以农场或管理区为单位分配。分配对

象为具有农场户籍、在劳动年龄范围内、实际参加农业生产经营活动的农业从业人员（包括在岗农业职工和没有职工身份但实际参加农业生产活动的职工配偶、成年子女、落户农民），以及有劳动能力的残疾人。“基本田”面积以农业劳均10—15亩为宜。承包期限一般为9—12年。“基本田”实行低收费政策，收费标准根据农场社会保险费、农业保险费等职工群众自身受益费用确定，亩均收费50元左右。“规模田”为规模化市场化经营田，占耕地70%左右。设置规模田的目的，是发挥土地资源和农机装备优势，推进土地规模经营，主要种植大宗粮食作物。“规模田”以管理区或农场为单位，按照市场配置资源原则，通过竞争方式承包。农场在岗农业职工和农业劳动力有权竞争承包本场规模田，农业劳动力资源不足的农场可以向场外的单位和个人发包。目前按照适度规模经营的要求，旱田一般以每户450—900亩为宜，水田以每户150—300亩为宜。承包期限一般为9—12年。“规模田”承包费按照市场形成价格机制，由发包方与承包方双方议定。旱田亩均收费120—130元，水田亩均收费170—180元。“机动地”原则上控制在耕地总面积的10%左右，承包期限原则上一年一定。“机动地”承包费实行市场竞价，随行就市，旱田亩均收费200—300元，水田亩均收费300元左右，其主要用于新增农业劳动力安置和基本建设占用土地、自然灾害损毁土地的调整。农业职工和农业劳动力退休，收回“基本田”作为“机动地”或“规模田”，使“基本田”、“规模田”和“机动地”保持动态平衡。

5.建立土地承包经营权流转制度。承包“基本田”的，承包方依法取得的土地承包经营权，在承包期内经发包方同意，可以采取转包、互换、转让等方式流转。承包“规模田”的，承包方如转移到非农产业就业或自愿放弃土地承包经营权，应将土地承包经营权交还农场，由农场重新发包。承包方交还农场的土地，场内农业职工和农业劳动力有权优先承包。

6.加强土地承包和土地承包合同管理。总局、分局农业、林业、畜牧、水产行政主管部门，负责垦区耕地、林地、草原、养殖水面的承包和承包合同管理。具体负责研究制定土地承包制度，提出土地承包指导意见；制定格式合同范本，指导签订土地承包合同，建立土地承包合同档案；培训土地承包合同管理人员；调解土地承包纠纷。农场成立土地承包管理委员会，其成员由政研（企管）、农业、林业、畜牧、水产、财务、统计等部门组成，负责调查核实土地资源利用现状，拟定土地

承包方案，组织有关部门和管理区落实土地承包，签订土地承包合同，收缴土地承包费，审核土地承包经营权的流转，调节土地承包纠纷。农场司法公证部门，负责土地承包纠纷调节和合同公证。

7.加强土地承包的民主管理和监督。农场工会负责维护职工的合法权益，保证职工依法行使民主管理、民主监督权力。在调整土地承包关系中，涉及土地承包方式、承包主体、承包费价格与实现形式、承包经营权固定与流转、发包方和承包方的权利与义务等重大问题，必须拟定科学规范的土地承包方案，通过职工代表大会审议。土地承包情况要纳入场（厂）务公开管理，向职工群众公示。

（二）积极探索垦区农场政企分离模式，建立符合垦区特点的管理体制

经过30年的探索和实践，黑龙江农垦总局的管理体制发生了多次重大变革。在领导体制上，由“省属垦区”恢复为“中直垦区”，确立了部、省双层领导、以省为主的体制；在财务计划管理上，由“省级财政”划为“中央财政”，通过农业部下达；在社会管理上，由条块结合“属地管理”改为统一负责“系统管理”，依据省人大、省政府授予或委托，由省国营农场主管部门对国营农场行政工作实施系统管理。具体做法：

1.推进农场内部政企分开改革。适应建立市场经济体制和完善现代企业制度要求，按照省委确定的“省级授权、部门派出、系统管理、内部分开”的原则，在垦区农场内部实施政企分开改革，采取党群机构共设、综合部门合署、社会行政机构与企业经营机构分开，公益事业与企业分开，企业经营性资产与公益事业性资产使用权分开，财务分账核算的办法，全面推进农场内部政企分开改革。在农场内部设立社区管理委员会，承担省人大、省政府授权委托的行政和社会管理职能，同时，将中小学校、公检法、医疗卫生、供水供热等公共服务机构分离给社区，使政企职能、机构、人员、资产、财务、核算在企业内部分开。到2002年底，垦区104个农牧场和4家独立厂矿企业全部设立了社区管理机构，在农场层面初步建立起内部政企分开的管理体制。

2.实行撤队建区改革。在农场内部政企分开的基础上，从2003年10月开始，全面推进“撤队建区”改革。主要内容是：⑴调整农场（社区）管理机构设置，整

合部门职能，精简管理机构和管理人员；⑵理顺检察、司法机构和农政执法机构管理体制，推进依法行政；⑶推进农场社会公共服务机构改革，精简冗员，转换机制，减少企业办社会补贴，减轻职工社会负担；⑷重构农场（社区）基层管理组织，撤销分场、生产队建制，整合管理资源，集中设立管理区，减少管理层次，精简管理人员，降低管理成本；⑸适应农场管理体制改革的要求，坚持组织引导、农户自愿的原则，组建各类专业协会，作为民间合作经济组织，承担本行业技术指导和经营服务，完善社会化服务体系。

目前，以“撤队建区”改革为重点的农场管理体制改革工作基本完成。据初步统计，垦区104个国有农场改革后机关管理人员3860人，精简分流管理人员1600人，比改革前减少了29.3%。撤销分场建制34个、生产队建制2241个，撤迁生产队44个，分流分场、生产队管理人员5281人，比改革前减少了39.9%。设管理区637个，管理区管理人员4200人，平均每个管理区6.6人；设作业区居民组1832个，居民组管理人员3750人，平均每个居民组管理人员2人。通过这次改革共减少管理人员6685人，减少管理费开支1.32亿元，平均每亩耕地减少管理费4.2元。各农场普遍成立了农业、农机、畜牧等专业协会，完善了社会化服务体系。司法系统理顺体制工作已推进到位，农场司法机构已经从农场社区机关分离，作为分局，工作人员243人。社会保险经办机构和农业保险机构已经与农场分离，作为其派出机构，实行垂直管理。

3.明确农场、社区管委会及管理区的职能定位。农场党委既是社区党委又是企业党委，具有双重职能，对农场社区实施全面领导，对农场实施保证监督，协调农场与社区之间的关系。农场社区管委会作为农场内部社会事务管理机构，负责农场辖区社会管理和公共服务工作，负责协调公检法和土地、工商、交通等派驻机构与社区的关系。农场作为国有农业企业、资产经营的主体，在双层经营体制下，通过对农地等资源性资产的发包经营实现土地权益。职工家庭农场作为生产经营的主体，在农场的指导下，按市场原则自主从事农业生产经营活动。管理区作为农场（社区）的派出机构，根据授权和委托，负责辖区党政工作，履行社会公共服务职责，引导扶持非公有制经济发展，代行农场耕地、森林、草原、水面等资源性资产的发包和承包费收缴职能。管理区不是一级核算单位，实行会计报账制。管理区所在地设社

区居民委员会，属居民自治组织，主要负责社区服务、环境卫生、社会治安、文化普及和计划生育等群众性自治工作。

（三）做大做强龙头企业，加快农业产业化经营

黑龙江农垦总局在推进农业产业化经营进程中，重点是做大做强龙头企业。

1.实施品牌带动战略，整合垦区产品加工资源。依托“北大荒”、“完达山”、“九三”等一批知名品牌将全垦区内数百家粮油和乳品加工企业进行整合，发挥统一品牌效应。

2.增强龙头企业竞争实力，带动农场基地建设。黑龙江“九三”油脂有限责任公司带动黑龙江垦区种植大豆800万亩，加上黑龙江省地方700万亩，形成1500

万亩的大豆基地，对垦区乃至全省大豆产业发展发挥了重要作用。

3.围绕龙头企业完善农业产业化社会化服务。先后组建了北大荒种业、北大荒商贸、北大荒物流、阳光农业保险等现代服务企业，初步形成了专业化分工、社会化服务、产业化经营的格局。

（四）以撤队建区为契机，加快农场小城镇建设

1.把人口向农场场部和管理区集中。为了加快垦区农场小城镇建设，黑龙江农垦总局采取一个重大措施就是撤队建区，将原来2240个生产队逐步撤销，规划建立500多个管理区，计划用5—10年的时间完成。小农场（20万亩以下）直接向场部集中，20万亩以上设立管理区，每个管理区耕地5万亩，人口1000人以上。通过撤队建区，目前全垦区城镇人口比重已经达到53%以上。

2.加大对农场小城镇建设的投入。农垦总局下属牡丹江分局“十五”期间以来，全局城镇基础设施建设投资20亿元，城镇规划区总面积扩大到37.9平方公里。新增城镇建筑面积60余万平方米，人均住宅面积由17平方米增加到2

3.5平方米。

3.突出特色加强小城镇规划。牡丹江分局八五O农场在规划上以“生态城镇，绿色家园”为主题规划城镇基础设施和环境建设，城镇绿化覆盖率达到46%以上。

在管理区规划上突出生态环境，每条街道一个树种，形成了“街在林中，房在绿中，人在景中“的自然生态景观。

4.完善小城镇社会公共服务体系。在加强小城镇基础设施建设的基础上，逐步建立起教育、文化、卫生等公共服务体系，形成了基础教育、职业教育和成人教育相结合，学历教育与非学历教育相衔接，分级办学的教育体系，基本实现了中小学集中办学。建立健全了卫生监督、疾病防控、医疗服务和妇幼保健三级公共卫生服务网络。建立了以“两馆一室”为重点的公共文化服务体系，广播、电视、通讯网络覆盖率达100%。完善了基本养老、医疗、失业、工伤、生育“五险合一”的社会保障体系、城镇居民最低生活保障制度和社会救助制度，为构建和谐社会奠定了基础。

（五）按照科学发展观要求，建立农场经营者业绩和年薪考核办法

1.明确农场经营者年薪收入管理的基本原则。即坚持先考核后兑现的原则；坚持平时预付、年终兑现和留有储备的原则；坚持经营者收入与职工收入既分离又相联的原则；坚持责任、风险、利益相一致和同奖同罚原则；坚持经营者年薪收入即为年度全部收入的原则。

2.科学确定农场经营者工作实绩考核指标。农场经营者年度工作实绩考核指标主要为经济指标、构建和谐社会目标及分局当年重点工作任务目标三部分组成。主要经济指标包括利润、上交利润、偿还贷款、生产总值和人均收入五项指标。构建和谐社会目标包括社会治安综合治理、安全生产、计划生育、精神文明建设、信访、失业率六项指标。分局当年重点工作任务目标是各分局根据实际工作需要，针对当年重点推进的工作而制定的工作任务目标。

3.严格考核办法。农场经营者工作实绩考核指标年初确定和年末考核工作由分局完成。分局在确定利润指标时要以考核年度前五年平均实现经营利润为目标利润基数（利润总额=[前五年利润总额之和-前五年非经营性因素增加的利润额度+前五年因处理历史遗留问题减少的利润额度]/5）。农场经营者年度工作实绩考核综合得分等于各项考核指标得分之和。经营者完成目标值时，得基本分；低于目标值时，

得分按完成目标的比例计算；扣分下限为该项指标的基本分（基本经济指标的基本分为70分；构建和谐社会目标的基本分为15分；分局重点工作任务目标为15分）。

4.确定经营者年基薪收入（或基本工资）。农场经营者年基薪收入基数根据企业规模类型分五个档次确定。I类农场年基薪收入基数档次为一，基数金额为3.2万元；II类农场年基薪收入基数档次为二，金额为3万元；III类农场年基薪收入基数档次为三，金额为2.8万元；IV类农场年基薪收入基数档次为四，金额为2.6万元；V类农场年基薪收入基数档次为五，金额为2.4万元。经营者年基薪收入按考核分数结果兑现。考核分为满分100分的，兑现全部年基薪收入，没有完成考核指标的，按实得分数相应兑现经营者年基薪收入。计算公式为：

年基薪收入（或基本工资）=年基薪收入（或基本工资）×（考核分数/100）

考核评分后兑现的经营者年基薪收入最低不低于年基薪收入基数的70%。

5.确定年风险收入（或奖励工资）。农场经营者年风险收入应建立在对其主要工作实绩考核基础上，主要与其所在农场经营成果相联系。考核年度终了，农场经营者年度工作实绩考核评分80分以上（含80分），在超目标实现利润的前提下分档确定比例，累进提取（减亏额部分按正常比例减半提取）。经营者年风险收入具体提取比例和办法为：（表见下页）

6.加强对经营者年薪收入的管理。分局负责所属农场经营者工作实绩考核与年薪收入管理办法的组织实施工作。每个考核年度终了后，分局农场经营者年薪收入管理办公室要将农场经营者年薪收入审批情况，报总局农场经营者年薪收入管理办公室备案。农场经营者年薪收入在报送分局农场经营者年薪内收入管理办公室审批时，须持有上一级审计部门认定的年度财务决算报告和上级业务主管部门核定的考核指标完成情况报告。农场经营者原档案工资记入档案，基本养老、医疗保险费以实际收入为基数，按规定缴纳。

二、黑龙江农垦总局的改革做法对兵团的借鉴和启示

（一）土地承包经营政策一定要从垦区农场实际出发，因地制宜

黑龙江农垦总局经过多年的探索，目前在全垦区推行“两田一地”土地承包经营政策。其主要好处：

1.有利于鼓励职工家庭农场发展土地适度规模经营。职工在获得“基本田”的基础上，主要是经营“规模田”。一些种田能手和经营能力较强的职工家庭还可通过竞价承包“机动地”，进一步扩大土地承包经营规模。

2.有利于兼顾农场两个经营主体的利益，实现职工增收，农场增效。目前黑龙江垦区农场的原有二、三产业都已经改制完毕，粮油、乳品等加工企业大多数整合到总局龙头企业，农场从二、三产业基本没有收益，维持农场正常运行和农场小城镇基础设施建设、公益事业发展主要是通过收取土地承包费。“基本田”定项限额，“规模田”控制收费，“机动地”按市场收费，由于土地规模大，职工通过规模增收，农场通过规模增效。

3.承包职工家庭生产经营主体地位得以充分体现。职工家庭承包土地“四到户，两自理”彻底到位，职工家庭以生产经营主体地位，自主面向市场采购农业生产资料和销售农产品，职工的风险与权利相一致。

4.有利于发挥农场两个经营主体的积极性，做到了有统有分，统分适度。既充分发挥国有农场在资源管理、科学种田和标准化生产等方面统的功能，不以包代管；又保障农业职工群众的土地承包权益，坚持土地适度规模经营，引入市场竞争机制，从制度安排上为发展现代农业提供保证。在处理分配关系上，坚持国有资产有偿使用原则，两者利益兼顾，既要保证职工群众增收，又要保证农场增效，不断壮大农场经济实力，实现可持续发展。

（二）农场实行政企分离改革既是一个难点，也是一个必然趋势

黑龙江农垦总局一直在始终不渝地探索农场政企分离的改革模式，先后经历了农场建政的“友谊模式”、区域经济一体发展的“虎林模式”和内部政企分开的

“绥滨模式”。目前在农场内部政企分开改革上取得了初步成效，从理论和实践上解决了原体制难以解决的一些问题。

1.分清了政企职责。在农场辖区设立了社区管理机构，分离了农场的社会职能，初步解决了农场场长过多承担社会责任和矛盾的问题，使企业经营者从繁杂的社会事务中解脱出来，集中精力抓企业经营管理。社区管理机构相对独立承担社会管理职能，社会行政管理和公共服务建设得到强化。

2.理顺了党群工作领导关系。社区与农场共设党委和群团组织，具有领导社区和企业党群工作的双重职能，解决了国有企业党群组织管理社会及非公有制企业党群工作的问题。

3.初步减轻了农场办社会负担。通过总局补贴增加一块，精简机构和人员消化一块，场办事业单位改制降低了一块，减少了企业办社会补贴近1.12亿元。

4.摸清了企业办社会的家底。通过摸清企业办社会家底，为今后继续深化改革，分离企业非经营性资产，真实考核企业经营业绩和加强国有资产管理奠定了基础。

（三）农场小城镇建设一定要高起点高标准，做好统一规划

黑龙江农垦总局近年来在农场小城镇建设上一个重大措施就是撤队建区，做好农场小城镇的统一规划。通过撤队建区提高了农场的城镇化水平和标准：一是有利于农场人流、物流向场部和管理区集中，促进城镇的公益等社会事业发展和供水供热等基础设施集中建设。二是有利于高标准长远规划，避免小城镇建设的重复投资和资源浪费。三是有利于扩大农场土地规模。全垦区通过撤队建区或向场部集中，可以整理复耕原生产队占地50多万亩，相当于两到三个农场土地规模。四是有利于改善农场职工生活环境，提高农场职工生活质量。