税源专业化管理的现状及实践思路

税源专业化管理的现状及实践思路

税源专业化管理不是一个新命题，近些年来的税收征管改革基本上反映了税源专业化管理实践历程，比如征、管、查的分离体现了按业务性质管理的专业化管理思路，国税、地税的分设体现了按税种管理的专业化管理思路，税收风险管理则体现了按风险级别管理的专业化管理思路。每一次的变革，都赋予税源专业化管理新的内涵，极大地推动了税收管理水平的提高。当前，新一轮的税源专业化管理创新正在如火如荼地进行，以税收风险管理为导向，以信息管税为依托，以分级分类为主要内容，以纳税评估为手段的税源专业化管理模式已初步形成。本文拟从税源专业化管理重要意义及现状分析入手，结合基层税源管理实际，探讨税源专业化管理实践之路，以期对税源专业化管理实践有所裨益。

一、税源专业化管理的重要意义

随着经济全球化的发展，以及社会主义市场经济制度的初步建立，经济领域发生了深刻而广泛的变革，为适应这种变革，借鉴国际税收管理的先进理念和经验，探索实践税源专业化管理具有非常重要的现实意义。

（一）市场经济发展的需要。市场主体的变化，极大地增加了税源管理的复杂性、艰巨性、风险性。一是纳税人数量不断增多，纳税主体多元化。市场经济极大地解放了生产力，市场主体数量急剧增长，国有企业、股份制企业、私营企业、外资企业、个体工商户等各种所有制经济竞相发展，传统的税收管理模式已凸显人力资源不足的矛盾，需要以推行税源专业化管理来破解这一难题；二是企业集团大量增加，组织结构复杂化。随着经济全球化趋势的加快，资金流动更加活跃，信息交换更加通畅，物流更加便捷，极大地加速了企业投资、兼并与重组，企业跨国家、跨地区、跨行业相互渗透，企业的管理层次与幅度增大，企业的组织形式和经营方式呈现多样化趋势，传统税收管理员属地管理模式，已不适应这种趋势，也需要以推进税源专业化管理来应对这一发展趋势；三是企业内部控制严密，财务核算复杂化。正是基于纳税主体的多元化与组织结构复杂化，企业财务核算的电子化、团队化、专业化水平不断提高，各种转让定价、资本弱化、跨区域资本运作等避税形式日益复杂，使得征纳双方信息不对称的矛盾更加突出，更需要以推行税源专业化管理来化解这一矛盾。

（二）税收工作要求的需要。随着时代的发展，促进纳税遵从的理念、依法治税的理念、信息管税的理念越来越得到人们的认可。税收工作也要与时俱进，从而适应治税理念的新变化。一是促进纳税遵从，要求我们推进纳税服务的公共化。美国前任国内收入局局长罗索帝在《绝处逢生》一书中指出：“绝大多数美国人是诚实纳税的，98%的税收都不是由国税局强制干预实现的。”我们已经建立了纳税人自主申报制度，税务部门应当顺应纳税人需要税收公共服务的诉求，成立专业的纳税服务机构，为“纳税人提供优质服务，帮助他们理解并履行税务职责，并在全体税务人中公平、公正地落实税法”；二是坚持依法治税，要求我们推进行政行为的法治化。随着依法治国进程的加快，税收法律制度日益健全，纳税人的维权意识日益觉醒，税收执法专业性日益增强，税收执法的风险日益增大。根据分权制约的原则，规范执法程序，按税收业务流程推行税源专业化管理，可以有效防止税收权力的滥用，防范税收执法风险，提高税收执法的水平；三是实施风险管理，要求我们推进税收管理的信息化。新一轮税收征管改革的核心就是建立以风险管理为导向，以信息管税为依托的税源专业化管理模式。随金税工程的推进、税收征管信息的大集中，以及互联网和信息技术的发展，使税收风险分析与信息管税成为可能。税收风险分析指导下的信息管税，是一项专业性、技术性很

强的工作，必须有专门的机构、专业的人员才能实现信息管税的目标，因此，推进税源专业化管理势在必行，刻不容缓。

（三）人力资源配置的需要。当前，一是人力资源总量不足。由于纳税人户数大量增加，基层一线从事税源管理工作的人员数量不足，特别是在经济发达地区，人员不足的矛盾更加突出，税源管理仍然是粗放式管理，疏于管理、淡化责任的现象还普遍存在，只有推行税源专业化管理才能有效缓解这一矛盾；二是人力资源配置不优。根据国家税务总局的统计，占全国2.31％的纳税户支撑着全国90％的税收收入，2009年，3680户大企业的纳税额占全国税收收入的50％。大多数的税务干部是在从事中小企业的税收管理，重点企业税源管理的人力不足，只有推行税源专业化管理才能实现人力资源的优化配置；三是人力资源质量不高。随着时代的发展、科技的进步、管理的创新，税务工作的要求越来越高，但税务系统普遍存在干部年龄老化，对新知识、新技术掌握不够，缺乏高素质、高技能的专业人才。为了充分发挥每一个人的聪明才智，推进税源专业化管理，实现专才专用，人尽其才，才尽其用。

二、税源专业化管理的现状分析

（一）税源专业化管理主要做法。2010年，国家税务总局对开展税源专业化管理试点工作下发了指导意见，各地积极开展了税源专业化管理的探索与实践，取得了初步成效。一是按业务流程设岗。打破税收管理员划片管理模式，按业务流程确定岗位职责。比如，江苏国税将税源管理职责细分纳税服务、基础管理、风险管理三项，分别由纳税服务团队、基础管理团队、风险管理团队负责实施，实现税收管理权分离与制衡；二是按企业规模分类。打破市、县属地管理界限，按纳税人规模设置税源管理机构，设立大企业管理机构。比如安徽国税探索省、市、县局税源管理机构实体化，承担部分大企业的税源管理职能。江苏地税按照纳税人规模、行业设置税源管理部门等；三是风险多级分析。注重信息的采集、加工、利用，建立风险指标特征库，实现省、市、县的风险多级分析。比如，江苏国税实现省级风险信息自动生成、按户归集、自动排序和任务统一下达。安徽国税集中优秀人才组成风险监控分析专业团队。四是推行纳税评估。全面推行纳税评估，对纳税人申报的情况进行合法性与合理性审查，设置纳税评估岗，组建纳税评估团队，实施专项评估、重点评估和日常评估。比如上海税务局成立专门负责大企业的纳税评估机构；五是实行管理互动。成立税源管理领导小组，建立税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查的税源管理互动工作机制。比如，宜昌国税建立了税源管理领导小组，组织专业评估团队，推行“四位一体”的互动机制，坚持按月召开互动工作会议。

（二）税源专业化管理经验启示。税源专业化管理的探索与实践，为下一步推进税源专业化管理工作积累了宝贵经验。一是确立了促进纳税遵从，提高征管质效的专业化管理目标。无论税源专业化管理的模式如何，都是基于纳税遵从这一前提，都是为了提高税源管理质效。在推进税源专业化管理的过程中，引入了纳税遵从的理念，创新和优化了纳税服务举措，促进了纳税人遵从度的提高，从而提升了税源管理质效；二是确立了税收风险分析，实施信息管税的专业化管理思路。试点单位都在税源专业化管理实践中引入风险管理理念，根据不同的风险级别采取不同的风险应对措施，将有限的征管资源用于风险大的纳税人。在税源专业化管理实践中，为了有效地进行风险的分析与识别，都十分重视利用信息技术，强化了信息的采集、加工、分析、利用，努力解决信息不对称的矛盾；三是确立了分级分类管理，推行纳税评估的专业化管理方法。对管理对象的细分是推行税源专业化管理基础。在税源专业化管理的实践中，基本确立了根据税源结构及其风险特点，按照纳税人规模、行业，兼顾国际

税收等特定业务的分类标准。在分类的基础上，实行税源的分级管理，开展风险的多级分析，把纳税评估作为风险应对的主要方法。

（三）税源专业化管理存在问题。由于税源专业化管理尚没有统一的模式，虽然各地探索实践积累许多宝贵经验，但仍存在一些问题。一是分类标准不统一。从试点单位的情况来看地，有的按规模分类，有的按业务性质分类，有的按行业分类，而且大企业的标准、业务的归类等也没有统一标准，由于分类标准的不一致，无法制定普适性的分类管理办法，导致税源管理的专业性降低；二是信息资源不共享。税源专业化管理的最大矛盾是征纳双方信息不对称的矛盾。一方面内部信息缺乏科学的分类。金税工程与税收征管信息系统的推广应用，为税务机关采集纳税人的申报信息、财务信息、发票信息奠定了基础，各地也研发了一些数据监控分析系统，但缺乏统一的信息分类标准，缺乏科学的信息加工方法，信息资源的价值没有得到充分应用；另一方面，外部信息的采集渠道不畅，信息壁垒、信息孤岛的现象普遍存在，导致信息管理税的作用大大降低；三是风险识别能力差。识别税收风险是一项技术性很强的工作，与涉税信息的质量、风险识别技术的应用、税务人员的素质密切相关。如何从海量涉税信息中挖掘信息的价值，是有效识别税收风险的基础。目前，尚未建立省一级的税收风险特征库，税收风险识别层级较低，还不能有效地进行风险的识别与排序；三是职能界定不明确。在市以上，主要以税种管理设置税务机构，虽然设置了征管科技及大企业管理等机构，但税源专业化管理职能交叉，税收业务流程不规范，税源专业化管理的职能分散在各个部门，缺乏统一规划，经常出现任务多头下达，重复进户等问题。四是税收法律不健全。从税源专业化管理的实践来看，最突出的问题就是税收征管法没有明确纳税评估的法律地位，包括纳税评估的程序，专业化评估机构的执法主体资格等。同时，按税源管理类别设置的专业化税源管理机构是否具有执法主体资格，税收执法权力的分配等都有待于税收征管法予以明确。

三、税源专业化管理的实践思路

（一）重组税收业务机构。市、县级税务机关没有税收立法权，主要职责就是执行税法。为了适应税源专业化管理的要求，可将市、县按税种设置税务机构的做法，改为按业务性质设置税收业务机构，重新界定税源管理职能。设置纳税服务科，将纳税人找税务部门进行纳税申报，各类涉税申请审批等事项归口于纳税服务部门。设置风险管理科，负责信息管税、风险分析与识别、任务下达、纳税评估等税收征管工作。设置税务分局，负责纳税辅、税务登记信息及各种涉税事项的调查等基础管理工作。设立政策法规科，负责税收政策的传达、税收执法监督检查，以及税收法律救济等工作。设置稽查局，负责重大案件的查处。设立收入核算科，负责税收收入统计及税收收入预测分析等工作。设立大企业管理科，负责大企业的税收管理。同时，要减少管理层级，实现县级税务机构扁平化，市级税务机构实体化。赋予风险管理机构、大企业管理机构执法主体资格，便于其行使纳税评估及大企业管理的相关职责。

（二）建立三维分类标准。对税源管理对象的科学分类是实施税源专业化管理的基础，因此，要科学确定税源分类标准，确定各类别的层级及效力。一是按业务性质标准维度分类。将税源管理工作当作产品生产，按分权制约的原则，将税源管理工作划分不同的生产环节，实行流水线作业，提高专业化管理水平。这种分类的第一层级的分类，主要体现在税源管理机构的设置及职责的划分上；二是按企业规模标准维度分类。按企业规模的大小，分为大企业、中小企业、个体工商户，合理配置人力资源，增强管理的针对性。这是第二层级的分类，主要体现在机构内部税源管理人员的配置上；三是行业类别标准维度分类。根据税源结构，在

按规模分类的基础上，按行业大类、或者行业明细进行管理对象的细分，便于掌握行业经营规律、营销模式、控制制度，从而有针对性地建立分行业的风险特征库和行业税收评估模型，研究制定行业税收管理指南，增强行业税收管理的有效性。按行业标准分类，是基础的分类标准，主要体现在税源管理措施的差异性方面。

（三）完善风险管理机制。要按照税收风险级别的高低确定风险应对措施，建立包含风险的战略规划、风险识别与排序、风险应对处理、风险评估监控等内容的风险管理机制。一是建立信息共享平台。拓展信息采集渠道，广泛利用第三方信息，特别是大企业的外部涉税信息。要充分利用数据挖掘技术，从金税系统与税收征管信息系统中抽取数据，加工成标准化数据资料。要建立信息发布与共享平台，强化数据信息的开发利用；二是建立风险识别系统。要建立省级主导的税收风险集中分析、任务统一下达、分级风险应对的风险管理模式。要强化税收风险指标的监控分析，特别要关注重点监控税源及大企业涉税风险指标的异动。要建立税收风险的特征库，以及分行业的税收风险分析模型，及时准确地识别税收风险；三是优化风险应对策略。在税收风险识别的基础上，按照纳税人遵从度高低确定税收风险级别。要按照分级属地风险应对处理的原则，采取税法宣传、纳税辅导、纳税评估、税务稽查等有针对性的风险应对措施，甚至还可以对特定企业、特定业务采取个性化风险应对措施，有效防范税收风险，提高纳税人遵从度。四是强化风险评估监控。对已识别风险进行应对处理后，要对应对处理的效果进行评估，并对风险点进行跟踪监控，看风险点是否消除，防止风险再次产