农产品质量安全执法现状及推进对策

农产品质量安全执法现状及推进对策

冯汉坤

（农业部产业政策与法规司，北京100125）

农产品质量安全不但是产业问题，也是民生问题、社会问题，确保农产品质量安全是政府的重要职责。在某种意义上说，政府部门对农产品质量安全的监管主要体现在两个方面：制定完备的法律、标准、制度等相关规则和执行这些规则。随着《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》及相关法律法规的出台，农产品质量安全法制建设已取得长足进展，如何强化执法监管，充分发挥行政执法保障农产品质量安全的功能和作用，应当成为今后农产品质量安全工作的一项重要任务。

一、农产品质量安全执法的涵义

行政执法是个常用概念，对行政执法的理解、认识和实际使用，离不开特定的时间、场合和条件。人们对行政执法的使用通常有3种情况：（1）对国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的行政执法。这种情况下的行政执法是为了说明现代行政的性质和功能，强调行政是执法，是执行法律，是依法办事，是依法行政，表示行政对法律的依附和服从，代表着一种观念的转换和价值取向的转变。如《农业法》第八十七条中“县级以上人民政府农业行政主管部门和有关行政主管部门应当加强规划、指导、管理、协调、监督、服务职责，依法行政，公正执法”规定的“执法”。（2）与行政立法、行政司法相对应的行政执法，强调的是行政机关执行法律的具体行政行为，一般包括许可、审批、处罚、强制、征收、给付、裁决、确认、奖励等，可以是其中一种行为或多种行为的组合，具体范围视场合而定。如《关于推行行政执法责任制的若干意见》使用的“执法”。（3）特指行政机关进行事后监督和处理行为的行政执法，强调的是对公民、法人和其他组织违法行为的制裁和惩处，一般包括行政检查、行政处罚和行政强制。如《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》使用的“执法”。本文所称行政执法属于第3种情况，其实质是行政机关对违法行为、违法情节、违法后果等进行综合考量后依照法律法规所确定的法律责任对当事人的惩罚和制裁，具体表现为对行为的制止、财物的处理、金钱的收取等，目的是惩戒违法者，保护守法者，避免新的违法，维护正常的生产生活秩序。

综上，农产品质量安全执法就是指农业部门依据《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《畜牧法》、《动物防疫法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《食品安全法实施条例》、《农药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《兽药管理条例》、《乳品质量安全监管条例》等法律、行政法规以及相关配套规章，对农业投入品及农产品的生产、经营、加工、包装等环节进行监督检查，通过调查询问、检查勘验、查封扣押、抽样检测等执法手段，发现违法行为并对违法行为予以制止、对涉案财物进行处置、对当事人予以处罚的具体行政行为。

二、农产品质量安全执法的意义

农产品质量安全执法是农业部门保障农产品质量安全不可或缺的工作手段，也是农业部门新形势下加强农村社会管理和创新的主要内容。对农业部门而言，强化农产品质量安全执法监管，至少有以下4个方面的意义。

（一）打击违法行为，遏制高发态势通过严厉打击农产品质量安全违法行为，可使违法者不致再犯，也使其他有违法意向的当事人引以为戒。当

质量安全监管

作者简介：冯汉坤（1979－），法学硕士，从事农业立法和农业执法工作。E－mail：fenghankun@https://www.360docs.net/doc/c5622080.html,。

前，我国农产品质量安全事件时有发生，要尽快遏制这种高发频发的态势，加强执法是一种直接而有效的手段。只有通过重典治乱，增大违法成本，才能让违法者付出巨大的代价，让生产经营者不敢以身试法，让守法者获得遵法守纪的红利。

（二）维护良好秩序，稳定社会预期长久、稳定的农产品质量安全最终取决于农产品生产经营主体的守法自律和诚实守信。但市场主体追求利润最大化、成本最小化的本质，会影响生产经营者的道德良知，而通过行政执法的威慑、强制，树立起法律的权威，可以迫使一些违法乱纪者重塑职业道德，防止“劣币驱逐良币”，从而使各类市场主体在公平正义的法治环境下发展成长。

（三）发现法律缺失，弥补制度漏洞“理论是灰色的”。无论农产品质量安全法律法规制度有多完备、科学，如果得不到有效贯彻执行，也是一文不值。通过行政执法，有关农产品质量安全工作的思想理念、法律规定、制度安排等，才能在实践中得以检验和验证，并据此予以修正。只有如此，农产品质量安全工作才能做到与时俱进，不断适应新的形势需要。

（四）回应群众期待，树立法治形象随着经济社会的发展、公众消费水平的提高和法治政府建设的推进，人民群众对农产品质量安全的要求和对政府的期待将越来越高。强化行政执法，全面履行农业部门法定职责，树立农业依法行政良好形象，既是农产品质量安全监管工作的迫切需要，也是农业部门进一步转变政府职能，创新社会管理的迫切需要，是农业部门职责所在、职能所在、形象所在。

三、农产品质量安全执法的现状

（一）执法工作有力开展农业部一直十分重视农产品质量安全执法工作，2006年11月1日《农产品质量安全法》正式颁布实施以来，每年都组织开展农产品质量安全整治行动。2007年，按照国务院的统一部署，农业部牵头成立了有8个部门参加的农产品质量安全专项整治组，同时在部内也成立了由部长任组长的农产品质量安全专项整治领导小组，专门负责统筹协调农产品质量安全整治工作，并提出了4个目标、3个重点和6项行动的具体实施方案。2008年，农业部成立农产品质量安全监管局，专门负责组织农产品质量安全监督检查等工作，开始从长远入手建立行之有效的长效机制，巩固农产品质量安全专项整治成果，并启动实施了“保质量、保安全、助奥运—农产品质量安全保障行动”，进一步提升全国农产品质量安全水平。2009－2010年，农业部启动“农产品质量安全整治暨农产品质量安全执法年”活动，把农产品质量安全监管工作摆在更加突出的位置，突出重点，狠抓执法监管，并围绕上海世博会和广州亚运会进一步强化农产品质量安全保障工作。2011年，各级农业部门继续围绕“两个千方百计、两个努力确保”的目标任务，立足“防范风险保安全”，坚持全面加强执法监督，突出抓好重点产品、重点地区和重点时节的专项治理，组织实施了“瘦肉精”、农药残留、生鲜乳、兽药、水产品、农资打假6个专项整治，农产品质量安全水平有了新的提高，呈现出向好的发展态势。

（二）执法队伍建设取得显著进展多年来，农业部持续推动实施农业综合执法，并于2008年下发了《关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见》。截至2011年6月底，全国已有2209个县开展了农业综合执法，19个省份实现了县级农业综合执法全面覆盖，成立了8个省级农业执法总队，全国在岗农业综合执法人员2.5万多人。各级农业综合执法机构以农业投入品和农产品为重点，全面履行法定职责，加大执法力度，严厉打击违法行为，每年查处各类案件5万多件，已成为农产品质量安全执法的主力军，为保障农产品质量安全和维护农民合法权益作出了积极贡献。

（三）执法效能亟待提高执法队伍的建立健全和执法工作的有力开展，有效促进和保障了农产品质量安全，对实现“努力确保不发生重大农产品质量安全事件”工作目标发挥了重要作用。但我们也要看到，农产品质量安全执法的开展时间还不长，实践经验还不多，农产品质量安全执法的执法理念、体制机制、队伍建设、手段保障、经费投入等方面仍存在诸多亟待研究解决的问题。以执法投入为例，农产品质量安全执法属农业部门履行法定职责的公益性活动，无论是从建立公平公正的执法环境，还是从提高执法效果来看，都要求政府财政予以经费保障。此外，农产品质量安全领域的违法案件很容易影响到整个产业发展，影响到其他行政区域，执法工作不能单纯作为地方政府的事权，上级政府和部门也要加大执法投入，扶持和推动基层执法工作的深入开展。但据调查统计，由于执法经费得不到有效保障，大部分基层农业综合执法机构处于“无钱打仗”甚至“无钱养兵”的境地，全国平均每个农业综合执法机构的执法车仅为0.7辆，

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取证设备为1.6件，速测设备为0.4台套，执法条件已经不能适应当前形势和任务的需要，严重影响了农产品质量安全执法工作的深入开展，制约了执法效能的发挥。

四、推进农产品质量安全

执法的对策建议

推进农产品质量安全执法，既要遵循行政执法的一般规律，也要立足于农业部门实际情况，紧密结合农产品质量安全形势。总体而言，要按照统一、规范、高效的要求，建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，建设一支业务精通、素质过硬、作风优良、廉洁公正的执法队伍，树立正确的执法理念，健全执法机制，提高队伍素质，稳定执法投入，切实提高农产品质量安全执法的能力和水平。对此，提出以下6点建议：（一）综合执法农产品质量安全监管涉及行业多、部门多、环节多、对象多，多头执法、分散执法势必带来监管死角、力量薄弱、执法扰民等负面作用。将农业投入品和农产品质量安全执法职责以及法律法规赋予农业部门的其他行政执法职责集中于一个执法机构行使，“化掌为拳”，由综合执法机构专司执法，作为农业部门开展执法活动的行动队，处置应急事件的突击队，普及法规政策的宣传队，调解矛盾纠纷的工作队，可以更好地增强农业执法力量，发挥执法效能，扩大执法影响，实践证明具有明显优势，应予以坚持并不断完善。

（二）主动执法积极作为、主动出击是执法应有之义。否则，执法体制再顺、执法人员再多、执法经费再足、执法设备再新也是徒劳。要坚定目标不动摇，积极执法不懈怠，多主动出击，少被动应付；多经常性执法，少季节性执法、运动式执法。办理农产品质量安全案件不能仅凭眼看手摸，关键要靠技术检测。当前，要在例行监测的基础上，同时注重监督抽检，实行抽检分离，将监督抽检纳入执法工作轨道，由执法机构多进行不定期、突击性的监督抽查。对其他形式的抽查检验，要形成检打联动机制，检测机构和执法机构要紧密配合，做好检验检测和案件查处的有效衔接。

（三）严厉执法农产品质量安全问题与经济社会发展水平阶段密切相关，西方发达国家同样经历这一阶段，但我们要努力缩短这个阶段的时间跨度，严厉执法是必然选择。只有亮利剑、出重拳，始终保持严打高压态势，才能有效制止违法行为。对农产品质量安全违法行为，要发现一起处理一起，不能下不为例，姑息纵容甚至徇私保护。对情节恶劣、影响较大和危害较重的案件，要依照职责权限和法律规定，开大额罚单，并运用停产整顿、吊销证照、罚没设备、从业禁止、移交司法等处罚手段，让违法者付出高昂的代价，形成有力震慑。

（四）协作执法农产品质量安全监管任务繁重、复杂，需要部门之间左右联手、上下联动，互相协调配合，共同监管。在农业部门内部，专业管理机构、技术推广机构、行政许可机构、检验检测机构、行政执法机构等要明确农产品质量安全职责，做到既分工明确，又互相支持。各级、各地农业执法机构之间要在坚持属地管理的基础上，加强协作联动，形成“一张网”，最大限度地惩处违法行为。农业部门与卫生、工商、公安等部门之间，要根据各自法定职责，做好执法衔接工作。

（五）责任执法“无责任无行政”，行政机关是行政职权与行政职责的“结合体”。要实行农产品质量安全执法责任制，以责任保证执法。制定年度执法监督检查计划，对农产品质量安全法律法规在本行政区域的实施情况开展监督检查，促进法律法规的有效实施。定期或不定期对本部门、下级农业部门农产品质量安全执法行为进行监督检查，发现有不履行法定职责、越权执法、滥用职权、违反法定程序等行为要坚决纠正，严肃处理。建立执法考核评议机制，把是否履行农产品质量安全监管的法定职责以及执法效果的好坏作为衡量本部门工作实绩的重要指标，纳入年度考核指标体系。

（六）服务执法执法是手段，不是目的。搞好农产品质量安全要源头治理、综合治理，既要抓好执法监管，也要抓好指导服务。要强化标准制修订工作，加快推进标准化生产，大力开展农业标准化宣传和培训活动，普及标准化生产知识和技术，加快标准推广应用，扩大覆盖面，大力发展“三品一标”。要开展农产品质量安全科学普及工作，加强对农民法律、政策和技术的教育和培训，强化生产指导和服务，提高农业组织化程度，提高农业生产经营者质量安全意识。

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