鹤山市推进党代会常任制试点工作的探索与实践
鹤山推进党代表大会常任制试点工作的
探索与实践
鹤山市位于广东省南部珠江三角洲腹地，与南海、顺德隔江相望，总面积1082.85平方公里，下辖11个镇(街)，户籍人口36.5万人，常住人口47.41万人。2009年，全市实现规模以上工业总产值315.31亿元，增长16.6%；规模以上工业增加值66.59亿元，增长15.1%，增幅居江门市第一位。
2009年8月，鹤山被正式确定为省党代表大会常任制试行单位，成为全省五个党代表大会常任制试点城市之一。经过一年来的探索和实践，在借鉴先行地区经验的基础上，鹤山初步探索出一条具有地方特色的党代会常任制工作新路。
一、鹤山党代会常任制试点的背景和条件
党的代表大会常任制，要求党代表资格常任，任期与同级党的代表大会一致，从制度上保证同级党的代表大会能充分有效地发挥其在同级党组织中的最高决策机关和最高监督机关的作用，保证党代表能充分有效地发挥其联系群众、参与决策和实施监督的作用。党的代表大会制度作为党内一项基本政治制度，决定了作为组织载体和制度载体的党代会常任制在发展党内民主、保障党的代表大会职能有效发挥的地位与作用。
马克思主义政党的先进特质和优良品格，决定了她与生俱来就关注这一制度建设。1847年，马克思和恩格斯在创立世界上第一个工人阶级政党——共产主义者同盟时，就确立党代会是党的最高权力机关，
并每年召开会议。实行党代会常任制，是党为提高其民主生活水平，多年来不断进行的一项重要研究和探索。1956年，中央提出了实行党代表大会常任制的设想。同年9月召开的党的八大把实行党代表大会常任制写入党章。11月，中共中央通过了《关于党的第八次全国代表大会以后召开的地方各级党代表大会实行常任制问题的规定》。
上世纪80年代初，随着改革的逐步深入和社会主义民主政治建设的不断发展，中央有关部门对党代会常任制进行了试点探索。从1988年开始，浙江、湖南等5省的12个市县区先后开展了党代会常任制试点工作。十六大之后，全国不少地方积极探索，纷纷组织实施试点工作。广东首先在惠州市、深圳宝安区、阳东县实行党代会常任制试点，去年，又增加了惠州市惠阳区及沙田镇，中山市的小榄镇、三角镇，以及鹤山市等五个单位，扩大试行范围。
从鹤山的情况看，试行市党代会常任制具备了以下条件。一是先后开展“三个代表”重要思想学习教育活动、保持共产党员先进性教育和深入实践科学发展观活动等，全市各级领导班子的凝聚力、号召力和战斗力进一步增强，各级党员干部参政议政意识和能力进一步提高；二是党的组织建设、队伍建设、思想建设、作风建设和制度建设不断加强，全市社会政治稳定，形成了风正气顺、干事创业的良好局面；三是基层民主政治建设稳步推进，党员民主意识显著增强，党内监督制度逐步完善，党内和谐氛围日趋浓厚。
二、鹤山党代会常任制试点工作的做法和成效
作为省、市开展党代会常任制的试行单位，一年来，鹤山立足地方实际，着力探索党代会常任制的施行制度体系和运行机制，力争创
出具有地方特色的经验和做法。
（一）建章立制，确保试点有效运行
试行党代会常任制是一项全新的工作，鹤山从建立健全常任制的领导机制和工作机制入手，推进试行工作步入制度化、科学化、规范化轨道。
建立试行工作保障机制。市委高度重视党代会常任制试行工作，成立了由市委书记郭伟任组长的党代表大会常任制试行工作的领导小组，形成了党委统一领导、组织部门牵头抓总、有关部门密切配合的工作机制。同时，领导小组下设办公室，各镇（街）、市直各党（工）委也成立了党代表联络办公室，配齐了人员编制，并将党代会会议经费和常任制工作经费、代表活动经费及履职费等纳入市财政预算，不足部分由镇（街）财政负责，真正做到了领导到位、机构人员到位和经费到位，为党代会常任制试点工作顺利实施提供了坚实保障。
建立市委工作运行机制。制定了《中国共产党鹤山市代表大会常任制度（试行）》，确立了市党代表大会作为全市党的最高领导机关、决策机关和监督机关的地位;明确了党代会、全委会、常委会关系，形成了常委会对全委会负责、全委会对党代会负责的体系，确保党代会决议、决定的贯彻落实。在市党代会闭会期间，凡重大决策、重要干部任免、重大项目安排等应当由全委会票决；特别重大事项需要全体代表票决的，经常委会、全委会研究，召开党代会。
建立市委部门协调运作机制。市委成立了市党代会各专门委员会，以提案委员会、代表工作委员会、监督委员会、宣传委员会四个专门委员会的形式，整合市委办公室、组织部、纪委和宣传部的力量，由
市委常委分别任各专门委员会主任，市委各工作部门根据职责分工分别参与到各专门委员会中，协调运转、增强合力。四个专门委员会作为党代会常任执行机构，职责明确，在大会和闭会期间共同处理大会交办的各项工作，确保党代会精神的落实、代表提案的交办和其他事项的完成，进一步推进常任制工作的开展。
（二）丰富内涵，拓宽代表参政渠道
实行党代会代表任期制。规定党代表资格是常任的，任期与鹤山市委届期一致，为五年。为与党代会常任制相适应，鹤山根据区域、工作性质划分代表团，形成代表活动和代表动态管理机制。目前全市共划分16个代表团，共379名代表，各代表团设正、副团长，联络员各一名，负责安排代表团在党代会闭会期间开展活动。在代表的界别和数额设置上，逐步扩大基层和一线党代表比例，提高专业技术人员、先进人物、非公经济组织和社会组织党员所占比例，同时规定妇女代表所占比例不低于妇女党员占党员总数的比例。
实行党代会不定期召开制度。目前全国各地试行单位都以年会制来贯彻落实党代会常任制，鹤山则根据实际和市委工作需要，推行党代表大会试行不定期召开制度，即在每届鹤山市委任期届满后召开第一次会议，任期届中再召开一次代表大会，此外，可就鹤山市党的建设工作、经济和社会发展、重要干部任免等重大事项，在届期内不定期召开代表大会。其中每届市党代会第一次会议由市委召集、大会主席团主持；届中或不定期召开的党代会，由市委全委会委托常委会召集并主持，原则上以一会一事或一会多事的方式进行，不设大会主席团。每届市党代会第一次会议议题，由市委拟定草案，提请大会主席
团讨论通过后，提交代表大会预备会议表决通过；届中或不定期召开的党代会议题，由市委在征求意见的基础上确定。在党代会召开期间，代表可以由代表团或代表十名以上联名向大会提出提案，同时根据会议安排，代表或代表团可以在党代会上进行大会发言。
实行全委会负责制。《中国共产党鹤山市代表大会常任制（试行）》（草案）规定，在党代会闭会期间，市委全体会议是全市党的领导机关，执行上级党组织的指示和市党代会的决议，领导全市的工作。全委会向市党代会负责并报告工作。为与党代会不定期召开制度相呼应，《试行》（草案）规定在市党代会闭会期间，凡重大决策、重要干部任免、重大项目安排等应当由全委会票决；特别重大事项需要全体代表票决的，经常委会、全委会研究，召开党代会。
（三）注重成效，助推鹤山事业发展
以召开试行常任制工作首次党代表大会为标志，鹤山试行常任制工作正式拉开帷幕。《中国共产党鹤山市代表大会常任制度（试行）》及其相关配套制度的实施，有力地推动了鹤山各项事业的发展。
一是有力地促进了鹤山经济社会发展。党代会实行常任制，党委执政能力进一步加强，“集约发展，绿色发展，和谐发展，建设岭南特色宜居城市”战略目标的提出，为鹤山未来几年的经济社会发展描绘了宏伟的蓝图。上半年，全市地方财政一般预算收入6.06亿元，增长25.5%,规模以上工业产值166.65亿元，固定资产投资28.7亿元，分别增长25.56%和24.44%，增幅位居江门市前列。
二是切实提高了党委的决策水平和执政能力。在党代会常任制条件下，党委决策机制和实施基础发生了深刻变化，决策主体由核心成
员扩大到全体党代表，决策的贯彻渠道提升到党内最高领导机关党代会、扩大到党代表发挥"常任"作用的所有载体。党代表在履行职责中，通过召开座谈会、个别访谈、电子邮件等多种方式，加强与基层党员与群众的联系，广泛地收集基层党员和群众的意见建议，及时反馈给党委，推进了基层党委决策的民主化、科学化。
三是及时有效化解了发展中的矛盾，密切了党群干群关系。在今年市委全会召开前，鹤山市党联办组织党代表围绕基层党组织和党员队伍建设、经济和社会发展、群众反映强烈的热点难点问题、社会和谐稳定等方面内容开展视察、调研活动。同时，实行市委（纪委）委员、党代表、党员、群众四级联系制度，建立起畅通有序的信息传递渠道和利益表达渠道，使党代表能够及时将基层和群众的需求、呼声向上一级党组织反映，有效落实了党代表的知情权、监督权和参与权，真正实现了“民有所呼，党有所应”，及时为群众排忧解难。
三、鹤山推进党代会常任制试点工作的体会
鹤山党代会常任制一年来的实践，具有鲜明的基层发展党内民主推动经济社会发展的特点。通过制度规范和机制创新充分发挥党代会和党代表的作用，让党代表像人大代表那样履行职责，有助于党代表更好地参与到党务管理和党内监督中来，推进党的民主建设。
（一）突出党代表的主体地位，集聚了党代会常任制的内在驱动力党代表来自于全市广大党员，是党代会常任制试行工作的主体，也肩负着将党的路线方针政策落到基层、沟通市委和各基层党组织的艰巨任务，充分发挥党代表作用是做好党代会常任制工作的关键。
重视考查学习，选好配好代表队伍。要完成好党代会常任制试行
这项新任务，必须加强对相关知识的学习，借鉴其他先行地市的经验。一年来，鹤山市委除了组织专题培训学习上级有关文件精神，及时收集书报刊、网络中各级、各地实行党代会常任制试点工作的有关经验资料外，还组织了市内各基层党组织的调查研究及到全国常任制工作先行点浙江省台州市椒江区的学习考察活动，调研工作重点围绕党代表的名额及构成、党代表收集意见建议的渠道、组织党代表开展视察检查活动方式方法、党代表监督作用的发挥等方面。同时，市委组织部就设置党代表联络机构、建立党代表沟通联络机制等方面与市人大进行沟通交流，从人代会的机构、制度中吸取相关经验。
突出议事职责，增强参政议政效力。党代会主要职责是集中全市各级党组织和党员的智慧，对全市阶段性计划或长远规划，特别重大事项或事关全局的焦点、热点问题进行讨论并作出决策。会议工作报告、重大决策方案经过会前充分调研、酝酿，在大会上表决通过后，形成公开、民主的决策，交由市委及全市各级党组织贯彻执行。同时，党代表在党代会上围绕党的建设和经济社会发展的重大问题，议党议政，通过提交提案的方式，反映各方面建议和意见。据统计，今年鹤山市十届二次党代会共收到党代表提案、提议33件，目前已全部完成答复工作。
正是因为广大基层党员和党代表对试点工作亲力亲为，亲身体会到推进党代会常任制对于推进党内民主、推动市委科学决策、促进地方发展的巨大优势。试点工作的许多配套制度都是基层党员群众"摸着石头过河"集体创设出来的。市委对党代会常任制试点工作的重视，也使广大党代表通过不断的培训学习，提升了理论素养，拓宽了政策视
野，在市委与基层党组织、党员的沟通联系中真正感受到自身的主体地位和巨大作用。两方面的合力铸就了鹤山党代会常任制实践的不懈内在动力。
(二)构筑配套完善的工作体系，铸就了党代会常任制的前进推力
党代会常任制是完善党代会制度的实践载体和组织载体。这就需要有一系列的配套制度来提供保障。鹤山的党代会常任制试点工作从开展之初就十分重视配套制度体系的建设，始终把党代会常任制制度的建立、拓展和体系化建设作为试点工作的一条鲜明主线抓紧抓好，先后制定了《中国共产党鹤山市代表大会常任制（试行）》（草案）以及《鹤山市党代表大会代表提案、提议制度》、《鹤山市党代表大会代表调研、视察制度》等相关制度，明确规定代表享有优先知情权、参与决策权、民主选举权、提案提议权、视察调研权等多项职权。今年1月，在全市党代表中开展了“集中调研月”活动。各代表团组织党代表围绕全市经济社会发展及党的建设等方面集中深入调研，共形成14篇详实的调研报告。同时建立党代表民主评议制度，允许代表参加干部的民主推荐和对市委、市纪委、各镇（街）、市直各部门党委（组）领导班子及其成员进行民主评议。一系列配套制度体系的建立和完善，为党代表参与决策和参政议政开辟了"绿色通道"。
丰富、鲜活的制度实践，构成了党代会常任制工作的前进推力，形成了鹤山党代会常任制实践又一道亮丽的风景线。
（作者：黄日华，单位：中共鹤山市委宣传部，职务：理论教育股股长，联系电话：8887434，电子邮箱：hrh@https://www.360docs.net/doc/be13018230.html,）
党代会常任制度
党代会常任制度 是代议制民主的具体形式之一，它是中国共产党第八次代表大会提出并创立的。八大时，我们党已认识到不及时召开党代会的弊端，而且有意识地要克服党代会不能经常召开的缺陷，于是在1956年4月28日，毛泽东在中央政治局扩大会议上的总结讲话中首次提出了党代会“常任代表制度”问题。他说：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是不是可以考虑采用这个办法，比如五年一任”。 1956年9月，在党的八大上，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中系统地阐述了党代会的常任制问题。他说，要“把党内民主提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”这一重大的政治设计和制度创新不仅解决了党的最高权力机关的完备性问题，而且为党代会的年会制提供了根本的组织保障。邓小平对这个问题着重指明了以下几点：首先，他把实行党代会常任制评价为提高党内民主生活水平的“一项根本改革”；其次，他认为，这项改革的最大好处是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关；第三，他认为，实行常任制，
大大减少了代表选举工作的负担，代表大会在任期届满之前，可以随时召集。由于每年开会，代表大会的会议也就可以开得简便一些；第四，他指出，由于代表是常任的，要向选举他们的单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。最后，他认为，这种改革必然可以使党内民主得到重大发展。随后党的第八次全国代表大会正式做出实行党代会常任制的决定并写入党章。党章规定，党的省、自治区、直辖市代表大会每届任期三年，县、自治县、市代表大会每届任期二年，每年召开一次会议。1956年11月，中央作出《关于党的第八次全国代表大会以前召开的地方各级党的代表大会实行常任制问题的规定》，1957年10月，中央又做出了《关于党的地方各级代表大会代表名额和代表改选、补选问题的规定》。当时，全国各省、市、自治区一级党代会（除西藏外）和1500个左右的县（自治县、市）从这届起都实行了党代会常任制。 党代会常任制度被提出，并进行了实践。从理论角度看，党代会常任制的制度设计是年会制和代表常任制的一个结合，是对马克思、恩格斯、列宁所倡行的年会制的一个科学发展。但是，后来由于党内民主日益遭到破坏，不仅这种会议没有继续召开，连定期召开党代会进行换届选举也难以保证了。到了1969年，在“文化大革命”中召开的党的九大，通过带有浓厚“左”的色
高校党代会
高校党代会常任制的形式和做法 一般认为党代会常任制是指每次党的代表大会完成换届选举任务后,在党的委员会任期内，党代表资格一直有效，每年举行一次代表会议,行使党代表大会的职权。其实质是充分发挥党代表大会决策和监督机构的作用，充分发挥党代表在届度大会期间的经常性作用，保障党员的民主权利，实现党员当家作主。 目前，一部分高校已经建立了党代表常任制，对常任制的推行进行了积极的探索，大体上形成了一些做法和制度，归纳起来有以下几种：一是年会制度。在届度党员代表大会之间，每年召开一次年度党员代表大会，为学校党委密切联系党员群众和广大党员群众积极参与党内事务、行使民主监督权利，推进党委决策的民主化、科学化搭建一个有效的平台。年会主要围绕党代会职权，行使选举、决策、监督和“立法”职能，一般说来应有以下几个方面的内容：听取和审议党委、纪委贯彻执行届度代表大会决议的情况和年度工作报告；讨论决定学校的发展规划、重大改革方案和学校的重大问题；讨论通过有关加强党的建设和思想政治工作等方面的重大问题和决议；经上级主管部门批准，调整、罢免和增补校党委、纪委部分成员；表决批准学校集中换届聘任时正处职非选任领导干部人选；评议学校领导班子和校级党员领导干部；选举出席上级党代表大会代表等。 二是保障党代表发挥作用的相关制度。 1.代表提议、提案制度。提案制度是现代政治代议制民主的一种行之有效的议事制度，代表要提出提议、提案，就必须调查研究，就必须同广大党员群众保持密切联系。因此此项制度的建立，不仅为代表反映基层党员意见、建议和要求，对学校党建工作、学校改革和发展的重大问题献计献策提供了一个重要平台，也为党员积极参与党的工作、党委密切联系广大党员群众、党委与与广大党员相互沟通开辟了重要渠道。 2.党代表提案回复制度。对党代表提出的提案议案，学校党委应责成有关党组织和有关部门研究办理并负责答复。同时，学校党委要组织党代表不定期对提案议案办理情况进行检查，解决办理工作中存在的问题，提高办理质量。 3.实行党代表调研视察制度。学校党委根据工作需要组织党代表对党代会提出的目标任务的完成情况、党委年度工作计划落实情况、师生员工关心的重大事项决策实施和重点项目建设情况开展调研视察，在重大问题、
论党代会常任制的监督功能 鲁月棉 中共浙江省委党校学报 2011年第4期
论党代会常任制的监督功能 作者简介:鲁月棉,上海宝山区委党校讲师。本文是国家社会科学基金课题5党的代表大会常任制研究6(08BZZ013)的研究成果。 t 鲁月棉 摘要:发挥监督功能是党代会常任制的重要使命之一,既是党代会作为党的最高权力机关体现权力来源与授予,也是体现党员主体地位的内在政治特征。从现阶段看,党代会常任制履行监督功能是提升党内监督机构政治地位和增强党内监督机构履职能力的有效途径。与非常任制相比,党代会常任制发挥监督功能具有三个方面的优势,即监督体制的正当性、监督制度的集约性以及监督过程的透明性。从实践层面看,要有效行使党代会常任制的监督功能,必须突破制度障碍,调整权力结构、突出监督主体、提高常任制试行层级和范围。同时,党代会常任制发挥监督功能还应该从组织和制度形式进行完善,从组织形式上要设立常任制的常设性组织、完善代表联系性组织,从制度形式上要健全质询制度和报告审议制度。 关键词:党代会;常任制;监督 中图分类号:D263 文献标识码:A 文章编号:1007-9092(2011)04-0011-07 党代会是党的最高权力机关,其作用主要是决定重大方针政策、进行重要决策和实行党内监督。党代会常任制起到了制度平台的作用,通过常任制将党员(代表)的意志和领导机关的意图有机结合起来,使党内权力授予有一个合法、连续和有效的过程,从而使党的政治运行透明、常态和可预见。常任制反映了政党政策从输入到输出的基本规律,也是政治精英甄别和录用的可靠的路径依赖,还是权力得以有效控制的根本途径。因此,实行党代会常任制不仅是一种民主理念,也是现代政党精英寻求政党发展壮大的制度渠道和有效的制度形式。 在各地党代会常任制试行中,党代会的监督功能的发挥仍有很大的空间。非常任制下的各级党代会主要履行党委会换届功能,从而大大削弱了党代表的选举、履行职责和党代会的议程所应该产生的效益。如果作为最高权力机关的党代会与党组织的 执政地位之间缺乏匹配的权力配置机制,缺少应有的价值支撑和政治逻辑支持力量,其结果就会使政治过程缺少约束和规范,制度不能有效执行。而常任制的实行尤其是其监督功能的发挥,就可以衔接政治过程中缺失的环节,弥补组织、制度和体制诸多方面的不足。 一、党代会常任制履行监督功能的意义 (一)提升党内监督机构政治地位的需要在我国的传统政治中,监督机构自古就有设置,对它需要发挥作用的期待也一直很高,但其在体制内的政治地位却与期待不相称,因而监督功能的实际发挥非常有限。受传统政治的影响和战争年代的复杂因素的影响,在建国之前中国共产党内没有设立专门的监督机构。建国之初,党成立了中央纪律检查委员会,并在各级党组织内设立了职能明确、机
实行乡镇党代表常任制问题的调查与思考【可编辑版】
实行乡镇党代表常任制问题的调查与思考 实行乡镇党代表常任制问题的调查与思考 实行乡镇党代表常任制问题的调查与思考为了切实加强乡镇党委自身建设，增强乡镇党委的创造力、凝聚力和战斗力，进一步扩大党内民主和监督，====年=月，田阳县委决定在乡镇试行党代表常任制。实行乡镇党代表常任制一年来，到底取得什么经验和成效？存在什么困难和问题？对推行常任制有什么思考？带着这样的问题，最近，我们课题组深入基层进行专题调研。 一、基本情况田阳县有基层党委==个，其中乡镇党委==个，县直部门党委=个，村级党委=个；有党总支==个，党支部===个，党员 =====名。近几年来，田阳县以“党建兴县”为目标，加强党建工作力度，党建工作卓有成效。从====年开始，田阳县在乡镇试行党代表常任制，其主要做法一是每年都召开一次党代会，保证乡镇党代表履行职责的连续性；二是在党代会闭会期间，按照便于召集集中的原则将党代表进行编组，每个党代表小组设有组长、副组长和一名联络员，平常以小组为单位开展活动；三是规定党代表小组每个季度开展活动一次以上，每季度召开一次代表小组组长会议；四是每年有针对性组织党代表开展视察活动两次以上，对党委政府及其职能部门进行一次工作评议；五是乡镇设党代表联络办公室，村里设有党代表小组活动室，乡镇每月定有党代表接待日，由乡镇党委委员轮流接待；六是完善党代表小组“一册六簿”和县、乡（镇）、村党代表活动情况月报制。 二、基本经验经验之一：
明确思想、精心组织，是推行乡镇党代表常任制的根本保证。党代表常任制是近年来才在一些地方试行，尚处于探索之中，没有什么经验借鉴。思想认识到不到位，组织严密不严密，是试行工作成败的关键。乡镇党代表常任制启动前，田阳县委充分认识到实行乡镇党代表常任制是进一步扩大乡镇党委党内民主和监督的一项新尝试，是坚持和完善党的代表大会制度，加强党的建设，改善党的领导的新课题，做好此项工作，意义重大。因此，县委召开专题会议，就如何实行乡镇党代表常任制作了充分的讨论和部署，成立了以县委书记为组长、分管党务副书记、组织部部长为副组长的领导小组，各乡镇也相应成立了以乡镇党委书记为组长的领导小组，为这项工作的顺利开展提供了强有力的组织保障。县委还制定下发了《田阳县试行乡镇党代表常任制实施方案》、《田阳县乡镇党代表常任制暂行办法》，为党代表常任制顺利推行奠定坚实的基础。经验之二： 选好党代表是推行党代表常任制的前提和基础。常任制与非常任制最大的区别就是常任制的党代表任期时间长，开展活动有组织、有计划、有保证。因此，选出素质高、威信大、能力强、代表性突出的好代表，对常任制顺利实施并实现其根本宗旨，起着关键性的作用。我县在施行过程中，严格按照程序，严把代表条件，充分发扬党内民主，努力抓好党代表的选举工作。一是确定代表名额。《田阳县乡镇党代表常任制暂行办法》第五条明确规定： “代表名额应占基层党委党员总数的==—==，最少不能少于==人，具体由各乡镇党委按照有利于党员了解和直接参与党内事务，有利于讨论决定问题的原则确定”从党代表的数量上作了规定，统一了标准，从而改变以往乡镇党代会代表人数不足或过量，影响代表性的
党代表任期制和党代会常任制辨析
党代表任期制和党代会常任制辨析 本文作者：中共中央党校党建部教授张荣臣来源：《理论前沿》 [摘要] 党代表任期制和党代会常任制，是一个问题的两个层面。在进行党内民主制度设计的时候，内涵上既不能把它完全分开，又不能混为一谈。实践中，要按照十七大的要求，有所侧重。 [关键词] 党代表任期制；党代会常任制 作为推行党内民主的重要举措，党的十七大提出实行党代表任期制和党代会常任制，并明确把实行党代表任期制写进了党章。党代表任期制和党代会常任制，是一个问题的两个层面。在进行党内民主制度设计的时候，内涵上既不能把它完全分开，又不能混为一谈。实践中，要按照十七大要求的“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”，有所侧重。 一 党代表任期制一般认为就是党代会的代表和它所选举产生的委员会的资格和权利同时存在，任期与换届同委员会的任期与换届同期。 按照政党活动的一般规范，党代表一旦当选，很自然地应当在其当任的这一届发挥作用，直到下届代表大会召开。尽管由于党代表大会在各个政党内部的作用不同，代表的作用也不尽相同。但至少在理论上，没有哪一个政党规定党代表的权利截止到代表大会结束。从这个意义上讲，党代表没有什么任期不任期之分。但对我们党来说，党代表任期制问题的提出并明确写进党章，却有其特殊的时代背景和意义。因为马克思主义政党最初都实行年会制。马克思、恩格斯创立的共产主义者同盟，就确认党的代表大会是党的唯一的最高权力机关，共产主义者同盟代表大会每年召开一次会议。俄共夺取政权后，根据列宁的倡议，俄共（布）决定每年召开一次党代会，行使党的最高权力机关的职能。我们党从“一大”到
党代会常任制运行过程中遇到的问题及对策
［摘要］实行党的代表大会常任制，是健全党的代表大会制度、把党内民主提高到更高水平的一项重要措施。本文归纳当前党代会常任制运 行中遇到的问题，主要包括党代会与全委会、常委会关系，与人代会、政协会的关系不够清；党代会的代表队伍整体素质不够高等问题。在此基础上，思考进一步发展和完善党代会常任制的对策建议，主要包括要理清党代会与全委会、常委会，以及与人代会、政协会的关系；要完善党代会常任制一整套制度，包括党代会年会制、党代表任期制及其他配套工作制度；要科学设置代表大会的常设机构等。［关键词］党代会；常任制；党内民主 党代会常任制运行过程中遇到的问题及对策 张琳琳 菅从进 （江苏师范大学，江苏徐州２２１００６） 党十七大报告提出“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”。当前党代会常任制探索已在党代表的产生方式、拓展党代表的活动参政空间、规范权力运行轨迹、完善民主决策制度、构建联系群众制度、推进党内民主等方面取得了很大成绩。但是，各试点地区也在不同程度上凸显出一系列重大深层次问题，正越来越成为困扰和妨碍各试点深入开展的关键，并最终影响党代会常任制试点的正确方向与发展轨迹。 一、党代会常任制运行过程中遇到的问题（一）党代会与全委会和常委的会关系不够明确 有些试点地区，党代会在一定程度上只评议机关、党内民意机构，谈不上是实质上的党内最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关。按照《党章》的规定，党的代表大会与全委会、常委会之间是权力授受关系、领导与被领导关系。从组织结构上来看，它是从党代表大会到全委会再到常委会这样一种类似于“金字塔”型的权力结构体系，其权力大体上从上往下递减。实行党代表大会常任制后，党委应对代表大会负责并报告工作，接受它的监督。但是，在实际的运行过程中，党代会、全委会的正确关系尚缺乏制度保证，其各自的职权范围还未完全划清，党代会被替代的现象不同程度的存在。对一些重大问题决策，往往由于时间等多方面因素的制约，往往以代表团活动征询意见后，由常委会、全委会最后决策的方式进行，这与真正发挥党代表大会的作用还有距离。此外，党代会、全委员、常委会之间的权力关系往往比较模糊，甚至被颠倒过来，权力过分集中于常委会，常委会成为一个议行合一的机构，既是决策者，也是执行者、监督者，常委会的权力又集中于党委书记办公会，形成了一种“倒金字塔”型的权力结构。目前，大部分试点单位就常委会、全委会和党代会三者的关系和职权出台了相关规定，但在实际工作中，常委会代替全委会、全委会代替党代会的情况仍然不同程度存在，党代表大会作为地方党委决策机关和监督机关的地位还未真正确立。 （二）党代会与人代会和政协会的关系不够清晰 从基层实际情况来看，各级地方组织每年都要召开政协会、人代会，就本地区的经济建设、社会发展等重大问题充分协商讨论，做出决策。而实行党代会常任制的试点单位，每年还要召开党代会年会，其主要任务同样是对一些重大问题做出决策。如何既保证发挥党代会作为党的最高权力机关的职能，又支持人代会充分发挥国家的最高权力机关职能，把党的主张转化为人民的意志，还要支持政协会充分发挥政治协商的职能，这是试点单位亟待解决的又一个重大问题。目前，各地试点工作中发现，党代会、人代会和政协会这“外三会”的职权仍不够明确，互相配合不够紧密，有效监督不够明显；“外三会”成员中的“双重身份”或者“三重身份”的比例仍然偏高，一定程度上影响了反映民意和表达民主的广泛性，但同时也造成了一些议案、建议的过度重复。 （三）党代表素质能力不够强 一些党代表对党代会常任制的认识不够到位，思想上存有疑虑，特别对如何正确行使自己民主权利的认识欠全面深刻。一些代表习惯于服从上级党委的决定安排，听从领导的命令指示，而实行党代会常任制后，必须介入到党委的管理决策之中，做政策的决策者，角色定位和观念转换难以到位。有些党代表受文化水平所限，参政议政能力不强；部 分基层党代表包括部分领导干部代表对本地区全局性工作和一些重大决策活动缺乏全面的了解，关注点主要集中在本单位、本系统的问题上，还有部分党代表对新时期党的建设新要求以及党内民主的理论和制度缺乏应有的了解。所有的这些都与党代会赋予党代表的职责存在较大差距。 二、发展和完善党代会常任制的对策建议（一）理顺党代会与全委会、常委会的关系 科学界定党代会、全委会、常委会之间的权力关系，这对于党代会常任制工作，具有真正的理论意义和现实意义。要理顺“内三会”关系最根本的是明确其各自的定位，明确党代会是党的最高领导机关，全委会是由党代会产生，是党代会闭会期间党的领导机关，常委会是由全委会产生，是全委会闭会期间党的领导机关，应当根据这一定位，进一步理顺它们之间的关系：第一，合理划分“内三会”的权力。党代会负责审议决定经济社会发展和党的建设的长远计划、关系到人民群众根本利益等重大事项；全委会负责审议决策经济建设、社会发展、党的自身建设、重要人事安排及其他关系到全局性的事项；委常委会负责经济社会发展、党的自身建设等方面经常工作的重要问题的研究决策和组织实施。第二，逐层落实决议。全委会应当对党代会负责，常委会应当向全委会负责。党代会做出的决定决议，全委会和常委会都必须认真贯彻执行，全委会做出的决定决议，常委会必须认真贯彻履行。第三，自上而下强化监督。建立完善会议议事规则，进一步完善决策机制。全委会每年要定期向党代会汇报工作，接受党代会的监督和评议；常委会也要定期向全委会汇报工作，接受全委会的监督和评议。 （二）理顺党代会与人代会、政协会的关系 要从以下几个方面处理好党代会与人代会、政协会的关系：第一，在职能分工上，党代会应着眼于提出制定四个文明建设的目标和思路，研究解决党的建设中带有全局性、前瞻性的深层次问题，再交有关方面审议。第二，在程序运作上，应遵循“先党内后党外”的原则，每年先安排召开党代会。对于重大问题先通过党代会在党内先酝酿、决策，然后再召开人代会、政协会，将党的意志通过人代会、政协会成为全社会和广大群众的共同意志。第三，在地位上，要维护党的领导核心地位，坚持党对重大问题的决策权，人代会、政协会要充分体现党代会的精神。要坚持“协商先于决策”的原则，即在重大问题决策前，应通过多种形式加强与政协沟通联系，更好地发挥政协民主监督、参政议政的职能，促进党代会决策的科学化、民主化。 （三）完善党代会年会制 年会是常任制党代表集中活动、发挥作用的重要形式。每年召开一次党员代表大会年会，如有特殊情况或半数以上党代表要求，也可随时召开。其主要任务是听取和审议党委报告及纪委报告，审议年度工作计划和工作总结，对党委和纪委工作提出意见、建议或质询等。同时，依据《党章》规定的原则，具体规定党代表大会的职权，赋予党代表大会作为同级党组织最高领导机关应用的权力和地位。会前，要组织党代表提前审议工作报告，酝酿候选人建议名单，通报大会议题及日程，征求选举单位党组织和党员的意见，为党代表有准备地充分发表意见和参与大会决策创造有利条件。会上，在分组审议的基础上，采取党代表自愿与代表团推荐相结合的方式，由部分党代表在大会上发表意见。对一 经济管理