陈振明__政策科学__第三章_公共决策体制

第三章公共决策体制

本章要点：

●公共决策体制的构成因素

●公共决策体制的基本类型

●人民代表大会制的决策体制

●议会制的决策体制

●独裁制的决策体制

●公共决策的方式（投票规则）的主要形式

●过半数规则的变异形式

●作为表决方式的民主集中制

§1. 公共决策体制的构成

一、公共决策体制的构成因素

公共决策体制就是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和。公共决策组织及体制的构成因素可分解为以下内容：人、财、物、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、团体意识、组织目标、规章制度、技术、信息和组织设计。

二、公共决策体制的结构

组织理论认为，结构是使组织实现其目标的基本管理工具，是组织躯体的骨架，它可表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列。

１.纵向结构

各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式便是决策体制的纵向结构。在纵向结构中，层级越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态；管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。

２.横向结构

同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式便是决策体制的横向结构。横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。通常，横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分。如决策组织可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行部门、监督反馈部门等。

三、决策权力

1．决策权力是决策体制中最重要的因素之一。自人类有组织的决策活动开始至今，决策活动总是表现出这样的图景：人们相互作用，彼此施加影响，最后制定出政策。人们很清楚，在决策活动中，谁拥有的决策权大，他所偏好的政策就会得到通过和贯彻。因此，有人把决策过程看作是人们相互间进行“权力角逐”的过程。定行为者使用各种争论、政策为手段，维持和扩张自己的权力、影响力的过程。

2．决策权力角逐的中心问题是利益。这种利益可能是物质的，也可能是非物质性的(意识形态的)，或二者兼而有之。决策权力在利益导向下会沿着一定的轨道运行和作用，由于权力主体与权力客体之间往往存在许多中间环节，并且每一环节都会以“反权力”来对权力运动做出能动性的反应。因此，权力只能间接地、曲折地作用于客体，权力在运动过程中会因为各种阻力而减弱甚至消亡。在层次过多的纵向结构中，最高决策权就可能到达不了最底层。

3．决策者（权力主体）控制自己的决策权力最常见的手段是：（1）说服：包括欺骗性的说服和基于对预期真实分析之上的说服；（2）威胁：对权力作用对象至少意味着某种利益的净损失；（3）交换：交换的基础是双方均能受益，互惠、金钱收买等都是交换的方式；（4）施

用权威：施用权威的前提是权力作用对象对权威的认可，并由此产生命令服从的关系。

4．决策权力的运行和作用是一个动态的过程。因此，决策权力本身需要不断地充实基础、补充能量，权力运作才能长期维持。利益团体对决策的干预这一现代政治生活中常见的现象之所以有不断增强之势，原因就在于利益团体充分利用了金钱与权力交换这一手段，从而达到不断补充权力能量的目的。

四、公共决策体制的类型

对于公共决策体制的类型，多年来人们根据不同的标准作出了不同的划分，较为常见的是根据最高决策者的人数划分为首长制和委员制，以及根据决策权力使用的特点划分为集权制与分权制。

1．首长制和委员制

首长制又称一长制或独任制，其特点是最高决策权归某个人独掌；委员制又称会议制，其特点是最高决策权由两人以上的委员会议集体执掌。

2．集权制和分权制

集权制是指决策权集中于上级决策机关，上级机关包揽较多的决策事务，下级机关只能依上级指令行事的决策体制；分权制是指各级决策机关在各自管辖的范围内享有决策权，上

3．历史上出现的基本决策体制类型

在人类历史上，?最高决策权的归属大致经历了从人到神，再到王、再到人的过程，不同的决策权归属产生了不同的决策体制。古今中外出现过许许多多种决策体制类型，有的产生自远古，但在科学文明发达的今天仍有残余；有的则是近现代政治、经济、科技、文化发展的结果；也有的自古至今生命力一直都很“旺盛”，如独裁制。

§2. 中外公共决策体制比较

一、人民代表大会制

1．作为一种决策体制的人民代表大会制

在无产阶级革命实践中，产生了几种不同特点的民主集中制的具体形式，如巴黎公社制、苏维埃制、社会主义自治民主制、人民代表大会制等。人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它既同“三权分立”基础上的西方议会制有本质差别，也不完全等同于苏俄十月革命后建立起来的“苏维埃”制，它是一种具有中国特色的决策体制。民主集中制在决策中要求采取集体决策而不是个人决策，在集体充分讨论的基础上，通过“少数服从多数”做出最终决策。

2．人民代表大会制主要内容

第一，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第二，各级人大及其常委会集体行使权力，严格按照民主集中制的原则行使职权；第三，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督，并由它罢免；第四，中央和地方国家职能的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则；第五，在各少数民族聚居的地方实行区域自治。

3．人民代表大会制的优越性

我国的人民代表大会制度也是一种代议民主决策体制，但它充分吸收了现代民主决策体制的各种优点，体现了现代民主决策体制的基本精神，并且，它更考虑到我国政治制度的实质及社会主义条件下的公共决策特点，从而克服和避免了一般代议民主制的局限和缺点。因此，人民代表大会制优于一般的民主决策体制。

二、议会制

1．议会制的决策模式

议会制普遍存在于当代发达资本主义国家。现代议会制起源于英国的“等级代表会议”。随着资产阶级民主革命的进展，议会制在欧美国家得到了普及。议会制决策体制的基本模式是：首先由公民选出自己认为能代表自己表达意愿的“代议士”（议员），然后由其代表自己参加公共决策，维护自己的利益。

2．议会制的组织结构

在历史上曾出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型，当今世界则主要只有一院制与两院制。现代西方国家的议会制度大多按三权分立的组织原则进行设置，美国的议会制度在这一方面表面尤为突出。

3．议会制的几种基本形式

(１)总统—议会制。这种体制以美国最为典型,实行总统——议会制决策体制的还有芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家。

(２)内阁——议会制。实行内阁——议会制决策体制的国家主要是英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、新西兰、以色列等；

(３)委员会——议会制。实行这一体制的国家主要是瑞士联邦。

三、独裁制

1．现代世界中独裁制的残存

在当代世界，我们仍可在一些国家中看到独裁制的痕迹，国家的决策权由君主或地位相当于君主甚至超过君主的权威人物掌握，象海湾地区的君主制国家以及非洲的军人专政国家就是这样。

2．独裁制的特点

它是权威人物（君主、总统、宗教领袖、军队首脑）并不首先由议会产生，也不由公民选举产生，而是通过传统继承或政变等方式产生。国家就算设有议会，也对权威人物没有制约作用。权威人物就是最高决策者，国家一切大政方针政策皆需他的认可。在独裁制中，有时最高决策者可能不是个人而是集体，但决策集体仍然受权威人物意志的支配。

3．独裁制决策体制的主要类型

(１)宗教领袖型。伊朗伊斯兰共和国是这种类型的典型；

( 2 )君主亲政型。海湾地区的君主制国家的决策体制大都是君主亲政型；

(３)军人独裁型。在非洲和拉丁美洲等地区，军人独裁政府成为司空见惯的政治现象。

§3. 现代公共决策方式

一、全体一致规则

1．内涵.。谓全体一致规则(unanimity rule),是指所有投票人都对某项公共选择的方案投赞成票，一致同意的规则。如联合国安理会常任理事国形成决议时，一个基本条件就是要中、美、俄、英、法五国一致同意。

2．特征。全体一致规则主要有以下特征：(１)决策人形式上都平等地享有决策权，任何一个否决行动都对决策方案能否最终通过具有决定性的意义；(２)全体一致性规则肯定导向达到“帕累托最优”，所有决策人都能用自己的投票行为而获益，或者可以说，决策人中至少没有人因此而利益受损。

3．优劣。全体一致规则尽管蕴含着导向“帕累托最优”的诱人之处，但这并不是应用最为广泛的方式，主要是因为在全体一致条件下会产生“讨价还价难题”。人们为达到某一方案在时间、精力、甚至金钱上的损失也许要远远超出他们从该方案中所取得的收益，由此导致了人们在决策中的“策略行为”。

二、过半数规则

1．内涵。所谓过半数规则(majority rule)，是指对于一项公共选择方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则。过半数规则在现代社会中是应用最广泛的决策方式。既然全体一致规则因众人偏好的差异而难于普遍应用，那么只能退而求其次，采用多数票制以最大限度地照顾公众的利益。

2．形式。多数票制一般可分为简单多数和过半数两种方式。简单多数指在多项方案中，哪一个方案获取的赞同票多，哪一项就通过。由于简单多数只能反映“小多数”人的意愿，因此人们在实践中，逐渐选择能反映“大多数”人意愿的过半数方式。

3．特征。过半数规则的特征是：(１)决策过程中无需人人都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就能通过；(２)过半数规则要求公共行动方案对全体参与者都具有强制性，即占少数的反对者必须服从占多数的支持者所作出的决策，这也就是“少数服从多数”。

三、过半数规则的变异形式

过半数规则作为应用最为广泛的规则，受到人们的重视，多年来，人们提出了一些过半数规则的变异形式。

1．过半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选人。

2．占多数规则：选出得到票数最多的第一位候选人。

3．孔多塞标准(Conderct Criterion)：选出在运用过半数规则的成对比较选择中击败所有人的候选人。

4．博尔达计数(Borda rule)：按照投票者的偏好秩序的排列来给Ｍ个提案中的每一个打分，把所有投票者给每个提案的分数分别加起来，宣布得最高分数的提案为获胜者。

5．淘汰投票(exhaustive voting)：要求每个投票者标明在M个候选人组成的名单中他认为最差的候选人，把被最多投票者认为最差的候选人从名单上删掉，重复这个过程直至只剩下一个候选人，这个候选人便是获胜者。

6．赞成投票（approval voting）：在由Ｍ人组成的候选人名单中，每个投票者对所有他赞同的候选人投一票，得票数最多的候选人为获胜者。

四、作为一种决策方式的民主集中制的完善

尽管民主集中制的决策原则或方式在我国公共决策中已经起到了重大作用，但是，随着我国社会主义市场经济的发展，我国的公共决策出现了一些新变化，如政府公共决策的范围缩小，公共决策对象的各种利益关系更加复杂，公共决策的主体呈多元化趋势，公共决策过程更加错综复杂。因此，在社会主义市场经济条件下，必须进一步坚持和完善民主集中制。

［思考题］

1．什么是公共决策体制？它有哪些构成因素？

2．公共决策体制有哪些基本类型?

3．试比较人民代表大会制、议会制、独裁制三种决策体制的异同。

4．为什么说民主集中制优于一般的代议民主制？

5．从理论与实践结合上论述市场经济条件下如何完善作为决策方式的民主集中制？