低碳经济下的企业管理模式方面研究_管乐

美国财政悬崖根源、措施及影响*

李俊生

摘要：针对美国财政悬崖问题，文章分析了其产生的背景、根源及其对全球经济的影响。通过对美国联邦政府债务上限方案的分析，认为美国“财政悬崖”的根本原因是政治问题。美国民主、民选政治、民主体制是导致美国“财政悬崖”产生的根本原因。无论采取基线方案还是替代方案均将对美国经济产生长期和短期的负面影响。连续实施量化宽松的货币政策或许是美国联邦政府为解决“财政悬崖”问题而选择的新的切入点。关键词：美国财政悬崖；政府债务上限；提高税负收入；削减政府支出；缩减财政预算；赤字规模中图分类号：F817.12；F113

* 李俊生，中央财经大学副校长，教授，博士生导师。地址：北京市海淀区学院南路39号 邮编：100081

2012年年底，如果美国联邦立法机构不对有关法律做出相应调整，则2013年美国联邦政府将按照法律规定采取相应的措施。一是大幅度提高税负收入；二是大幅度削减联邦支出和缩小财政预算的赤字规模。短期内，急速减少财政赤字，缩小财政赤字规模，这种做法被美国人称为“财政悬崖”。就该事件本身来说，用“财政悬崖”来形容它，似乎有点言过其实。美国有些观点，特别是学者的观点指出能否不用“悬崖”这个词。比如说把悬崖比喻为一座小山或者是一个坡，形容所看到的美国联邦政府所遇到的财政问题。当然，现在比较流行和被公众认可的是的“财政悬崖”这个词，文章也采用这个说法。文章主要讨论美国“财政悬崖”的政治根源及其长期经济影响。主要涉及三个方面：第一，回顾美国“财政悬崖”产生的背景；第二，重点谈谈“财政悬崖”产生的根源；第三，美国“财政悬崖”对美国的经济乃至对全球的经济会产生何种影响。

一、美国财政悬崖背景

按美国联邦邦政府现行的有关法律和财政状况，如果至2012年年底，美国联邦立法机构不对有关法律作相应调整，2013年1月1日必须把联邦政府的财政预算赤字削减大约一半。这无论是从技术上还是从法律上都是根本无法做到的。美国国会

的预算办公室也预测，如此大幅度急速削减联邦政府财政预算赤字的行为真正发生的话，就如同一匹高速奔跑的骏马，在一个悬崖前急停，导致美国经济从2013年起进入急速衰退期。我国有一句谚语“悬崖勒马”，对美国来说可能不适用。如果采取悬崖勒马（如同过去形容经济发展势态使用“硬着陆”等其他很多词汇），笔者认为美国经济将不是简单的衰退问题，很可能会导致经济骤停，使美国出现一系列社会问题。笔者认为“悬崖勒马”这个词，对美国目前的状况来说是不适用的，因为美国的财政悬崖实在是太陡峭、太深邃了。

导致美国“财政悬崖”形成的主要法律因素，包括布什减税方案的到期和按美国国会通过的2011预算控制法实施的预算支持削减措施等。

布什政府时期，即2001年和2003年间曾经采取了一系列的措施。对美国所得税采取减免的措施，减税的主要的目的是通过降低联邦所得税税率，减轻美国人负担，特别是减轻美国人已婚夫妇的税收负担，同时加大对美国经济的投资力度。还有一些相关的措施，如降低当时美国的利息税或者是股息收入税；增加对儿童的补贴。儿童福利方面，对于每个孩子的补贴由原来的每年500元提高到每年1000元。到了奥巴马时期，奥巴马继续了小布什时期采取的一揽子减税方案。

2011预算控制法方案实际上是美国两党争论的妥协产物。美国是一个奉行多党政治的国家，影

响最大的是民主党和共和党两个政党。两个政党在美国国会的争论中，就2011预算控制法案作了妥协。核心问题是解决美国联邦政府债务的上限问题。美国如果不采取相应措施或者是停止某些法律条款的实施，而继续实施2011预算控制法案，在支出方面，除了社会保障支出、医疗保险支出、军人的薪酬、退休金支出、退伍兵福利这些支出不受影响之外，未来受影响比较大的是国防支出。美国联邦政府用于机构的支出、各个部的支出也会不同程度被削减。2012-2013财政年度，美国联邦税收收入预计增加19.63%，支出则下降0.25%。就其收支占GDP的比重来看，美国2012-2013财政年度的预算收支变化会导致税收收入在2013年度占GDP的比重是18.4%。高于美国在近些年的平均税收收入占GDP的比重。与此同时，美国联邦政府支出也将削减到占同期GDP的22.4%。但这个指标还是高于21%的历史平均水平。

二、美国财政悬崖根源

关于美国“财政悬崖”的前景与影响，美国联邦立法机构和政府将针对“财政悬崖”问题采取的政策和法律措施，对美国以及对我国经济均会产生影响。要想了解这些影响，首先得究根溯源，了解美国“财政悬崖”产生的根源。了解它是如何产生的，才能够判断美国“财政悬崖”究竟能否得到缓解，或者说“财政悬崖”能不能得到有效地解决。

很多观点都是从经济、财政、金融等不同角度来分析美国“财政悬崖”形成的原因，从目前各种信息来源渠道来说，几乎所有可能采取的规避“财政悬崖”的法律措施，实际上都离不开两个政策，即增加税收与减少财政收入。这两个政策均是热点问题。

第一个方案是或延期奥巴马政府2011年实施的布什减税的方案；或者调整美国2011预算控制法案，前者是增加税收收入，后者是减少财政支出。第二个方案是同时采取上述两项措施，增加税收收入与减少财政支出并行，即两项措施同时采取。但不管采取何种手段，其结果均相同。无论减税还是调整支出，美国联邦政府的预算赤字将进一步扩大。更有甚者，在美国国会和政府之间，这样一种争吵可能还会产生另外一个不良后果，即进一步增加美国联邦政府财政政策的不确定性。这种政策的不确定性，实际上直接影响到人们对经济的预期。而对经济的预期又直接影响到未来经济的走向和GDP 的表现，由此可见美国的“财政悬崖”问题就像在平静的水面扔了一块石头，这块石头除了掀起水花之外，掀起的涟漪会一波一波对经济环境产生冲击。

基于这样的分析或看法，美国“财政悬崖”产生的根本原因实质是政治问题。即美国民主、民选政治、民主体制是导致美国“财政悬崖”产生的根本原因。下文将就目前美国关于“财政悬崖”问题提出的争论——关于美国连邦政府债务上限问题展开分析。可以通过分析看出：美国“财政悬崖”的产生是由于民选政治的政治体制。

就问题本身而言，一开始讨论美国“财政悬崖”问题时，并未提出或是并不太关注美国联邦政府债务的上限问题。美国财政部长盖特纳2012年11月首次提出了解决美国“财政悬崖”问题的方案，该方案作为美国联邦政府提出的第一个正式方案。该方案指出，解决悬崖问题的关键是要提高美国联邦政府的债务上限。自此，债务上限问题开始被炒作和讨论。“美国联邦政府的债务上限”是指美国国会批准的一定时期内美国国债的最大发行额。回顾历史，1917年之前，美国政府每次需要借款的时均要获得国会的授权。第一次世界大战期间，美国政府为了提高联邦政府应对国际事务，特别是应对第一次世界大战，联邦立法机构决定授予政府一揽子的关于借款的权限，条件是联邦政府（不包括地方政府）总的借款量要小于已有的借款限制。1917年至今，美国立法机构曾经有100多次这样的立法活动，提高联邦政府的债务上限。就笔者的研究观察而言，在前100多年中，美国政界、经济界、商界、学界很少像今天这样对美国联邦政府债务上限的调高问题如此重视、讨论如此热烈。

2011年2月，美国立法机构曾确立美国联邦政府的债务上限是14.3万亿美元。美国债务上限问题未达成一致时，美国联邦政府差点出现“关门”的情况。

2011年8月，14.7万亿美元的上限获得联邦立法机构通过后，美国联邦政府就没有关门，正常运行。经2011年9月和2012年1月两次调整上限，现在美国连邦政府债务的上限是16.4万亿美元。

是什么原因导致了美国出现“财政悬崖”问题？从前文论及的美国债务上限调整的过程来看，形式上是立法机构和政府即行政部门之间就债务上限问题进行讨论和争论，实质上是两党之间的争论。形式上看，债务上限问题是美国长期以来联邦政府的财政政府规模的扩张速度赶不上财政支出规模的扩大速度。在财政学说史上也有人从理论上分

析类似的情况，从而得出了瓦格纳定律和阶梯效应等理论。实际上，从字面上来说，“财政”表达的是两个意思，一是“财”，一是“政”。财政问题从形式上说是“财”的问题，是经济方面的问题，但实质上是政治问题。从理论上思考问题，财政问题不同于一般经济问题，主要区别是财政问题的核心在“政”，形式在“财”。也就是说，导致美国目前财政悬崖问题产生的核心问题是在政，而不在财。即美国的财政体制出了问题，以美国为代表的代议制民主制度、直接的民主手段，如说公民投票选举总统等等。由于总统选举机制导致了政党及其代表与总统候选人，必须以取悦选民作为政治筹码，以获得竞选胜利。历任美国总统的竞选，特别是最近几届美国总统的选举，每一位候选人都要就美国的税收政策、福利问题提出自己的经济主张、财政主张。大多数总统候选人都主张要减轻纳税人的负担，增加对需要救济群体、低收入群体的福利。一方面，提出如果当选总统后，将降低公众的税收负担，则政府的财政收入会减少。当然不是绝对额的减少，而是相对额的减少。另一方面增加支出，可能是提高对穷人的开支，提高他们的生活水平；甚至还提出增加军队开支，增加国防开支，进一步提升美国在全球的军事能力。特别是“9?11”之后，提出减轻纳税人的负担，扩大财政支出的规模的措施几乎成了每一位总统候选人施政纲领的最突出的特征。

美国联邦政府就债务上限的争论，实际上涉及到两党的短期利益和长期利益，是一个博弈的过程。就目前来说，短期利益是共和党反对加税，更偏向于保护大财团，保护富人的利益。而民主党则反对削减开支，倾向于加税。长期利益就在于刚刚结束的2012年的美国总统大选。共和党表面上表明不希望美国违约（如果是联邦政府的债务上限不提高肯定会出现政府违约的情况），害怕遭致民众的反感。但提出的方案中有一个原则，即要缓慢地、分阶段地提高联邦政府的债务上限来解决问题，即“拖”（延）策略，不立即将联邦政府的债务上限提高。这样致使选民们时刻都在担忧美国联邦政府的债务上限问题。因为现在的执政党是民主党，选民就会指责民主党将联邦政府的开支、赤字规模扩大和要求立法机构提高联邦政府的债务上限的做法。

笔者分析，民众对民主党是有怨言的。如参议院共和党领袖米奇?麦康奈尔（Mitch McConnell）2012年7月12日提出了一项备选计划。按照这个计划，国会将通过立法授权奥巴马政府在2012年年底之前分三次要求国会提高债务上限。但国会可以拒绝这个要求。国会如果拒绝，这个方案在国会通过之后，奥巴马可以动用总统否决权来否决国会的方案。从立法的角度来说，实际上给予美国总统奥巴马无限额地提高联邦政府债务上限的权力。两党之间争斗的结果就是这样。麦康奈尔提出这个方案，首先要向选民证明共和党是不愿意看到联邦政府出现债务违约的情况，所以在立法机构做出了重大的让步。其次又迫使民主党承担提高债务上限的全部责任，承担债务上限提高的全部后果，当然会引起选民的不满。另一方面，民主党希望立刻解决问题，希望选民把这件事情立刻忘了。尤其是2012年总统大选的时候，民众不要再想债务上限的问题，以免影响选民对奥巴马的支持度。通过分析美国联邦政府债务上限的立法机构和政府之间博弈的过程，可以看到：一党提出的方案总会遭到另一党的刁难、责难。笔者认为，从这次来看，共和党有意识地要扩大阵容。

基于上述分析与前文提及，每次总统大选，包括国会议员选举的过程当中，美国各个政党的代表人物提出的施政纲领总要加上减轻税收负担、扩大财政支出、增加福利或是增加对某些利益集团、特殊部门的开支的政策。几十年来，美国财政自然会产生今天的这种“财政悬崖”的状况，这是美国政党选举制度的必然结果。

三、美国财政悬崖措施

针对美国“财政悬崖”对未来美国短期和长期的经济影响，美国国会预算办公室2012年也做了分析，并提出了两个方案，一是“基线”方案，二是替代方案。无论采取哪一种方案，从美国国会的分析来说，都会对美国的经济产生负面影响。

基于美国国会预算办公室提出的两个方案，来推论一下看看美国的“财政悬崖”究竟对美国经济会产生什么样的影响。首先是基线方案。内容是2013年停止减税并且实施支出削减的方案，其结果会实现较高水平的税收和支出的减少，并且在未来十年内实现赤字规模的缩小以及债务规模的降低。其中联邦政府预算赤字将会由2011年基线方案占GDP的8.5%降低到2021年占GDP的1.2%。这是一个很令人兴奋的方案。政府的财政收入占GDP 的比重也将提高到24%。前文提及美国历史平均水平是18%。按照美国国会预算办公室的预测，如果实施基线方案，美国的联邦政府债务水平会提高，

由2001年69%提高到2035年占GDP的84%。

从长期的经济影响来看，如果按照基线方案，在2013年实际的GDP增长率将会有一个大的变化，即由预计的1.1%的增长率降低到0.5%增长率。实际上经济没有增长。也就是说，如果按照基线方案的话，美国立法机构和政府都采取相应措施，2013年这一年美国经济进入了衰退期。

所谓的替代方案是继续实施布什政府的一揽子减税方案，同时自动削减财政开支，使联邦政府对医疗补贴等处在现值水平上，不增加也不降低。实施替代方案的结果，将使联邦政府的财政收入维持在占GDP18%的历史平均线上。与此同时，联邦政府的债务占GDP的比重将由2011年的69%提高到2021年的100%。债务规模扩张很厉害，到2035年按这个预测，联邦政府债务占美国GDP的比重将达到190%。

从长期经济影响来看，到2035年的时候，美国联邦政府债务负担和利息支付水平都高于实施基线方案的结果，但好处是可以避免在2013年出现经济衰退。可是过了2013年呢？情况会越来越糟糕。比较一下这两个方案，基线方案是着眼于先把2013年的日子过好，以后的日子再说。

总的来说，无论采取哪一种方案解决美国的“财政悬崖”问题，都意味着美国联邦政府债务水平上升，从而对美国经济产生所谓的“拖累效应”。历史上，美国也曾经出现过债务水平畸高的情况。20世纪50年代美国联邦政府的债务水平曾经达到了当时GDP的80%，但当时处于第二次世界大战之后，美国经济发展、经济增长的黄金时期，也就是说解决美国联邦政府债务问题的最根本的手段是经济增长。经济增长速度的加快、经济规模的扩张，实际上“吃掉了”美国联邦政府债务规模的扩张对经济产生的负面影响。这样问题就迎刃而解。可是现在美国不能恢复到20世纪50年代、60年代的黄金期了。当时的美国经济增长率达到4%、5%，但现在美国的经济增长率，如果说处理不好，到2013年几乎是零增长率。联邦政府的债务就像一个癌细胞一样，在侵蚀美国的经济。美国财政悬崖问题无论是采取什么措施，对美国经济的影响都会是负面的。

美国财政悬崖是近几十年来，特别是在第二次世界大战以来美国政府的政府环境长期积累的结果。当然也有战争的因素，认为核心是最近十年，美国联邦政府的政治生态环境加速了美国财政悬崖的产生。在未来的一二十年、二三十年当中，美国人民要消化前几十年产生的恶果，逐步解决这些问题。

四、结论

最后，就以上美国财政悬崖的问题研究，说几点结论。

第一，美国的竞选政治是导致美国财政悬崖问题出现的根本性政治因素。从历史上来看，美国的竞选政治一开始就是以政治家的对选民的经济承诺作为竞选筹码。按照布坎南的公共选择理论，政治选举市场与经济交易市场是一样的，交换双方通常是难以以远期的利益为交互目标，特别是交换的一方——政治家必须定期轮换的情况下，无论是政治家还是选民都只能以即期的利益作为衡量交换价值的标准。这种政治生态环境如果不加以改善、不加以调整，美国“财政悬崖”问题将很难得到根本性的解决。

第二，针对美国“财政悬崖”问题，无论是采取哪一种解决方案，都无法避免对美国经济的拖累，进而有可能导致美国经济的长期衰退。美国经济的长期衰退必然会对世界经济产生一种拖累。就美国来说，因为这种财政悬崖是长期财政积累的结果，无论是从征收角度还是从减支角度入手，都不可避免地会对美国经济增长的基本要素，包括劳动要素、资本要素、技术要素等等产生压抑性的影响，而不是产生刺激性的影响。况且，作为这种财政悬崖的副产品——政府债务规模已经十分庞大，严重拖累了美国经济。笔者预计在未来几十年内还会继续拖累美国经济。就中国而言，美国的“财政悬崖”对中国经济造成的负面影响特别值得研究。目前已露一些端倪，后续影响还会加大。比如说美国经济解决不景气，实际上是为了解决它的“财政悬崖”问题。美国采取了量化宽松政策。有观点认为，量化宽松政策并不是在解决“财政悬崖”问题。实际上，量化宽松政策的主要体现是，美国在公开市场业务上，开始大规模地收购联邦政府的债务。实质上是通过这种公开市场业务来扩大货币的投放量。而这种货币的投放量的结果会使美元疲软。美元作为世界经济的结算货币，包括中国的外汇资产储备中美元占很大的比例，通过美元缩水的办法减轻债务负担。基于这样的看法，美国“财政悬崖”问题不仅是拖累了美国经济，而是拖累了全球经济，特别是拖累了在全球化前提下，像中国、日本这样大经济体的发展。

第三，不论从我国的历史的发展角度上看，特别是解放战争和国共内战后期，还是从其他国家的历史情况看，财政危机的解决出路往往是金融与货币手段。比如说在20世纪40年代末期，国民党政府发行的各种金元券；二战以后，大量货币贬值。不管是政府是有意还是无意，这是重整财政的过程。美国在20世纪70年代、80年代遭遇了滞胀的危机，日本重整财政的结果也是较多地采用了财政与货币手段，导致了日元币值大幅度波动，这种重整财政的过程会对经济产生一种时间较长的、负面的影响。美国连续实施量化宽松的货币政策，也许是美国联邦政府为解决“财政悬崖”问题而选择的新的切入点。参考文献：

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（编辑：韦京）