职能转变

乡镇职能转变的调查与思考

为了掌握我县乡镇机构改革后乡镇职能转变情况及运行过程中存在的问题，我办结合乡镇卫生院与乡镇计生服务站资源整合工作，在全面了解14个乡镇改革后职能转变情况及机构运行中存在问题的基础上，选择四亩地、梅子、龙王3个乡镇进行了实地调研，了解乡镇机构改革后职能转变情况及运行中存在的问题，并提出建议供有关方面参考。

一、乡镇机构改革职能转变情况

乡镇机构改革以来，乡镇职能明显转变，主要体现在以下几个方面。

1、乡镇服务理念得到转变。本次乡镇机构改革后，理顺了县乡关系，转变了乡镇职能，合理设置了机构，使乡镇工作变管理为服务，实现了乡镇从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务为主向对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务、为农村发展创造环境为主的转变。一是在农村经济发展上，坚持全盘工作统一抓，经济建设重点抓。江口镇加强招商引资力度，大力发展工业企业，引资5000余万元，建成了以开发“黑金彩钻”矿产为主的秦岭石材开发有限责任公司和潼鑫钼业开发有限公司，解决了500余名农村剩余劳动力就业问题，促进了农民增收；龙王镇招商引资的浙乐水电开发有限责任公司正在建设之中。太山庙乡发展袋料食用菌200万袋，畜牧产业达到32846头（只）。龙王镇、新场等乡镇通过转变职能，第一产业发展也有了很大突破。二是通过职能转变，因地制宜带领农民调整产业结构。全县部分乡镇借助得天独厚区位优势，围绕“生态立县，旅游强县”目标，大力发展旅游产业。城关镇开通了县城一日游项目；广货街镇发展了“山水旅游开发公司”、秦岭峡谷漂流等旅游项目；筒车湾镇发展了汶水河漂流项目；皇冠镇发展了朝阳沟旅游度假村项目，通过这些旅游项目的带动，旅馆、小吃、农家乐、农副产品销售等服务行业得到发展，促进了农民增收。三是通过转变乡镇职能，农村基础设施建设得到较大发展。各乡镇紧紧抓住通村水泥路建设大好机遇，引导和组织群众加大通村公路建设力度，基本实现了村村通水泥路目标；同时，各乡镇加大向上争取资金力度，千方百计解决项目资金缺口，实施人畜饮水、民居改造、便民桥、堰渠、防洪堤、村级活动室等基础设施建设，增强了服务功能，促进了农村经济快速健康跨越式发展。四是通过转变乡镇职能，服务意识明显加强。为了解决群众的难点和突出问题，各乡镇都采取一些切实有效的工作措施，化解矛盾，消灭不稳定因素，同时，将农村新合疗、农村低保、五保户供养、贫困扶持等一系列惠农政策送到村组户，使弱势群体充分享受到党和政府的温暖，真正做到“听民声、解民忧、帮民富”。五是通过转变职能，乡镇干部作风明显改进。改革后，不论是领导干部还是一般干部，都能以全镇（乡）工作大局为重，以服务人民群众为重，以发展农村经济为重，以维护群众切身利益为重，切实转变工作作风，促进乡镇建设和发展。改变过去会议多下乡少、安排多落实少、督促多服务少的工作模式，真正与广大人民群众融为一体、打成一片，干群关系和谐。

2、乡镇干部结构得到优化。乡镇机构改革时，乡镇干部根据自己的工作能力、专业特长、工作爱好竞争有利于推进工作、施展才能的工作岗位，促进了干部结构合理化、科学化，为能干事、会干事、能干好事的干部职工创造了一个施展才能的空间和平台。通过竞争上岗，干部结构更加合理，人才资源得到整合，有力地促进了全县经济健康协调快速发展。

3、乡镇人员编制得到控制。自乡镇机构改革后，宁陕县严格按照省、市编制管理要求，加强编制管理。一是对新增机构坚持编制委员会集体研究审批和一支笔审批制度。在机构和编制审批管理上，严格按程序办理，该由编委会研究的事项报编委会审批，该由上级编制部门审批的事项一律报上级编制部门审批，县机构编制部门从不越权审批机构编制事项。二是严格执行控编通知单制度，严格控制乡镇机构编制和财政供养人员。三是进一步落实编制“实名制”管理，做到编制、岗位、人员一一对应，确保对机关事业单位机构编制和实有人员实施有效管理。通过对编制和财政供养人员的有效控制，促进了乡镇职能转变。

二、存在的问题

乡镇机构改革后，各乡镇虽然通过各种形式转变了工作职能，达到了改革的目标和要求，但是在运行中仍然存在一些问题需要得到进一步解决。

1、机构改革成果无法巩固。机构改革后，乡镇机关统一设“三办一所”（即党政综合办公室、经济发展办公室、社会管理办公室），乡镇事业设置“四站”（即农业综合服务站、人口和计划生育服务站、社会保障服务站、文化综合服务站），使乡镇机构得到了精简。在一年的运行过程中，一些业务部门纷纷要求在乡镇设立对口的办事机构，而且都有上级业务部门文件要求、考核要求。如统计部门要求在乡镇机关成立统计信息工作站，人员实行“三垂一统”管理。林业部门要求将乡镇林业站从农林综合服务站中分离出来，独立核编，实行垂直管理。县卫生部门要求在乡镇社会保障服务站加挂乡镇合作医疗管理办公室的牌子。县民政部门要求在乡镇设立民政所，县交通局部门要求在乡镇和村组设立农村公路养护管理所、管理站。县广电部门要求将乡镇文化综合服务站垂直管理。不设这些机构，上级业务部门有考核要求，并对项目、资金进行限制。设立这些机构又势必会造成乡镇机构和人员的“回流”反弹，有悖于乡镇机构改革精神和省委省政府文件规定，同时也不符合乡镇机构和财政供养人员在“十一五”期间只减不增的目标要求。县委、县政府为了发展当地经济与社会事业，陷入矛盾，无奈之中。县级编制、人事部门置身于“漩涡”之中。

2、乡镇职能转变较慢。一是在现行的财政管理体制下，乡镇机构的日常支出主要靠上级财政转移支付，重点是保证人员工资发放和乡镇机构正常运转，没有专门的资金举办社会公共事业。导致了大多数乡镇重行政管理，轻公共管理和社会服务，疲于应付上级的各种检查、目标考核等，这在很大程度上制约了乡镇政府的职能转变。二是乡镇机构改革虽然对乡镇机关和事业机构进行了重新设置，人员也按要求进行了竞争上岗，但部分新成立的机构如：乡镇农林综合服务站、文化综合服务站等并没有真正发挥应有的职能，乡镇干部混岗现象仍然存在。

3、管理体制不够顺畅。在乡镇机构改革时我县个别以前由县级业务部门管理的站所划归乡镇管理，业务部门只负责业务工作指导。但在实际运行当中，这些站所工作人员的行政、工资关系等仍在县级业务部门，因多种原因并未划到乡镇管理。在日常工作中，这部分人的管理出现脱节现象，人事工资关系在县级主管部门，乡镇管不上，工作在乡镇，县级业务部门日常管理鞭长莫及，这样不仅给我县人事管理工作带来不便，也给乡镇管理和工作开展带来困难。

4、乡镇干部队伍结构有待调整。改革前，宁陕县乡镇领导职数为103人，与非领导干部比例为2：7。改革后，乡镇领导职数下降到76人，与非领导干部比例下降为1：5，领导职数下降了26.2%。同时，按照乡镇领导年轻化、知识化要求，进行了合理配备，乡镇领导平均年龄由改革前的36.8岁下降到33.6岁；乡镇领导的文化程度由大学33人、大专45人、中专及以下25人分别调整到29人、39人和8人，大学和大专分别增长6%和7.6%，乡镇领导的年龄结构、文化结构得到了较大改善。乡镇一般工作人员的平均年龄整体下降了3－4岁，学历在一定程度上也得到了提高，但整体结构没有明显改善，仍然缺乏专业技术人才。一方面乡镇老干部多，农村经验丰富，但理论知识和专业技术知识不足，很多又是担任过副科以上领导职务的干部，参加工作几十年长期在基层，大多乡镇领导又年轻，致使这一部分同志不便管理。另一方面，就是新竞争上岗的人员，大部分都是年轻干部，具有一定的理论知识和专业技能，但在服务群众、处理矛盾、调解纠纷等方面的工作能力相对欠缺，缺乏能独当一面开展工作的能力，不能满足为新农村建设和农业生产的需要。其次，我县大多数乡镇事业单位中没有中级以上职称人员，整体技术力量偏低，仍有很多岗位，如：畜牧、文化、水利、计生等岗位缺乏专业人才。

5、乡镇干部交流力度需加大。近年来，我县乡镇领导干部轮岗交流工作开展得比较好，乡

镇领导干部按领导干部任用交流、回避制度和换届工作要求，及时进行了交流任职，而乡镇一般工作人员轮岗交流力度很小，有的人自参加工作就没换过工作地方，在一个乡镇工作十几年、甚至几十年的都有。导致部分乡镇工作人员，由于在一个地方工作时间太长，思想不解放，因循守旧，同时，在一个地方工作时间太长，结下一个很牢、很大的关系网，工作不好开展，也给乡镇的管理带来不便。

6、乡镇非领导职位设置受限，影响干部成长。乡镇工作本来就艰苦而繁重，加之干部流动难、流动慢，如果在乡镇得不到提拔又调不回县直部门，工作条件、工资福利待遇就将大打折扣。因而导致乡镇非领导职务公务员不安心基层工作。不利于促进乡镇干部健康成长和调动干部职工积极性。

三、对策与建议

1、加强机构编制管理，严格控制乡镇机构和财政供养人员增长。一是认真贯彻落实中、省、市关于机构编制管理方面的政策，严格按机构编制管理程序办事。二是规范进人程序，在编制限额内确需进人的，继续坚持“凡进必考”制度，乡镇机关进人由组织、人事部门上报招录公务员计划，由省、市统一招录补充。乡镇事业单位进人由用人单位申请，县人事部门向市人事局上报招聘计划，市人事局审批同意后，纪检监察、组织、人事、财政、用人单位共同进行招聘，择优录取。三是要强化管理手段。建立和完善机构编制管理台帐和《机构编制管理册》，要把《机构编制管理册》作为乡镇机关事业单位的“户口簿”，无论是领导职数配备、人员调配、工资管理、职称评定，还是年终考核、社会保障、财政预算等，都要以《机构编制管理册》为依据。四是进一步完善机构编制、组织、人事、劳动和社会保障、财政等部门相互制约、相互配合的控制人员编制膨胀的有效机制，形成合力，共同把关。五要严肃编制纪律。除机构编制部门外，其他部门不得以任何形式干预乡镇的职能配置、机构设置、人员编制和领导职数核定，不得对乡镇的机构编制作出规定，其他部门下发文件和召开会议擅自涉及乡镇机构编制的事项，一律无效。县级业务部门的工作确需乡镇政府配合的，也只能在乡镇机构和人员编制限额内增加相应的部门职能，并按照机构编制管理程序，经县编委同意，报市编委审批。

2、加强督促指导，加快乡镇职能转变。进一步加大项目资金争取力度，推动各项事业发展，引导乡镇转变工作重点和管理方式，逐步建立新型的农村管理体制。努力提高乡镇执行政策、发展经济、服务社会、维护稳定的能力和水平。指导乡镇适应形势发展的需要，明确改革后设置机构的工作职能和岗位职责，逐步改变传统的工作方式，变政府主导为政策引导，变强力推动为示范带动，变分解任务为提供服务，着力建设适应农村经济发展的服务型政府。

3、理顺管理体制，增强乡镇政府功能。按照有利于管理，有利于工作，有利于服务的要求，进一步理顺乡镇站所的管理体制，把该由乡镇主管的事业站所划归乡镇管理，业务上接受县级部门的指导。对实行双重管理的机构，县乡两级应密切配合，加大监管力度，制定相关制度约束其行为的办法，年度考评时由乡镇提出初步意见，主管部门核查。只有理顺了乡镇与事业站所关系，乡镇功能才能得到进一步完善，才有利于乡镇行使领导和管理职能，实现各种资源的有效整合和优化配置，推动农村经济又好又快健康发展。

4、注重年轻干部培养，增强服务基层本领。乡镇干部处于农村工作第一线，直接与农民群众打交道，能力高低直接决定和影响着乡镇工作水平。要采取进修、专业培训、外出学习以及请基层经验丰富的同志讲课等方式，加大对机构改革上岗人员的培训力度，注重对农村工作方法和处理复杂问题办法的学习，提高业务技能，增加工作经验。要采取传、帮、带等形式，多给新上岗的年轻干部提供锻炼机会，提高其应对农村复杂局面的能力，培养乡镇工作骨干，增强服务农村的本领。

5、加强乡镇干部交流,改善乡镇干部生活条件。乡镇在农村处于承上启下的重要地位,乡镇党委、政府肩负着直接组织领导党员和群众贯彻党的路线、方针、政策,发展农村经济,保一方

稳定的重要责任,地位和作用十分重要。乡镇工作任务繁重、条件艰苦、干部交流少，许多干部一干就是几年甚至十几年，在一定程度上给基层开展工作造成了不便。因此，有必要在干部的使用上加强交流，搞好平行交流，在乡镇工作一定年限的人员在县直部门选调时有优先权，提拔的领导干部应先到乡镇任职，经常开展乡镇与乡镇、乡镇与县直部门间的干部交流，使业务岗位上下流通，一线干部到业务岗位。建立乡镇干部职务晋升机制，对一些无法升任领导职务的人员要有一套行之有效调动积极性的办法，比如：职务无法晋升，可以考虑干部工作年限在工资福利待遇上出台政策，享受县直部门干部非领导职务同等待遇，以此激励调动乡镇干部工作积极性。同时，要在改善基层乡镇干部工作、生活环境上提供照顾，切实帮助他们减少后顾之忧，为他们能够安心基层工作、奉献基层提供前提条件。