农村信用社管理体制改革及省联社走向问题

2008年第58期(总第2186期)

农村信用社管理体制改革及

省联社走向问题

江西省农村信用社联合社 肖四如

深化改革以来,农村信用社发生了巨大变化,取得了显著成绩。事实证明,国务院关于农村信用社改革的决策是正确的。管理体制今后的改革走向,也必须从农村信用社改革发展的内在需求和服务地方经济发展的现实需要出发进行完善。

一、必须做强做实农村信用社省级行业管理和服务平台

1 由于农村信用社法人治理机制的缺陷,行业管理不可缺失。一是产权改革的先天不足,必须要有一种弥补机制。由于历史包袱剥离不到位,没有进行真正意义上的财务清理和重组,很难做到产权明晰。法人治理存在先天缺陷,同时,农村信用社在特殊的产权构架下,数以万计的社员既无法 用手投票,也无法 用脚投票,即使是层层选出的社员代表和理事,也普遍缺乏必要的金融知识和参与决策、实施监督的能力,使得法人治理所要求的从社员(出资人)到企业的决策者、到经营管理者之间一系列的委托代理关系难以有效形成。因此完善法人治理机制将是一个艰难而长期的过程。在法人治理机制不完善的情况下,片面强调法人单位自主可能导致管理上的混乱,引发风险,一定要有一种弥补机制,有效的行业管理是实现这种机制的最佳路径。二是改变管理薄弱的状况需要有一种外部力量,也决定了行业管理在现阶段的必要性。农村信用社的改革、发展和管理各项工作的实施都是建立在一个非常薄弱的现实基础之上,我们不能也无法脱离这个历史基础;工作的主要力量还是原有干部员工,不可能全部推向社会;业务模式和管理惯性要有一种外在力量去变革;存在于管理人员的不当经营管理行为,需要一种力量去监督约束;长期以来因疏于管理形成的大量风险和案件,必须有一种强化规制、严格管理的外部力量去发挥作用。在农村信用社法人治理机制不完善、自我约束能力弱、风险管控基础差、队伍整体素质还不高的条件下,放任不管,会引发更大的风险。

2 社区性银行机构与开放的金融市场对接的矛盾,要求必须建立区域性行业管理和服务平台。从农村信用社众多小法人自身的特点和缺陷来看,强化区域性行业管理和服务平台内生于它们的现实需要。在现代开放的经济金融竞争环境下,单个法人农村信用社在经营管理中会遇到诸多自身无法克服的矛盾:一是社区性银行机构与开放性客户服务的矛盾。开放的市场经济条件下,客户不再局限于在当地生产经营,同时对金融服务也呈现多元化需求,不仅仅需要存贷款等传统金融服务,更需要现代结算、理财、电子银行等个性化金融服务。在这种情况下,社区性的农村信用社很难适应和满足现代客户的需求,必须要有一种更高、更强有力的服务平台帮助其

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以最小的成本克服自身缺陷。二是单个小法人与大市场对接的矛盾。与大银行相比,单个法人农村信用社在经营规模、人才和手段等方面存在明显劣势。要克服这些劣势,又存在自身成本承担能力弱与巨大的外部交易协调成本之间的矛盾,如信息化建设、电子银行业务研发、新产品研发推广、对外形象宣传、公共关系协调等方面的巨大成本,单个法人难以承担且效率低、效果差。如果建立一个更高的省级乃至全国性的服务平台,就能以最小的成本、最高的效率克服单个法人与大市场对接的难题。这正是基层法人单位多年来盼望已久的共同愿望。三是独立自主经营与风险防范的矛盾。长期以来,农村信用社众多独立分散的小法人由于经营规模小、管理基础薄弱等因素影响,自身抗风险能力非常弱,加上内部行业风险救助机制缺失,导致局部风险时有发生,严重影响金融稳定。通过建立省级乃至更高的服务平台,形成法人单位之间安全便捷的资金调剂平台,建立高效快捷的风险救助机制,可以大大提高抗风险能力。在解决风险问题中结成一种互担风险的行业救助机制成为一种内在要求。在这种同类银行机构为共同利益相互依存的体系中,统一的行业管理和服务规则已成为必然需求。

3 政府支农惠农政策和风险责任的落实,必须建立一个工作平台和抓手。首先,政府支农政策的落实需要一个传导渠道。农村信用社交由省级政府管理后,各省级政府出台了减免税费等各种优惠政策,支持农村信用社化解包袱、轻装上阵,以更好地支持 三农和地方经济的发展。同时,农村信用社作为农村金融的主力军、主渠道,是让农民享受基本金融服务的主要力量。为了使政府出台的优惠政策真正发挥作用、惠及 三农,并落实好党和国家关于发展经济、支持 三农的其他政策,有必要建立一个统一的行业管理平台,形成一种有效的政策传导机制,以确保有关政策在农村信用社得到落实。同时,省级政府维护区域金融稳定需要工作抓手。在我国现行金融体制下,政府作为地方金融秩序和社会稳定的维护者,实际上承担了保护广大金融消费者权益的责任,成为风险的最终承担者。国务院关于!深化农村信用社改革方案?已明确规定,管理体制改革后,农村信用社的风险管理和处置责任最终由省级政府负责。要确保这种责任的有效落实,按照 责权对等的基本原则,省级政府就必须行使对农村信用社的管理职权,通过建立省级联社形成工作平台和抓手,对辖内农村信用社实施有力、有效的管理,更不可能放弃管理。否则,承担最终的风险责任就会成为一句空话。

4 对社区性银行机构建立区域性管理和服务平台,是世界上许多国家的通行做法。综观世界各国的合作金融,组建区域性行业管理和服务机构,是一种通行惯例和一般趋势。美国2/3以上的国民是信用社的社员。合作银行系统由一个中央合作银行和12个区域性合作银行,联系大量信用社构成,中央合作银行主要为区域性合作银行和信用社提供贷款及其他服务。德国、法国是信用合作运动的发源地,他们均在基层信用社之上建有区域性行业管理和服务机构。日本早在1960年就已基本形成普及全国市、町、村所有农户的农业协同组织(简称农协)。随后这些基层农协又入股组成都、道、府、县农协联合会,再由农协联合会入股组成农林中央金库。通过存、贷款调剂各基层农协之间的资金余缺,加强对基层农协的指导,并提供其他公共服务。荷兰合作银行实行中央行和成员行两级法人体制,由200多家成员出资共同组成和拥有中央行。中央行、成员行共同组成一个相互担保体系,作为防范系统性风险的行业救助机制。国家授权中央合作银行监督管理成员行。哥伦比亚、墨西哥

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的地区联社、中央联社作为信用社代表和服务平台发挥作用,同时成立审计委员会(成员兼监管员),受国家监管局委托履行监管职责。加拿大有省级总社和全国总社作为信用社利益代表者,并提供结算、资金融通、产品研发等服务功能。同时由政府组建信用社存款保险公司,省级政府立法赋予存款保险公司对信用社的监管权力。由此可见,在基层信用社之上设立类似省级联社的管理服务机构,并不是中国首创和特有的,而是国际上一种普遍的做法。他们通过政府授权和完善内部法人治理,有效地解决了自下而上的产权控制与自下而上的风险管理的矛盾,形成了一种既有利于发挥成员行自主性而又解决成员行小规模、社区性等不足的管理模式,形成了一种很有生存力和成长性的金融生态。

二、省级机构的定性定位必须符合农

村信用社改革发展的内在需求

1 省级联社改革必须与法人单位产权制度相对接。经过一轮产权改革后,我国致力于完善基层联社(合行)的法人治理机制从而形成有效的激励和约束机制。尊重股东(社员)的意愿,实现股东权益,对股东负责,是法人治理机制的基础,也是农村信用社管理体制的基础。面对省联社组建后所谓管理者、服务者和经营者 三位一体 的矛盾,应借鉴国际经验,从有利于农村信用社发展的实际出发去找解决办法。有效的办法是在尊重法人自主权的前提下,寻求省级管理、服务和经营主体的一致性,找出最有利于促进农信社发展壮大和风险控制的办法。同时根据法人单位自我约束机制完善的状况不断调整优化管理办法,因地制宜作出安排,使各项管理产生正向作用而不构成企业改革发展阻力。在法人单位不断完善法人治理机制的同时,通过实施强有力的行业管理和服务,帮助法人单位实现科学决策、把握经营方向和管住经营风险。

2 省级联社服务功能必须对应农村信用社的内在需求。目前,农村信用社由于法人多、规模小、实力弱、人才缺,在经营管理的很多方面都迫切需要一种更高层次的公共服务平台。这要求省级联社的功能定位必须从满足农村信用社共同的内在需求出发,在加强和优化行业管理的同时,强化为基层法人提供全面、优质、高效的宏观服务功能,以帮助他们发挥优势,克服劣势,加速与开放型金融市场的对接。

3 省级联社管理职能必须根据其权力来源不断优化。从法理上分析,省级联社行业管理权的来源:一是自律性行业管理权。通过共同制定章程或以社员大会决议形式,赋予省联社管理权限,委托省联社提供统一服务。以共同的意愿,形成共同的规则,监督大家共同遵守。二是行政性行业管理权。政府作为社会公共事务的管理者,有责任努力维护金融消费者的利益和金融市场秩序的稳定,努力防范金融风险,同时引导金融企业认真落实国家的金融法规与政策,引导农村信用社贯彻为农服务的方针,为地方经济发展作出贡献。同时,政府对农村信用社一定的行政管理,还来源于国务院交给省级政府的最终风险责任。实际上相当于一种依法授权,省级政府必须根据风险管理目标设计管理平台和手段。三是组织性行业管理权。在中国特色社会主义制度下,由于执政党对企业党的工作的要求,企业党组织作为一种重要的组织性资源在企业发挥政治核心作用时,事实上形成了一种权力和权威。这种基于执政党的历史使命而形成的职权,如果运用得当,使之融入到法人治理机制之中,就能为农村信用社加强管理、加快发展、防范风险提供强有力的组织保证,与广义理解的现代企业法人治理机制也是相符合。以上三种职权都有其服务目的和内容,都是为了实现科学有效管理、促进

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企业可持续发展、改善金融服务、维护金融消费者利益等目标。因此,促进自律性、行政性、组织

性三种职权的有效行使和合理配置,是形成和优化省级联社行业管理与服务的基本思路。

4 省级联社履职应按照责权利对等的原则作出安排。国务院将农村信用社行业管理权交

由省级政府,并对省级政府防范风险的责任及其他职责提出了明确要求。省政府为履行管理责任,必然要从维护金融消费者公共利益、维护金

融和社会稳定的角度出发,成立省级行业管理机构,加强对农村信用社的行业管理,实现农村信用社服务经济、自身发展和管控风险等多目标的统一。因此,省级联社应该在省政府领导下,按

照责权对称原则,有效履行对农村信用社的管理、指导、协调、服务职能。当前,责权不对称是行业管理部门面临的主要问题。一方面政府把

省联社当做一个全省统一法人主体追责,而实际上,省联社对各独立法人又难以进行直接管理与控制。银监部门把它当做一个银行机构去监管,忽视了其行业管理属性和服务平台的方法。强

化省联社行业管理职能,形成与其责任对等的权威,使其承担的责任与管理的能力、幅度、深度相一致,并建立监管、行管的互动机制,才能形成一种自上而下的管理合力,省级政府风险管理责任

才能最终落实。

三、关于省级管理机构改革模式的分析

省级联社改革的目标就是要进一步强化其为农服务功能和自身可持续发展能力。所以,省级联社怎么改革,最主要的判断标准就是看是否有利于农村信用社更好地服务 三农,是否有利于农村信用社更好更快的发展,是否有利于防范农村信用社系统性风险,是否有利于农村信用社实现规范化管理。目前而言,最迫切的就是有效满足县级联社(合作银行)对宏观管理和公共服务的需要,帮助他们解决难题、弥补劣势、加快发展,进而增强市场竞争力和服务地方经济的能力。

1 强管理和弱管理模式各有利弊。现在有关部门提出省联社不同改革目标模式,从管理体制选择上,有强化管理的统一法人模式和弱化管理的服务公司模式,以及介于其间的一系列过渡形态。

(1)关于统一法人模式,有利的方面:控制力增强,执行力提高;研发创新能力增强,有利于形成规模经济;更利于业务多元化拓展,促进系统资源优化配置;标准化、流程化规制比较容易推行;有利于形成企业文化合力;节省管理和交易成本,提高管理效率。其弊端或实施的难点在于:一是社区性属性和为农服务的力度可能会有所弱化;二是产权重组操作难度大;三是风险管控难度大;四是地区发展的不平衡性可能引起强烈的内部冲突。当然,通过设计合适的业务经营模式,形成平衡不同股东权益的一系列机制也可以做到兴利除弊。

(2)关于联合服务公司模式,主要问题是没有必要的行业管理权威,统一的服务规则难以形成和执行,相应的手段建设也无法开展,服务公司的服务能力和服务水平提不上去,就形成不了优势,最终也将会失去存在的价值。当法人单位存在内在缺陷而离不开管理时,这种模式目前不可取。

(3)作为一种过渡形态的金融控股公司等模式,通过引入战略投资者,成立一个金融投资公司,再向下注入资金,分别参股或控股各个县级联社(合作银行),力图通过资本纽带建立管理权力的合法来源,理顺管理关系。但实际操作起来会遇到很多的问题。

2 在省联社基础上组建联合银行最为可行。所有的管理模式,都离不开管理、服务、经营

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三大职能,如果这三种职能的安排都能从农村信用社发展的需要出发因地制宜设置,不同的模式最终都会殊途同归。现在省级联社大多运作比较成功,在此基础上不断完善、最终建立联合银行最可行。我们设想:

第一步:规范完善省级联社履职行为。完善省级联社的法人治理机制。厘清省联社的权责安排,进一步理顺与法人社的关系以及与金融监管的关系,界定并明晰省联社的各项职能,进一步提升履职效能,形成上下互动、管理有效、服务优良、职责明晰的管理模式。

第二步:组建管理服务型省级农村合作银行。按照 行业管理+金融服务 的职能定位,筹建省级农村合作银行,资本金由辖内全部成员行(社)出资,原则上排除自然人和其他法人入股,避免其他股东与成员行(社)股东在利益目标上的不一致。主要功能是为成员行(社)提供他们需要而自身无法解决的金融服务,同时又履行行业管理职能。组建后的省级农村合作银行与成员行(社)仍为二级法人关系,不干预成员行(社)的具体经营活动,不与成员行(社)开展业务竞争,只是围绕服务成员行(社)发展开展各项非零售型的对公业务。

第三步:省农村合作银行职能转换,强化服务和经营职能。在前阶段平稳运行的基础上,根据成员行(社)的要求,逐步扩大农村合作银行的业务经营范围,除原先的非零售型对公业务外,还要办理针对城区的个人、个体工商户、中小企业、民营企业等的零售业务,使城区业务得到更加规范的组织和发展。实行服务、管理和经营并存的省级合作银行模式,全部接收省会城区农村信用社的资产负债业务,划归省农村合作银行经营和管理。

第四步:省农村合作银行与各成员行(社)建立更加紧密的资产联系。省农村合作银行在

保证 社区性、零售型 银行市场定位的基础上,进一步转换职能,以经营服务为主,逐步淡化行业管理职能。在清产核资和自愿的基础上,与设区市城区农村合作银行逐步统一法人,使之成为省农村合作银行分支机构,弥补其法人治理机制的缺陷,更有效地防范风险。对其他内部管理规范、资产质量优良、风险管控能力强、经营水平较高的联社(合作银行),通过加强业务指导和增强相互业务往来,建立更加紧密的关系。在国家建立了存款保险制度以及其他条件成熟后由省农村合作银行收购其资产负债,注销其独立法人资格,逐步成为省农村合作银行的分支机构。

通过以上四个阶段的逐步推进,使省级机构逐步成为全省农村合作金融机构的客户管理中心、利润管理中心、风险管理中心和行为管理中心,成为为地方经济尤其是为 三农 提供优质金融服务的正规化、现代化银行金融机构。 四、当前强化省级管理和服务功能的

对策

1 进一步规范管理行为,提升行业管理水平。一要把握好几条基本原则:(1)遵照章程,民主管理;(2)根据授权,依法管理;(3)依照规范,科学管理;(4)党的建设,相辅相成;(5)因地制宜,分类指导。二要不断优化改进管理方法。以宏观管理、抽象管理、间接管理为主,减少具体的、直接的管理,逐步减少审批事项,主要通过制度规范、行为标准、指导意见、过程监督、结果评价、职务激励等形式实施管理。同时,规范管理行为,提高管理效能,接受法人单位的监督。三要逐步简化管理内容。主要管标准、管规范、管程序、管涉及全行业利益的大事。具体管理事项根据各法人单位实际情况确定,坚持责权一致的原则,对法人单位能管好、应该管好的事,有效落实责权,充分尊重其自主权,调动其积极性,对法

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人单位自身难以办到而又迫切需要的宏观管理和公共服务,省级联社努力做好。总体上先紧后松、阶段有别,随着法人单位治理机制完善、自我管理能力增强,逐步简化管理事项,放宽管理权限,自主管理。

2 进一步强化服务功能,打造区域性服务平台。打造区域性的公共管理和服务平台,是省级管理机构当前和今后很长一段时期的功能定位。笔者提出了 打造十二大中心的具体构想。(1)产品研发推广中心。借助信息化优势,及时发掘和捕捉市场需求,分析需求变化趋势,遵循新产品开发的基本原理和路径,有针对性地设计研发相应产品和服务,制定完善配套的风险管控流程,建立新产品推广营销机制。(2)交易清算中心。保证资金汇划及时到账,资金交割清算及时完成,降低交易清算成本和差错率,打造银行企业必备的业务平台。(3)风险控制中心。建成全辖风险识别、监督、预警系统,形成全面风险管理、控制和处置的快速反应机制,有效落实各个层级的风险管理责任和措施,提升全系统风险防范和管理能力。(4)电子银行运营中心。整合集中辖内农村信用社的优势和力量,共同完成电子银行产品的研发测试,形成统一的银行卡等电子银行品牌;组织开展相应的市场营销和业务拓展,建立统一的电子银行管理体系;确保电子银行风险管控的有效性和未来功能的扩展性。

(5)资金调剂营运中心。建立区域内农村信用社资金余缺调剂平台,促进系统内资金高效配置和流动,同时充分发挥人才、信息、手段和管理等优势,形成系统内资金与全国货币、资本市场对接的通道,实现规模效应,提高资金使用效益。

(6)信息网络中心。开展并实施信息化发展规划。完善全系统综合业务系统的运行维护和网络安全管理,为各法人单位开展业务提供强有力的技术支持与保障。(7)规制建设推进中心。建立完善的农村信用社规制体系,指导、督促规制的执行落实,全面完成流程再造和推广实施工作,制定各项业务和管理标准化文本,形成统一的标准化操作模式,提升经营管理的规范化水平。(8)企业文化中心。弘扬先进的企业文化,确立并实施统一的V I识别系统,壮大无形资产价值;有计划、有针对性地组织全省性文化活动,增强归属感和凝聚力,外树企业形象,内铸精神动力。(9)教育培训中心。引入科学、规范的培训机制,搭建高层次培训平台,形成农村信用社特色的教育培训体系,完善员工资质认证体系,满足系统内管理人员和员工素质提升的需求。

(10)综合管理中心。收集汇总辖内农村信用社经营管理中各类信息和情况,为决策和指导工作提供真实可靠的依据;建立健全信息披露和发布机制,增强工作透明度,形成信息共享机制。

(11)党群工作中心。建立完善的系统党、团、工、妇组织,加强和规范党的建设,充分发挥党组织在企业中的政治核心作用,为狠抓工作落实、增强系统执行能力上起坚强保证作用;加强系统群团工作,调动一切积极因素和手段,为改革发展管理等中心工作服务。(12)公共关系协调和维权中心。利用省联社的平台优势,争取各级党政的大力支持,建立与省直部门沟通对话的机制,加强交流与合作,发掘更多更好业务机会;加大对外宣传和公共关系协调力度,维护农村信用社权益,为全省农村信用社改革发展营造良好的舆论环境和外部环境。这十二个中心建成并高效运作之日,就是农村信用社规范化和竞争力大为提升之时,也是省级联社真正实现价值、与法人社更加紧密地相互依存之时。

3 以省级平台为基础和依托,通过公司化动作,建设全国性的服务平台。比如资金清算、资金调剂、票据业务服务平台和理财产品代理、

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(6)国家应增加对甘肃民族地区基础设施建设和生态环境保护等方面的政府采购支出,加大国家对甘肃民族地区的财政扶持力度。

(八)推进民族地区农村基层民主政治发展,努力实现管理民主的目标。

1 切实贯彻落实党的民族区域自治政策,大力培养少数民族人才,加强少数民族干部队伍的建设。坚持和完善民族区域自治制度是发展社会主义民主政治的必然要求,是我国社会主义政治文明建设的重要内容,也是全面建设小康社会的制度保障。人才是加快少数民族地区农村经济社会发展、建设新农村的关键性因素,抓紧培养和选拔大批的各级各类少数民族干部,充分发挥他们在促进少数民族地区农村经济社会各项事业发展中的特殊作用,对不断巩固发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,在统筹兼顾不同地区、不同民族、不同群体的利益方面有着不可替代的作用。认真贯彻落实党的民族宗教政策,依法行政,加强民族宗教工作的法制化建设,发挥少数民族干部协调民族宗教关系、化解矛盾的作用,提高应对和处理突发事件的水平和能力。

2 完善村民自治制度,充分发扬社会基层民主,依法办事,消除少数民族地区农村社会的不稳定因素。村民自治制度作为我国农村基层民主政治建设的一项基本制度,在巩固农村社会基层政权,密切党群关系、干群关系,促进农村构建和谐社会提供重要制度保障方面的作用不可替代。要加强法律制度的宣传教育,引导广大村民群众正确行使自己的民主权利,改革村务管理的体制,建立以民主决策、民主管理和民主监督为核心的村务管理机制,以合理合法的形式表达少数民族村民群众的利益要求,及时解决在改革中出现的矛盾和冲突。在少数民族地区要建立健全处理人民内部矛盾和群体性事件的机制,建立健全社会治安防范和控制的体系,建立健全维护稳定的领导机制,完善民族团结宣传教育的长效机制。

3 大力推动乡镇机构改革,努力培育农村经济合作组织,有效转移农村富余劳动力,促进社会主义新农村建设。要根据取消农业税后少数民族地区新农村建设的实际,进行乡镇机构改革,调动农村基层干部的积极性,充分利用国家的各项优惠政策,引导农民有序进入城市。随着我国社会经济实力的不断增强,要不断完善农村社会保障事业,大力改进少数民族地区农村社会的治理结构,努力提高农民的组织化程度,使广大农民成为国家实施各项利农政策的有效承接者和响应者。

(课题主持人:孙得才

课题组成员:王浩军 杨建国

哈明晖)

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产品研发共享、综合信息交流平台等,以现有条件来看,具有可行性。每个服务平台可由一个省级联社(农合行、农商行)牵头组织,大家共同参与、共同支持,把一省(市)之优势变为全国的优势。这样每个省(市)在不损害自身利益的前提下,积极为全行业服务,同时又享受兄弟省市联社提供的服务,实现优势互补、资源共享、合作共赢,可以从整体上提升农村信用社的经营管理水平和市场竞争能力。

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