东丽区华明示范镇土地综合整治的核心理念与实施效果

东丽区华明示范镇土地综合整治的核心理念与实施效果

发布时间：2010年03月22日23:03

来源：求是理论网作者：叶剑平张有会

天津东丽区华明示范镇土地综合整治的顺利推进，主要得益于适时利用国家的方针政策，当地政府的资金充足的财政支撑以及华明示范镇本地居民的支持和拥护。综合分析天津东丽区华明示范镇的实施过程，其中包含了许多思想理念，这些思想理念指引土地综合整治按规划、有目的，科学合理的顺利开展。这些思想理念也是华明示范镇实施土地综合整治，走城镇化道路，

实现城乡统筹的特征表现。

一、价值层面

天津市东丽区实施的土地综合整治建设华明示范镇，从价值层面，一方面显化了农民宅基地的价值，实现了富裕农民，达到城乡统筹发展的目标，另一方面也实现了经济的集约发展。真正体现了社会主义新农村和城镇化的

建设要求。

（一）宅基地价值显化，实现富裕农民，达到城乡统筹发展

华明示范镇的土地综合整治实践的口号是——使农民“安居、乐业、有保障”，其实质是一个价值等式，即“农民+农地+农民的生活方式与观念=城镇居民+城市土地+就业+保障+市民的生活方式与观念”（图6-1）。

图6-1“宅基地换房”的价值等式

在前面对国内外先进经验的考察我们得出的结论是，城镇化建设要实现城乡统筹发展的目标，必须实现城乡均等化，具体包括城乡公共服务均等化和城乡生活均等化。而华明示范镇实施土地综合整治的实践充分表明了，土

地综合整治对这两方面的实现。

1.生活均等化

通过土地综合整治，华明示范镇农民的家庭财产大幅增加：根据对天津

市东丽区华明示范镇农民置换前后的财产估价，农民原有宅基地和房屋估价2～5万元，三口之家在示范镇置换一套90多平方米住宅，价值超过40万元，增值10～20倍，使农民家庭财产大幅增加，不仅如此，为保证农民生活水平不降低，华明示范镇还确定了每人补偿7平方米的商业用房指标，相当于每年实现至少3000元的收入。加上为农民提供的就业机会、社会保障等，实现了缩小城乡差距，实现共同富裕的目标，达到了城乡统筹发展。

另外，华明示范镇通过土地综合整治，实现了生活方式的改变。过去在农村，农民生活用水是村子里的机井，做饭、取暖依靠烧煤炉子，村子里的道路、活动场地等条件都很差；现在搬进了楼房，自来水、煤气、地暖、太阳能热水一应俱全，每天吃完晚饭还可以在小区专门修建的活动场地扭扭秧歌、跳跳舞，实现了生活方式由“农民”向“市民”的转变。

华明示范镇的土地综合整治中，还包含重要的“土地换保障”思路，而这一思路才是对城镇化进程中失地农民唯一可靠和可持续性的安置模式。只有失地农民用土地换回了生存权，就业权、发展权和享受社会保障的权利，才能真正的实现城乡一体化的发展，才能逐步实现共同富裕。以华明示范镇为例，他们为换房的农民提供了社会保障和就业促进的各项措施。社会保障的内容主要是：居民最低生活保障、医疗保险、养老保险、住房补贴等，资金主要来源于土地征收补偿、土地出让金返还和市、区两级政府的税收返还。就业促进措施包括：面向全市企业推介、输送人才；在本区域企业安排物流、保安、保洁等就业岗位；设立新区居民培训学校，免费培训农民，开设驾驶、电焊、保洁等课程，提升农民工技能和素质，以适应城镇发展的需要。这种

相对完善的社会保障体系，从根本上对农民的利益做到全面的保护。

2.公共服务均等化

为广大农民提供公共服务的最大难题是农民众多且居住极其分散。因为农民居住十分分散，农村公共服务共享率低，致使提供公共服务的成本就非常高。如果能让农民相对集中居住，则可大大提高公共服务的共享率，从而极大地降低公共服务的成本。而建设小城镇就是集聚农村人口的有效途径。为集中居住在小城镇的人口解决水电气等公共服务问题，要比他们分散居住在农村提供相同的服务要节约许多倍。若在未来几十年内通过农村城镇化，将现有农村人口的一半吸引到城镇居住特别是到小城镇居住，那么为他们提

供公共服务就要容易得多。同时也为另一半仍居住在农村的人口（也需通过村庄整治相对集中居住）提供公共服务创造了条件。

天津市东丽区华明示范镇将原本分散居住的12个行政村近5万农民集中居住在华明示范镇，并有专门的物业管理公司负责物业管理，小区内从学校、医院、商场到各种文化娱乐设施均十分完备，有的农民说，华明示范镇的居住环境要比天津市区的大部分小区还要好。居住在华明示范镇的农民享受到了比城市中心还要好的基础设施条件和公共服务。再加上华明示范镇对周边农村地区的辐射带动作用，充分实现了城乡公共服务的均等化。

学校的建设对于完成农民向市民的转变非常重要，通过设立同城市相同的学校，这些农民的孩子可以有机会获得和城里孩子等同的教育机会，使这些下一代能够真正实现城市化。

图6-2 华明示范镇规划图

（二）实现经济的集约化发展

自2001年8月农业部、建设部、国土资源部发出《关于促进乡镇企业向小城镇集中发展的通知》以来，特别是近年来在城乡统筹发展理念下提出“工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中”思想的指导下，全国各地小城镇的工业得到合理集聚和健康发展。特别是城关镇及重点镇从根本上改变了乡镇企业布局分散和重复建设问题，加快了农村富余劳动力的转移，逐步改变了城乡分割的二元化结构，有效地破解了土地利用、人口流动、产业发展的“三大难题”。

华明示范镇作为天津市东丽区实施土地综合整治的实践区，充分发挥了华明示范镇的自身优势，实现了经济的集约化发展。

1.工业的集约化发展

华明示范镇南依津汉公路和天津空港物流加工区，北靠北环铁路，东邻华明新家园和东丽湖旅游度假区，西接华明经济功能区。距北京市四环线120公里、天津市中心区10公里、天津港30公里、天津国际机场3公里。依托自身的区位优势，华明示范镇在规划设计时，除了考虑了农民生产生活的传统外，还充分考虑了经济社会发展的长远需求，科学划分居住、服务、产业等功能区，形成布局特色，实现工业的集约化发展。

华明示范镇选址在滨海新区空港物流加工区附近，并为二、三产业发展留出足够空间，沿津汉公路一带预留了130公顷的经济功能区，建设运输物流服务园区，为今后产业立镇、产业兴镇奠定坚实的基础。通过土地的集约节约利用，大力发展全镇八大支柱产业，包括包装、食品、通讯电缆、电控柜、化工、编制、造纸、汽车销售及其检测维修，涌现出华明集团、有容帝

康线缆公司等数家年产值上亿元的大企业。

2.农业的规模化、集约化发展

随着经济的发展，华明示范镇实施土地综合整治前，许多农户已经不再以粮食生产作为生活来源，农业生产技术水平低下，产出效率不高。根据规划，华明示范镇实施土地综合整治后的宅基地复垦将进行设施农业的建设。设施农业是综合应用工程装备技术、生物技术和环境技术，按照动植物生长发育所要求的最佳环境，进行动植物生产的现代农业生产方式。设施农业必然要求技术密集、集约化和商品化生产。发展设施农业，可有效提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力，既是当前农业农村经济发展新阶段的客观要求，也是克服资源和市场制约、应对国际竞争的现实选择，对于保障农产品有效供给，促进农业发展、农民增收，增强农业综合生产能力具有十分重要的意义。

2008年12月20日，东丽区华明示范镇宅基地复垦设施农业园区开工。该复垦项目将在华明示范镇的原胡张庄、永和村这两个村原址上建设一座高水平的设施农业园。这也是天津市首个宅基地换房地块正式恢复耕地的项目。

华明示范镇宅基地复垦设施农业园，将重点发展高效设施农业和休闲观光农业。该园区位于津汉公路两侧，占地2126.7亩，拟建二代节能温室573栋，智能连栋温室2栋，形成生态景观带、水景生态休闲区、现代农业观光区、设施种植区、农产品加工配送区和设施葡萄区“一带五区”的新格局。园

区计划于2010年4月建成投产，预计总投资1.66亿元。

（三）实现土地节约集约利用，为城镇化提供支撑

方面的维护。因此，在实施土地综合整治时，必须保护好农民各项权益。华

明示范镇在这一方面的举措十分完善。

首先在项目前期，华明示范镇政府便充分考虑村民的知情权、参与权、建议权和监督权，并组织人员不遗余力地进行村民的思想教育工作。政府坚持自愿的原则，绝不强迫农民搬迁。到2008年10月，华明示范镇已迁入村民39860人，入住村民占全部农民的比例达到85%，这说明华明示范镇的这项举措是深得百姓们的满意的。

同时，华明示范镇政府对进城的农民也采取了一系列的保障措施。首先，对接受搬迁的农民给予合理的补贴，以降低他们进城后带来的生活成本压力。其次，实施社区股份合作制，使村集体有自主经营的实体经济，农民在产权量化的基础上取得股权收益，增加农民收入。

并且，华明示范镇对于农民的就业和社会保障也高度重视。目前实行的“四金”（薪金、股金、租金、保险金）政策，有效地拓宽了农民就业增收的渠道。华明示范镇还建立了财政供养为主，集体保障、土地保障和社会帮扶为辅的农村五保供养体制，建设区级敬老服务中心，力争全区五保老人全部实现集中供养。现在全镇从16岁至55岁的适龄人员中已有88%参加城镇职工养老保险（剩余农民因还有部分耕地，未参加城镇职工养老保险），100%的农民上了农村合作医疗保险，农民达到规定的年龄（男60周岁、女55周岁），可以享受到平均每月470元的社会保障金。80岁以上的可享受平均每月570元的社会保障金。

全方面、多角度保护农民权益的措施有效而有力地提高了进城农民的生

产、生活水平，也解决了村民的后顾之忧，实现了“人”的可持续发展。

（二）规划先行，实现城市发展目标

兵马未动，粮草先行。规划先行，就是要保障项目不滞后、不落后，使土地综合整治能够有计划、有层次地推进。

华明示范镇政府为了全面提高其小城镇规划设计水平，确保中心镇规划落到实处，实行了总规划师制度，由区政府聘任的总规划师统筹安排并全权负责中心镇规划编制、实施以及建筑、环境、市政设施等方面的设计工作，并且以文件（《天津市中心镇总规划师制度》）的形式规定了总规划师制度的具体要求，如聘任条件、总规划师职责、有关单位职责及奖励办法等。

由于规划和实际操作的衔接紧密，天津市东丽区华明示范镇的宅基地换房项目的实施时间跨度较短，项目从施工到完工，只有一年零三个月（2006

年6月到2007年9月），完成了5.618平方公里区域的基础配套工程，建设

农民还迁住宅及公建设施155万平方米。这也从建设进度上保证了土地综合

整治工作的成功。

（三）政府主导，市场化操作，以人为本的执政理念

华明示范镇实施的土地综合整治项目从前期的规划、资金的融通，到之后的小城镇建设，都是政府主导，这样可以使政府统筹各个环节，并能根据每个阶段的进度情况，及时采取措施，以保证项目的顺利推进。东丽区政府在项目的整个实施过程中，并不是以自己的利益为出发点，而是综合考虑全社会的公共利益，在土地综合整治的融资、建设、管理等环节积极引入市场化操作，减轻了自身管理和财政的负担。这样，既在实现各方利益主体财富最大化的情况下，也实现了社会利益最大化。

图6-3 天津市东丽区华明示范镇新房一景

东丽区华明示范镇的土地综合整治巧妙地避开了“征地”这一极易引发社会矛盾的敏感问题，通过宅基地置换商品房的方式实现城镇化。更重要的是，在实施过程中，政府充分尊重民意，各级政府和相关部门做了大量工作，让农民了解政策内容，通过拆迁还迁申请、宅基地换房合同、房屋置换协议等6份法律文件）进行自愿申请，达到90%以上的申请方可启动项目。对于不理解、不愿意的村民，也绝不采取过去的强拆、强搬的方式，去留自由。这就保证了政策符合村民利益，具备了坚实的群众基础，突出体现了“以人为本”

的执政理念。

三、生态层面

一个地区在社会经济得以良好发展的同时，若想实现城镇的可持续发展，决不能忽略生态效应的重要性。华明示范镇的口号是构建的是生态、和谐、宜居的小城镇，它在生态方面也积极推出多项举措。

华明示范镇在新居建设方面充分体现了生态环保的特色。为建设生态宜居新城，华明示范镇结合原有湿地，规划建设了街景公园和景观湖，保留了原田埂的数千株旱柳和果树，形成特色田园，园区绿化率平均达到40%以上；并且广泛推广使用太阳能和燃气能源以实现低碳节能环保，扩大雨水、中水利用，实施垃圾不落地管理，采用地热温泉集中供热。开辟清洁能源使用渠道，推广节能环保型建材，从而使社区形成了良性循环的生态圈。并且华明示范镇还建立了免费向公众开放的湿地文化博物馆，使居民在享受新的居住环境的同时，也重温了浓郁的地域文化。

图6-4 生态、和谐、宜居的华明示范镇

天津市东丽区实施土地综合整治是在广泛征求农民意愿和充分调研的基础上，结合天津实际，创造性地提出来的。它的成功实施实现了人口向城镇集中，工业向小区集中，耕地向种田大户集中，农民由一产向二产、三产业转移，明显改善生活居住环境，提高文明程度，享受城市化成果，真正实现安居、乐业、有保障。

根据以上分析华明示范镇土地综合整治理念的三个维度，可以看出华明示范镇的项目运作坚持了社会经济生态的协调发展。它是对实现城乡统筹道路而进行的有益的尝试和探索，并取得了很多突破。东丽区所做出的成绩也为许多正处在城镇化改革迷雾中的中国小城镇指明了一条可以借鉴的道路。