超越_塔西佗陷阱_政府公信力的困境与救赎_韩宏伟
湖北社会科学2015年第7期
（南京大学法学院，江苏南京210093）
超越“塔西佗陷阱”：
政府公信力的困境与救赎韩宏伟
作者简介：
韩宏伟（1977—），男，南京大学法学院博士研究生，伊犁师范学院法学院副教授。摘要：随着网络社会的勃兴与公民社会的崛起，民间“草根力量”参与社会治理的热情和责任感不断涌现于公共话语领域，加剧了与政府之间的话语权竞争，引发了政府的公信力危机。作为一种政治认同、公共信任与社会软权力，政府公信力的本质并没有完全嵌入公权力的运作之中。在畸形裂变的权力观、紧张错位的政民关系、信息不对称视域下传媒的鼓噪与误导等多重因素浸染下，政府公信力陷入“塔西佗陷阱”的泥沼之中。在建设法治政府的视域下，要超越“塔西佗陷阱”，政府必须重塑健康的权力观、建构友善互信的政民关系、主动信息公开，以期实现政府公信力的自我救赎。
关键词：政府公信力；塔西佗陷阱；权力观；政民关系；信息公开中图分类号：D630
文献标识码：A
文章编号：1003-8477（2015）07-0029-06
公信力最早滥觞于西方传播学中的一个研究领域，意指对某件事情具有责任性、说明性和接受质询的义务。[1]公信力和政府密切联系在一起肇始于社会契约论者对政府起源的假设。社会契约论者将经济学中的契约思想引入政治领域，认为政府的起源是社会公众对公共权力的一种让渡，公众与政府之间是一种委托与代理的关系。政府作为社会公众的代理人需要不断履行公共职能来提升和强化自身的信用基础，以赢得社会公众的信任。政府对公众的信用与公众对政府的信任构成政府公信力的核心内容，信用维度和信任维度在政府和公众之间保持一种动态与均衡。一般而言，政府公信力是指社会公众对政府在政策执行、治理能力等权力行使方面的政治认同，是政府权威性及其社会影响力的外部投影，体现为公众对政府的一种评价、满意度和信任度。按照社会公众对政府要求的“大数法
则”，
[2](p6)
政府应该不断培育和提升自身的公信力，赢得社会公众的支持和拥护，因为政府的职责就是为公众提供优质服务。古罗马历史学家普布里乌斯·克耐力乌斯·塔西佗在《历史》一书中指出：“一旦皇帝成了人们憎恨的对象，他做的好事和坏事会
同样引起人们的厌恶。”[3](p7)
言下之意，政府一旦丧
失公信力将会产生不可逆转的恶性循环抑或灭顶之灾，必定跌入“塔西佗陷阱”的无限泥沼而难以自拔。无论政府说的话是真是假、做的事情是好是坏，都会被认为是在说假话、做坏事，都会遭到社会公众的质疑和批评。毋庸置疑，这个西方政治学领域中的恐怖定律对政府的打击是致命的。
不可否认，改革开放30多年经济社会的迅猛发展，对政府公信力的提升起到了巨大的助推作用。但不可忽视也不可回避的是，在社会转型期，政府公信力整体呈现弱化趋势。在一些热点事件中，政府的不作为和乱作为不断受到社会公众的质疑，加剧了政府公信力的危机。社会公众成了“老不
DOI:10.13660/https://www.360docs.net/doc/a415856842.html,ki.42-1112/c.013253
信”，“不论你信不信，反正大家都不信”，各种网络用语对政府公信力深陷“塔西佗陷阱”给出了真实而又滑稽的诠释。公信力是政府的生命，在法治政府建设的理念指引下，政府能否超越“塔西佗陷阱”，重塑政府公信力，实现自我救赎，是当下中国亟待思索和解决之命题。
一、如何理解政府公信力：政府公信力的本质
政府公信力是政府与社会公众在互动交往中产生的一种社会关系，这种关系能够带来普遍服从和普遍尊重的公共性力量，其表现为政府具有赢得社会公众信任和信赖的能力。政府通过行政行为在社会中建立一种公共信用，集中表现为公众对政府的政治认同，这种政治认同会随着公众信任的不断增加转化为一种社会软权力，通过政府可期待性的行为予以彰显。
（一）政府公信力是一种政治认同。
从政治心理学角度分析，政府公信力的本质是社会公众对政府公权力的一种政治认同。一般来讲，政治认同是社会公众在政治生活中产生的对国家政治权力的认可与支持，并自愿置身于这种政治权力的领导之下，自觉地按照其要求和规范来约束自己言行的一种政治心态。对于政治认同的解释，美国政治学家罗森堡姆在其《政治文化》一书中指出：“政治认同是指一个人感觉他属于什么政治单位（国家、民族、城镇、区域）、地理区域和团体，在某些重要的主观意识上，此是他社会认同的一部分；特别地，这些认同也包括那些他感觉到要强烈效忠、尽义务或责任的单位或团体。”[4](p6)作为一种政治心态，政治认同与政治权力勾连在一起。在政治权力的运作过程中，社会公众基于对政治权力的信任而产生对政府的情感寄托和心理归属，其有助于营造政府公信力的场域和氛围，使政府能够认识到自己的职责和使命。在政府积极服务社会公众的同时，政治认同能够激发公众对政府公信力的政治信仰，有利于凝聚社会共识。
作为对政治权力的一种评价，政治认同与政治合法性也密切相连。政治合法性是政治认同的根基，是政府公信力生成的基础性条件。一般而言，政府公信力巩固政治合法性，政治合法性强化政治认同，政治认同提升政府公信力，三者是一个正向的循环关系。从政治权力掌握者的角度来讲，政治认同与政治合法性在本质上是政治问题的一体两面，政治认同与政治合法性殊途同归。从社会公众的角
度来讲，政治认同与政治合法性都是对政治权力的评价，关涉政府公信力。夸克将政治认同归为对政府的赞同，“只要存在赞同，政府就会具有公信力；如果赞同被收回，对政府的政治认同也将丧失”。[5](p18)言下之意，政治认同和政府公信力是捆绑在一起的。
（二）政府公信力是一种公共信任。
作为信任关系中的主要类型，公共信任是相对于私人信任而言的，是与社会公共生活及公共关系相联系的信任，是现代社会尤其是民主制度下的新型信任。[6]从政府公信力的构成要件来看，其关涉信用主体和信任主体两个方面。信用主体意指具有公共职能的政府，信任主体意指社会公众或由其组成的社会组织，信用主体与信任主体之间实现互动，以求动态平衡。首先，政府公信力的运作场域和空间是公权力，公权力衍生出公共事务而绝非个人事务。其次，涉及政府公信力的主要事务发生在公共领域，关乎公共利益，而公共利益的权利载体就是社会公众。再次，政府公信力的信任结构是垂直的。社会公众之间的信任是平权型的，而政府与社会公众之间的信任是垂直型的。因为政府和社会公众在资源占有、社会权力及其影响力和支配力等方面的地位是不均衡的，政府基于政治权力的关系可以运用多重手段和多种资源来维系自身的信誉基础，以强化和提升公信力；而社会公众处于相对的弱势地位，其具有的社会权力及其影响力非常有限。毋庸置疑，社会个体的信任关系即便受到损害，其影响力及成本较小；而政府的信任关系一旦受到损害，其影响力及成本将是巨大的。政府信任关系的破裂，在社会公众与传媒的渲染之下，可能会引发整个社会信任体系缺失的“多米诺骨牌效应”，甚至会陷入“塔西佗陷阱”的无限泥沼之中。从政府在信任关系中扮演的角色及其与社会公众的关系来看，政府公信力是一种公共信任。
（三）政府公信力是一种社会软权力。
20世纪90年代初期，美国政治学家约瑟夫·奈首次提出软权力的概念，并根据权力的社会性质，将权力划分为硬权力和软权力。硬权力是指借助“大棒”威胁或“胡罗卜”引诱，直接强迫他人接受自己意愿的一种命令式权力，其主要通过国家各种暴力机器及其相应的法律制度等进行强制性社会控制，其权力运行模式是显性的和刚性的；而软权力是指通过国家文化、意识形态或政治社会制度中的
吸引力和影响力，间接支配他人偏好的一种软性同化式权力，其主要通过政府先进的执政理念、具有吸引力的意识形态、公正的社会制度等来对社会秩序进行调节和引导，以期获得社会公众广泛的政治认同，其权力运行模式是隐性的和柔性的，带有某种潜移默化的作用。[7]
从政治心理学的角度分析，政府公信力具有一定的影响力和吸引力，这种影响力和吸引力会随着社会公众对政府信任的增加而不断传播，形成明显的“晕轮效应”。①政府公信力的提升，对社会公众的言行举止会有很大的影响，这种影响在权力属性上体现为一种社会软权力，其不是通过强制和被迫的命令，而是通过政府公信力释放出来的自愿和自觉的服从。作为为社会公众贡献福祉的政府，提升自身公信力是其赢得权威和信任的基础和保障。政府的公信力并不主要依靠硬权力来维护，更多需要软权力来经营。社会软权力的程度与政府公信力的大小呈正比例关系。古今中外无数事实已经充分证明，强制性的权力压迫不能换来政府的持久维系，唯有依靠潜移默化的信任与忠诚才能使政府持久存在。社会公众何以信任与忠诚，对政府来讲，就是要使社会软权力不断弥散并得到认同。
二、政府公信力遭遇“塔西佗陷阱”的困境
政府公信力，是政府取得社会公众信任的能力，它实质上显示的是国家政府与社会民众之间的信任关系与合作关系，也反映政府在社会公众中的权威性和影响力。[8]网络社会的勃兴，众声喧哗的网络舆论场、谣言与真相并行的信息世界、不同意识形态与政治文化的交锋、社会结构的急速转型，都对政府的社会治理提出了挑战与威胁；而一些政府在此过程中的角色失序、功能紊乱、言行矛盾，直接影响和削弱了公众的信任基础。[9]对于政府公信力遭遇“塔西佗陷阱”的困境，必须追根溯源，才能正本清源。
（一）畸形裂变的权力观。
权力是政府存在的初始条件，本应在政府运行中发挥“良善”作用。而当下中国转型期，浓厚的官本位意识和畸形裂变的权力观，带来了政府权威及其权力合法性的危机与衰落，权力腐败甚嚣尘上。30多年的改革开放，物质生活的逐渐丰裕与并不相
称的权力失控、道德沦丧、价值迷失与信仰真空，在这样一个“深水区”的背景下，政府扮演了并不成功的角色。政府对权力及其合法性的基础和条件并没有科学认真地审视，思想观念的价值撕裂与畸形裂变的权力观，都使得政府陷入了难以逾越的“权力围城”之中。在危机重重的“权力围城”中，政府的一些不作为和乱作为引发了多起群体性事件。在如何处置上，政府并不是先自我检讨，而是运用所谓的权力高压换取“和谐稳定”。殊不知，强力下的稳定总是潜藏着巨大的风险和危机。反观一些政府及其官员，认为权力掌握在自己手中，可以肆意发挥。如此一来，其为人民服务的权力观已经被畸形裂变的权力观颠覆得荡然无存。毋庸置疑，政府掌握权力与更多的社会资源，其相对于公众来讲，是强势群体或权势群体。政府与社会公众之间的博弈，结果不言而喻。在一些政府官员的观念中，权力永远为我服务，社会公众不过只是权力的平台和陪衬而已，其不管权力的价值归属，只要自己生活得舒适。这种变异的心态，在当下过度物化的社会里，使得权力扭曲、诚信缺乏、各种腐败横行无忌并不断蔓延。“撑死胆大的、饿死胆小的”，“我死之后，哪怕洪水滔天”等的“示范效应”和“激励机制”影响下，社会似乎又再一次返回到原始的“丛林秩序”之中。
政府权力的每一次正当行使，都会成为公众对其信任的基石；而政府权力的一次扭曲和裂变，都有可能导致政府整个信任体系的崩塌。畸形裂变的权力观及其衍生的“丛林秩序”的功利心态，使得政府公信力严重式微、急剧下降。孟德斯鸠早就指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不移的一条经验，直到遇有界限的地方才休止。”[10](p154)正因为如此，我们才要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。
（二）紧张错位的政民关系。
在人民政府的政治认同下，政府和民众之间应当是一种典型的仆人和主人的关系。政府的权力来自人民，其理应时刻扮演仆人的角色，处处为主人服务。然而，理想总是与现实背道而驰。政府的仆人理念并没有因为高悬“人民政府”的旗帜而嵌入其心中，封建的传统的浓厚的官本位和权力本位及其潜藏的“身份意识”依然在影响和作祟。学者梁治平
①“晕轮效应”，是指日、月的光辉在云雾的作用下扩大到四周的自然现象。在社会中，借指人际关系交流过程中相互形成的一种不断扩张的社会关系。
指出，“官，与其说是一种职位，毋宁说是一种身份。一旦获得了这种身份，就可以享有种种特权”。[11]正是如此，在一些政府官员的心中，原本的仆人角色早已变异，摇身一变为主人。在诸多的社会热点事件中，提出正常利益诉求的民众被某些政府官员污蔑为“刁民”和“暴民”，而且肆意动用大规模的警力，进行压力型维稳。如此欠妥的处置方式，使得原本较为平缓的政民关系变得紧张。政府对民众的不信任与民众对政府的不信任叠加在一起，可能会引发新一轮大规模的群体性事件，掉入一个恶性循环的怪圈。紧张的政民关系，对于政府和社会民众来讲，都是不愿意看到的，时刻都会面临两败俱伤。
作为履行公仆职责的政府官员，应当像父母精心抚育自己的孩子一样对待社会民众。当下某些政府官员在所谓“全心全意为人民服务”的表象下，却做出了一些有悖公仆职责的龌龊之事。如公款旅游、包养情妇、住豪宅、坐豪车、生活腐化、思想堕落，甚至欺压民众，与民争利，表面上打着“公共利益”的旗号，暗地里却进行商业性的权钱交易。可以想见，在如此不和谐不友好不信任不尊重的氛围下，一旦“导火索”冒出火花，那么政府与民众之间必然会出现剑拔弩张的危险格局，甚至会演变为武力冲突。[12]每一起群体性事件的背后，在很大程度上，政府官员都没有处理好政民关系、没有真正摆正自己作为仆人的位置，而是站到了民众的对立面。如此严重错位的政民关系，对于政府公信力的戕害是致命的。
（三）信息不对称视域下传媒的鼓噪和误导。
如果畸形裂变的权力观和紧张错位的政民关系对政府公信力深陷“塔西佗陷阱”起到了决定性作用的话，那么在政府公信力深陷“塔西佗陷阱”的过程中，传媒的鼓噪和误导是一个重要的不可或缺的因素。对于一些热点事件，在政府没有将真相公布之前，社会公众与政府处于信息不对称的位置。在公众急于知道事件真相的情况下，传媒可能会通过对“失真信息”的鼓噪和渲染，误导社会公众对行政行为的评价，诱发对政府公信力的“妖魔化”。吉登斯认为：“人们对抽象体系信任或不信任的态度，很容易受到在抽像体系入口处的经验的强烈影响。在抽像体系入口处的糟糕经验可能会导致某种听天由命式的玩世不恭态度，或者只要有可能就会脱离某个抽象体系。”[13](p79)一般而言，传媒对于热点事件的解说会极大影响社会公众的第一印象，公众如何评价，很大程度上依赖于传媒的报道。而在信息不对称的视域下，传媒为吸引眼球获得关注，以近乎膳腥化和煽情化的叙事方式描述“现实的生活事件”，增加自身的影响力。通过影响塑造民意、凝聚共识，以此形成强大的舌战优势，运用群体极化的道德力量对政府施加压力。在“失真信息”的误导下，民间谣言四起。而某些政府在辟谣过程中“欲抱琵琶半遮面”的消极态度，以及面对“民谣”而后制造出的“官谣”，在所有真相浮出水面之后，对自身的权威和公信力都是极大的损害。
传媒应当使社会事件及时、客观、真实地再现于公众面前，不应添加更多的非理性和情感因素，理应保持中立的立场。[14]然而，在传媒对热点事件商业化的修饰和演绎中，创意词汇胜于法言法语，视听冲击胜于说理明辨，形象塑造胜于规则论证，情感宣泄大于理性分析，叙事策略胜于理性诉求，符号建构大于法律信守。[15]正是传媒对一些“失真信息”的鼓噪，带来了社会公众对政府的“首因效应”。①传媒以“意见领袖”的身份统领社会公众，聚集“草根力量”，集体发声。对政府来讲，信息公开但不对称，就容易引发传媒及社会公众的口诛笔伐和肃杀之声。
三、超越“塔西佗陷阱”：政府公信力的自我救赎
网络社会的迅速崛起，自媒体时代的到来，政府在社会治理中的“家长式”做法已经难以应对多元化的时代格局。民间“草根力量”与政府之间的话语权竞争，对政府公信力提出了新的挑战。在诸多的热点事件中，政府公信力陷入“塔西佗陷阱”的尴尬境遇，使得原本温和平缓的政民关系变得紧张错位。在当下中国建设法治政府的转型期，要超越“塔西佗陷阱”，必须转换政府理念，规范权力运作，夯实政府信任的基础，以期实现政府公信力的自我救赎。
（一）重塑健康的权力观，实现权力的义务性归位。
政府公信力陷入“塔西佗陷阱”根本原因在于
①“首因效应”，是指在社会认知过程中，通过第一印象最先输入的信息对人们以后的认知具有极其重要的影响。
政府权力的不当行使，没有遵循健康生态正确的权力观。从政治和法律双重意义上讲，政府的权力既是一种权利，也是一种义务；有多少权力，就会有多少权利和义务。政府公信力提升的关键是要将权力和义务联系在一起，在依法行使权力的范围内，突显权力的义务性。权力是一把双刃剑，正确行使，政府和民众互相受益，实现双赢，政府公信力得到提升；滥用权力，政府和民众两受其害，实现双输，政府公信力受到损害。因而，作为公信力载体的政府官员，在行使权力时，要始终具备一种如临深渊、如履薄冰的担当意识，时刻谨记权力的义务性，正确使用权力，全心为民众服务。消除畸形的权力观，将权力关进制度的笼子里，通过法治思维和法治方式规范政府权力的行使。
建设法治政府，实现政府权力的义务性归位，必须遵循政府权力运行的基本规律。一方面，政府需要重建权力的价值观体系，培育权力的义务本位与合法性认同。权力的价值观体系，应当从封建传统的官本位意识和“丛林秩序”的功利心态中转换到义务本位和“法治秩序”的健康心态中，通过权力的义务本位释放出为民服务的价值理念，彰显“法治秩序”下的社会软权力，实现社会民众对政府权力的合法性认同。另一方面，政府要重塑权力的主文化影响力，消除权力“弥散性腐败”所衍生的亚文化及其影响。政府权力的主文化倡导健康积极的价值理念，遵循法治状态下的权力运行模式；而权力腐败及其弥散与认同所衍生的亚文化，追求的是“享乐主义”、“拜金主义”。要消除权力腐败的亚文化影响，就必须运用法治手段斩除权力亚文化的“圈子”。
（二）消解政民矛盾，建构友善互信的政民关系。
紧张错位的政民关系使得政民矛盾频发，严重影响了政府公信力的提升。要消解政民矛盾，就必须理顺政民关系。政民关系的本质是公权力和私权利之间的关系，从宪法意义上讲，就是要建构“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的平权型政府。
[12]平权型政府意味着对政民关系需要重新定位，表明政府愿意与民众平等交流，实现政民关系在政治和法律地位上的平等化。因而，政府应当转换理念和角色，消除以统治者自居的思想遗毒，真正将自己视为人民利益恭恭敬敬的服务者。[16]唯有如此，政府才能彻底消解与民众之间的矛盾，赢得民众的信任和拥护。而且，从政治属性上讲，政府是为人民服务的政府。作为服务者和领导者的政府，就决不能固守权力和身份的傲慢与偏见，应当放下权力的身架，打破政治精英的话语霸权，消除与民众之间的“话语壁垒”，主动融入“公共话语流”，以友善的姿态和心态加强与民众之间的互动与合作、协商与沟通，实现平等交流，以此建构友善互信的政民关系。
建构友善互信的政民关系离不开良政与善治。良政与善治是政府立足的根本，也是政府公信力维系的基础。良政需要政府在体制的安排与运行、公共政策的决策与执行、法律法规的出台与运行等方面保持良善的意愿，一切以社会公意、公民利益为出发点和归宿；善治需要政府与民众对公共生活进行合作治理，通过还政于民，赋予民众更多机会和权利参与政府的公共决策活动，以保障公共政策的合法性、有效性与稳定性，实现公共利益的最大化。
[17](p110)良政是基础，善治是条件，良政与善治结合起来才能建设一个有责任、有担当、值得信任的政府。
（三）主动公开信息，营造正常的舆论氛围。
在流动的社会中，信息的不断传播打破了时空的二元格局。各种新兴媒体的出现，使得信息传播成为这个社会与时俱进的必然选择。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行，首次以法律的方式公开保障社会公众的知情权。伴随着网络社会的兴起，民间“草根力量”参与社会治理的热情不断高涨，传媒对政府行为的监督和要求，并没有使政府信息公开常态化。政府在一些热点事件中的“瞒天过海”和“骄傲自满”的表现，使得带有“官方色彩”的腔调和话语充斥舆论之中。在社会公众想知道事件真相的刺激下，为满足公众的好奇心，传媒在某种程度上扮演了“信息噪音”或者“民间谣言”的角色。基于对政府及其官员“妖魔化”的态度，谣言往往会导致群体性事件的发生和蔓延。谣言止于真相，真相源于公开。政府应当及时主动公开信息，正确引导和回应传媒与公众，要善于利用真相祛除谣言、利用舆论化解民愤，营造正常的舆论氛围，建设透明政府。
其一，应当建立健全各级政府的新闻发言人制度。在政府与民众之间建立信息交流平台，使政府与公众或传媒之间能够形成良性互动。对于一些社会关注度较高的热点事件，新闻发言人可以在第一时间通过多种信息平台（如微博、微信等），向社会公布事件真相，引导公众和传媒对事件的客观评
价，营造舆论的正常导向。[14]通过信息公开与交流，吸纳公众参与，凝聚共识，强化政府决策的民主性、现实性与透明性，以此增强政民之间的互信关系。
其二，在信息不对称的客观情况下，为应对传媒和公众道听途说的“视听”弊端，政府及其官员可以合理利用“纯粹视听”。“纯粹视听”包括了现场直播、实况转播在内的全新转播方式，它不经过对素材的剪辑和编排，是对叙事性的摒弃和对真相的还原和再现；公众能完全看到事件发生的环境条件和真实过程，听到人物原来的对话和其他真实发出的声响。[18](p115)如政府执法时运用的执法记录仪。执法记录仪可以通过声音和图像还原和再现事情发生的全部过程，可以作为信息公开的重要证据。
四、简短的结语
在中国全面深化改革的转型期，政府在一些热点事件中的不作为与乱作为，严重损害了自身的公信力，信任危机严重削弱了社会公众的信任基础。“彭宇案”中的信任缺失与“小悦悦案”中的道德沦丧与悲剧性结果，无时无刻不在警醒我们：信任是多么的重要。“郭美美事件”之后，中国红十字会的信誉度遭受了自成立以来最严重的、最有破坏性的打击，甚至严重削弱了中国团体性公益机构的整体信任度。[19]信任缺失及其不断的蔓延，使得社会矛盾频发。各种负面沉淀的不断累积带给社会的“沉锚效应”，①使得社会关系中的信任度不断下降。西方政治定律中的“塔西佗陷阱”可以在中国寓言“狼来了”和典故“烽火戏诸侯”中找到与其同样的寓意，但寓意背后的教训是深刻的。试想，倘若社会公众连政府都不相信了，那么会产生什么样的后果？古今中外的无数案例都可以提供深刻而又惨痛的教训。政府公信力深陷“塔西佗陷阱”的窘境，或许一个“导火索”就能成为压垮骆驼的最后一根稻草。政府公信力关乎国家存亡与人民福祉，我们绝无理由不认真对待。
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责任编辑申华
①“沉锚效应”，即思维惯性或者思维定势陷入，是指第一信息往往会像沉入海底的锚一样把人们的思维固定在某处，很难改变。