公共政策执行的研究综述

公共政策执行的研究综述

劳动与社会保障专业学生 xxx

指导老师 xxx

摘要：公共政策是解决公共问题的方案，更是政治主体的意志表现。而公共政策执行则是政策过程的重要部分,也是政策目标得以实现的关键所在,是将政策目标转化为现实的唯一途径。无论多么完善的公共政策，没有得到有效执行，都无法达到政策目标。本文梳理了国内外学者对公共政策执行的研究现状，对公共政执行中的问题、影响因素、对策建议等方面进行简要评述，进一步探析该领域今后的研究趋势。

关键词：公共政策执行；国内外研究现状；公共政策执行问题；对策建议

Review of studies on policy implementation

Student majoring in Labor & Social Security Hongbo Li

Tutor Meirong Wang

Abstract：Public policy is the solution to the problem of the public, but also a political subject the will of the performance. The public policy execution is an important part of the policy process, also is the key to the implementation of the policy goals, is the only way to policy objectives into reality. No matter how perfect public policy, didn't get effective implementation, can achieve policy objectives. This paper combed the domestic and foreign scholars on the research status of public policy execution, problems of public policy implementation, influence factors and countermeasures are briefly reviewed, and further discusses the future research trend in this field.

Key words：policy implementation；the research status at home and abroad；policy implementation problem；countermeasures and suggestions

一、引言

公共政策是政府管理国家和社会事务的主要手段之一，而公共政策的执行则是实现政府对国家和社会事务管理的必经之路。政策的执行有效与否事关公共政策的成败,公共政策执行在政策运行活动及其生命过程中有至关重要的作用。以往学者们对于公共政策的研究多于对公共政策执行的研究，直到20世纪70年

代，公共政策执行被学者重视并成为研究的重点。本文厘清了公共政策及公共政策执行的概念，并在此基础上综述了国内外学者关于公共政策执行中的问题、原因、对策建议等方面的研究，之后对此领域的研究做出评述展望。

二、国内研究综述

（一）公共政策执行的定义

国内外学者对于公共政策执行的定义有着不同的定义。最早将政策执行问题引入学术研究领域的美国政策学家普雷斯曼（Jeffrey L.Pressman）和韦尔达夫斯基（Aaron B.Wildavsky）就把政策执行定义为：“在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。”[1]琼斯(Charles 0.Jones)认为:执行是一系列指向使一个项目生效的行动,其中尤为组织(资源、机构和使项目生效的方法的建立或重新安排)、解释(将项目语言转变成可接受和可行的计划和指示)和应用(服务、款项、工具等的日常供应)三种活动为要。[2]钱再见（2001）则指出，公共政策执行从根本上说就是指社会组织及其成员为了实现一定的公共政策目标而将公共政策付诸实施的过程。公共政策目标的实现既依赖于公共权威系统制定出正确的公共政策,更有赖于政策的有效执行。[3]台湾学者林水波和张世贤认为，政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立可行的规则，培养目标共识与激励士气，应用协商化解冲突。[4]

综合国内外学者的阐释，本文认为公共政策执行就是将公共部门制定的公共政策付诸实践转化为预期公共管理的实际效果，从而实现公共政策目标的综合性的动态的过程。

（二）公共政策执行研究的相关理论

公共政策执行问题的研究最先兴起于西方发达国家。我国对于公共政策执行的研究晚于西方国家，20世纪90年代我国有了相关研究论文的出现。经过几十年的研究，我国学者在公共政策执行的研究上取得了较好的成果。公共政策执行研究逐渐形成了行动理论学派、组织理论学派、演化理论学派、系统理论学派和博弈伦理学派。 [7]当代公共政策执行的成型理论也相当丰富，主要有公共选择

理论、灵活征服模式理论、重塑政府理论、市场模式理论、委托代理理论、绩效评估理论、交易成本理论等。这些理论对公共政策执行的实践起到了重要的作用。此外，国内学者曹堂哲（2010）把公共行政执行力定义为公共行政执行权力结构协同转换过程中表现出来的合力。公共政策执行研究应该以经济学、组织管理学、社会学等为基础范畴。他认为可以使用协同学的思想来认识公共行政执行问题，抓住关键变量，引导执行过程不偏离目标，确保执行围绕特定目标形成合作和协同；可以借鉴协同学的思想研究公共行政执行过程中权力结构、利益结构、目标结构和激励结构的转化。[8]吕志奎（2006）则指出政策工具是实现政策目标的基本途径，任何一项政策都是目标与工具的有机统一，工具是达成目标的基本途径。

[9]他将政策执行工具作为政策目标能否实现的重要因素。他认为选择和设计有效的政策工具，以规范目标群体的行为，从而使其行为与政策的目标要求达成合意，是政策目标实现的基础。他将政策执行的核心定义为选择恰当的工具。认为政策执行作为一种动态过程，就其本质而言就是政府机构在特定环境下针对特定政策问题而对特定政策工具进行公共选择的过程。

（三）公共政策执行中存在的问题

我国公共政策的相关研究起步较晚，公共政策执行的体制还存在许多的问题，下面综述学者对于公共政策执行中问题的相关研究。

1、公共政策执行主体的问题

公共政策执行主体指在公共政策执行过程中,负责落实公共政策的目标、措施的人和组织,主要包括公共政策执行者和公共政策执行组织。公共政策执行主体在整个政策执行过程中,是连接政策与政策受众的桥梁,是影响政策有效执行的关键因素。国内学者对公共政策执行主体有着较为深入的研究。杨明军（2001）在研究公共政策执行是指出，当代公共政策执行的主体不仅包括各类政府组织,也包括所有的非政府公共组织;不仅包括所有的国家公务人员,也包括各类非政府公共组织的成员,以至全体社会成员。这是当代公共管理的基本要求,也是未来公共管理发展的基本趋势之一。当前中国正处于从计划经济向市场经济转型时期,政府仍然掌握相当大的社会公共权力,处于社会公共管理的中心,我国的公共政策执行主体相对单一。整个执行过程缺乏公众的参与和配合。公共政策执行主体

单一化的弊端是显而易见的。杨明军指出公共政策执行主体单一会造成公共管理机构臃肿，人浮于事；造成公共政策执行成本膨胀，公共资金浪费。[5]

2、公共政策执行中的问题

公共政策的执行起到了至关重要的作用。美国学者艾利森指出“在实现公共政策目标的过程中方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”政策制定后并不能说明政策问题的有效解决，政策问题的有效解决还取决于公共政策的有效执行。我国公共政策的执行过程中依然存在这样那样的问题，诸如“有令不行，有禁不止”的现象。诸多学者对公共政策执行中遇到的问题做了详细的研究，主要有以下问题：

（1）机械式政策执行的问题

学者向家吾（2006）研究发现公共政策执行主体在执行过程中存在着执行偏差行为，其执行效果偏离政策目标出现政策失真的现象。他指出机械式政策执行，表现为无视公共政策的精神实质,不考虑客观环境条件,对相关问题不能因时、因事、因地做出具体分析,机械地照搬其它地区、部门或行业的公共政策;或者表现为无视公共管理中各种新情况、新问题、新特点,机械地照搬陈旧的、过时的公共政策;或者无视公共事务的时效性,在公共政策不到位的情况下,对亟须解决的公共事务问题无所作为,因坐等上级政策而丧失解决问题的最佳时机。[6]万芊（2013）机械执行的概念主要是指在政策执行过程中，地方下级政府没有真正领悟政策制定的初衷、目的、精髓，也没有与本单位、本部门、本地区的实际情况很好的结合，生搬硬套上级文件规定，形成了“上级利好的政策，被下级念歪经，办坏事”，貌似执行，实际上则是南辕北辙。[10]宋丽华（2006）认为机械式执行是指在公共政策执行中,执行主体对上级下达的政策机械地照搬照抄,把政策的原则性与灵活性严重地分离。呆板的执行政策不但不能解决问题，而且还容易形成责任推诱,把过错归咎于政策本身,认为问题没有解决是政策质量的问题。[11]（2）选择式政策执行的问题

选择性式执行是国外学者提出的概念，国内也有学者提出相似概念。蔡香平认为是指政策执行者在执行上级政策时，基于自己的利益得失，对上级的政策

选择性地执行。表现为大力执行对自己有利的政策内容，漠视甚至舍弃不利于自己的内容，导致上级的政策到了执行阶段被拆分得七零八落、残缺不全，政策意图无法完整地贯彻至基层，甚至出现与原定目标完全相反的结果。[12]张为波和王莉（2005）指出任何一项政策都是一个多层面、多因素所构成的有机整体,一项大的政策往往包括若干个小政策,它们相互依存,是为了解决共同的政策问题而整体地设计出来的。在这样的情况下,政策执行者应该全面地把握政策的内容,才能避免执行偏差,切不可“断章取义,为我所用”。但有些单位和部门在全局利益和局部利益相冲突时,合自己“利”的就执行,不合自己“利”的就不执行,在执行中“见了黄灯赶快走,见了红灯绕道走”,置国家的政策原则于不顾。[13]

（3）野蛮执行公共政策的问题

当前市场经济大背景下公共政策的执行应当注重政策执行的合法性、规范性。但是在公共政策执行的过程中依然存在滥用行政手段的行为。学者张为波和王莉指出当下有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制,使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形,演变成野蛮执行,导致干群关系紧张,极大地影响了执行效果。还有一些政策执行人员向执行对象解释政策不够,宣传不到位,忽视了思想教育手段的运用,一旦执行对象对政策不理解,出现为难和抵触情绪,执行人员就采取制裁、经济处罚等方式,野蛮执行公共政策。学者杨明军也指出我国公共政策执行中,执行手段不科学表现最突出的问题是野蛮执行。其具体表现在:一是执行手段简单化；二是忽视思想教育手段的运用；三是采取极端手段，背离工作程序，违法违纪实施公共政策。[5]

（4）替代式执行公共政策的问题

宋丽华（2006）指出替换性执行是指当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时,执行机关就有可能制定出与上级公共政策目标表面上相一致,实际上相违背的执行措施,妨碍公共政策的全部实施。[11]向家吾（2006）认为这种执行是指当政策执行主体与所需执行的政策之间出现利益冲突时,执行主体对政策的精神实质或部分内容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地区或部门的特殊性而做出不同于原有政策精神实质的解释,从而导致政策失真甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。它们表面上一致,但其政策内容、政策

目标、政策性质已发生根本变化。[6]

除以上问题外，在政策执行的过程中还存在敷衍式执行、附加式执行等诸多出现执行偏差的行为，这些问题的出现对于公共政策的成效起到非常消极的影响，以至于政策效果失真甚至政策目标难以实现。

（四）公共政策执行存在问题的原因分析

宋丽华（2006）在研究公共政策执行问题原因的相关文献中指出，公共政策执行主体因素对公共政策的执行效果有着重要的影响，这其中公共政策执行者的素质则是有效执行的重要保障。其二是目标团体因素。政策目标群体是政策直接作用和影响的对象,政策目标群体能否认可和接受政策,是政策执行成功的关键因素。其三是公共政策本身因素。公共政策本身的优劣是政策目标实现程度大小的先决条件。[6]仲艳君（2009）同样认为公共政策本身的因素对于公共政策的执行起到了至关重要的作用，其中又以公共政策的复杂性和自身的质量有着密不可分的关系。此外她还表示公共政策执行主体的因素和公共政策执行机制方面的因素对公共政策的执行有重要影响。[14]万芊（2013）在其硕士论文中提到公共政策自身的复杂性、权威性、正确性、明确性、具体性、稳定性、连贯性、可执行性等因素对于公共政策的执行的影响不可小觑。此外她还特别强调公共政策执行主体中的人员素质、认知因素、利益因素等对于公共政策的执行的影响。[10]综上研究可以得知公共政策的执行受诸多因素的影响，其中公共政策执行主体的因素、公共政策本身的因素对于公共政策执行的影响效果突出显著，公共部门在制定公共政策的过程中尤其需要关注这两个关键的因素。

（五）对于公共政策执行问题的对策建议

就政策目标的最终实现而言，执行比政策本身更为重要我们应积极探索完善我国公共政策执行问题的对策,促进公共政策的有效执行,确保公共政策目标的实现。

吕雪曾经指出要完善政策制定体系，加强政府法制建设，鼓励各个利益集团积极参与公共政策的制定，进一步提高公共政策在制定程序上的规范性，加强监督公共政策的制定环节。其次要完善执行机制，提升公共政策执行主体的能力，

加强组织机构建设，加强信息沟通和政策传播，加强公共政策执行的方式，同时加强对公共政策执行的监督力度。此外要创建公共政策执行的评估体系，建立专家评估组织或团体，提高社会公众参与评价的积极性，积极提高政策评估可信度，强化评估制度化。[15]

仲艳君认为公共政策是对社会利益的权威分配,它通过政府的宏观调控,弥补市场机制的不足,从而解决市场失灵问题,理顺人们之间的利益关系,促进社会的良性发展。导致我国公共政策执行中出现问题的一个很重要的因素是公共

政策本身的不完善。所以她特别强调通过提高公共政策本身的质量来解决公共政策执行中的问题。此外她也注重完善公共政策执行机制，强化政治社会化功能,消减公共政策目标群体的障碍，实现公共政策执行主体多元化。[14]钱再见（2001）在研究降低公共政策执行风险的对策中强调提升政策的合法化程度，才能使公共政策在严密的制度安排下得以产生,从而避免公共政策的盲目性和不规范性。要政策制定过程必须公开化，避免暗箱操作，建立约束和监督机制。其次要加强对公共政策执行的监督，还要强化政治社会化功能。[16]综上各位学者的观点不难发现，在公共政策执行的过程中,人是关键的因素之一。不管是执行主体还是监督机制都要求人这一根本的主体发挥恰到好处的作用。

三、国外理论研究综述

公共政策研究最早起于西方国家，但在最初也只是重视对公共政策制定的研究，直到进入 20 世纪 70、80 年代，美国学术界最先对政策执行的忽视进行反思。之后，对于西方国家对于公共政策执行的研究如雨后春笋，勃然兴起，先后产生很多关于公共政策执行的理论。

A.威尔达夫斯基和 G·马琼的作为进化的政策执行。他们在《作为进化的政策执行》一文中指出，以前关于政策和执行的关系具有两个相互对立的观点。其一，把执行简单地看成是控制过程其二，把执行看做相互作用。认为在不确定的世界里，行政不能程序化，因而必须使用裁量权。要通过已有的经验来纠正错误，政策的执行过程是一个动态过程，强调政策执行过程中的进化性质。在进化

的政策执行中，实行主题是政策执行者，他们处在不断重新制定政策的位置上。 E·巴尔达茨的政策执行游戏理论。美国公共政策学者巴尔达茨在《执行博弈》一书中，将博弈理论应用于公共政策的执行问题。他认为可以将政策执行过程视为一赛局国外学者对于公共政策执行研究的基本理论《关于公共政策执行研究的综述》，包括竞赛者（政策执行人员和相关人员）、利害关系（竞赛可能的原因）、竞赛资源（包括策略与技术等软资源和财经、权威等硬资源）、竞赛的规则（竞赛获胜的标准或条件）、竞赛者之间信息沟通性质、所得结果的不稳定程度等。政策执行的成功与否，取决于参加者的竞争策略。E·巴尔达茨给人们展示的是政策执行过程中包含的政治性和不确定性，详细地说明了政策执行是如何被拖延的，从而证明了政策制定并不能自动的达到预期目标，同时强调了研究政策执行的重要性。

R·爱尔莫尔的后向式执行分析理论。R·爱尔莫尔在他的“后向探索——执行研究与政策决定”一文中主张：为了使执行分析给政策决定提供更为有用的信息，应该采取后向式研究方法。后向式研究方法从基层出发，他以基层行政组织为其出发点，把重点放在最基层执行者的具体行为上，而不是放在决策者的意图上。后向式研究强调“问题之源泉”，强调基层官僚的知识和能力。

国外学者对于公共政策执行的相关研究新颖和具有开拓意义对于我们实际借鉴解决本国的公共政策执行问题，建立中国特色的公共政策执行问题解决机制具有重要的意义。

四、评述与展望

从上世纪70年代以来，随着人们对公共政策执行认识的不断加深，国内外对公共政策执行研究正逐步深入。但总体而言，西方对公共政策的研究，较侧重于理论，而我国的研究则主要是对执行过程中存在的问题及其对策进行探讨。但无论是国内还是西方在研究中又都存在着诸多不足。首先，西方研究虽然对公共政策执行提出了多种理论模式，这些理论模式，的确丰富了政策科学的理论内容，对于我们科学认识公共政策的执行过程，以及实现对执行效果的有效控制都大有裨益。但这些理论模式最集中而突出的缺陷是这些理论模式在体制上存在着局限

性。这就需要我们在充分认识不同国情与政治体制的前提下，从当前政策执行的具体实践出发，因地制宜并且注重实效地学习和借鉴西方先进理论，从正反两个方面进行考量，去除不合理因素，才能为我所用。其次，国内对公共政策执行研究主要集中于三个方面：一是具体专业领域的政策执行研究，二是中国政策执行总体现状研究，三是政策执行理论研究。对于这三个方面，我国研究者较侧重于具体专业领域的政策执行研究和中国政策执行总体现状研究，而对于政策执行理论研究较少。

学界对于公共政策执行的研究由来已久，完善公共政策执行政策，对于解决公共政策执行过程的问题有重要作用。完善的政策执行机制是实现政策目标的有效渠道，才能完成公共管理的功能，解决公共问题。而在现实环境里，由于影响政策执行效果的因素较多，任何一个环节都可能是政策目标能否实现的决定因素。因此，为了能更进一步提高各级政府公共政策的执行能力，就要详细的分析决定政策执行的关键要素，优化功能架构，为公共政策执行带去更多的现实意义。

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