新农合与城镇居民医疗保险制度相衔接问题的讨论
１６６ＣｈｉｎｅｓｅＲｕｒａｌＨｅａｈｈＳｅｒｖｉｃｅＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ．Ｍａｒｃｈ２００８．ＶｏＩ．２８，Ｎｏ．３新农合与城镇居民医疗保险制度相衔接问题的讨论＊
付晓光，汪早立。张西凡。程念
（中华人民共和国卫生部新型农村合作医疗研究中心，北京１０００８３）
摘要：２００７年城镇居民医疗保险的实施，国家从制度安排上使得实现基本建立覆盖城乡全体居民的医疗保障体系的目标有望在短期内成为现实。但是。在政策的实施中，由于存在城市化进程加快、户籍改革、统计口径的差异等因素，造成了新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险在相互衔接上出现了一些亟待解决的问题，文章在典型调查的基础上主要对两个制度的实施现状和衔接方式进行了相关讨论．
关键词：农村居民；城镇居民；新农合；城镇居民医疗保险
文献标识码；Ａ中圉分类号：Ｒ１９７．１；Ｆ８４０．６８４文章编号：１００５－５９１６（２００８）０３—０１６６－０３
１９９８年我国开始建立城镇职工基本医疗保险制度，２００３年又启动了新型农村合作医疗制度（以下简称新农合）试点，建立了城乡医疗救助制度。国务院决定，从２００７年起开展城镇居民基本医疗保险试点。主要解决城镇非从业居民的医疗保障问题，试图从制度设计上，通过建立城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新农合，实现国家建立基本覆盖城乡全体居民的医疗保障体系的目标。但是，由于我国存在地区人口构成不同、城市化进程加快、户籍制度改革以及经济发展水平差异较大等情况，新农合和城乡居民基本医疗保险在实际运行中出现了覆盖人群交叉或空缺等问题，因此，研究两个制度如何衔接并最终实现全民覆盖医疗保障的目标具有十分重要的意义。
１背景
１．１两个制度对覆盖人群的界定
２００２年，中共中央《关于加强农村卫生工作的决定》中指出，到２０１０年新农合制度要覆盖全体农村居民。２００３年，国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》中也将新农合的目标确定为到２０１０年实现在全国建立基本覆盖农村居民的新农合制度。新农合制度覆盖的群体主要界定在农村居民。根据各地上报数字，截至２００７年底，新农合制度已覆盖８．４３亿人口，参合人口达到７．２６亿人。
根据２００７年《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，城乡居民基本医疗保险的参保范围为：不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。据统计，２００７年，全国城镇居民
聱中固卫生政策支持性项目（ＨＰＳＰ）快速政策研究课题医疗保险试点已达７９个，计划３年之内实现全覆盖。
１．２存在的主要问题
在新农合推进工作中，由于受到城乡统筹发展、城市化进程和户籍制度改革等因素的影响，以及统计口径的差异，农村居民的数量和范围难以确定。失地农民、“农转非”人口以及部分农林渔场职工。因其居住在农村、小城镇或城市边缘，又以农业生产为主，由于社会保障缺失，为了保护这部分人群的健康，维护社会稳定，部分地方政府将其确定为新农合的覆盖人群。但是，随着城乡居民基本医疗保险试点工作的启动，以上几类非农户籍的参合人口同时也属于城乡居民基本医疗保险的覆盖范围，因此，在将非农人口纳入新农合的地区，两个制度如何有机结合，从而覆盖全体居民，是目前面临的主要问题。
２现状调查
在２００７年８月。城镇居民医疗保险推行伊始，本研究选取了失地农民和“农转非”人口较多的浙江和江苏省的两个县（市）进行了典型调查。
浙江省某县近年来由于城市化进程的推进，失地农民不断增加，到２００７年，已接近有２０万的失地农民。该县政府从解决全部居民的基本医疗保障角度出发，自２００４年新农合启动之初，就将包括失地农民在内的所有未参加城镇居民职工基本医保的非农户籍人口纳入新农合，实行与普通农民相同的筹资政策。从参合情况看，参加新农合的非农人口无论绝对数量还是相对数量都逐年递增。２００７年，该县启动了城镇居民医疗保险试点工作，新农合制度的参合对象也因此作了调整，规定失地农民可自愿选择参加新农合或城镇居民医疗保险。从实际参保的情况来看，绝大多数失地农民选择参加了新农合。这一方面与城镇居民医疗保险筹
万方数据
中国农村卫生事业管理２００８年３月第２８卷第３期１６７
资水平较高，但补偿方案和补偿水平与新农合差异不大有关，另一方面也与该县的新农合制度已运行到第四个年度，各项规章制度均已建立，并相对完善，失地农民对新农合制度的认可和信任有很大关系。此外，由于城镇居民医疗保险规定的名义补偿比较高，自主选择的结果使有老、弱、病、残等家庭倾向于选择参加城镇居民医疗保险，而身体健康的成年人多选择参加新农合，这种逆向选择使城镇居民医疗保险的平衡运行存在一定的隐患。在对该县某乡镇约３．３５万失地农民的统计调查中发现，９５．４３％（３．１９万人）自主选择参加了新农合，而在选择参加城镇居民医保的１７６３人中有５３．４９％是１８周岁以下和６０周岁及以上的人口。据了解，主要有两类人参加城镇居民医保：一类为经济条件比较好的家庭，子女出资为父母购买；另一类为身患慢性或者重大疾病的非农人口。
江苏省某市（县级）则是城镇户籍人口中包含了大量的“农转非”人口。在上世纪９０年代后期，由于当地“农转非”政策有所松动，且户籍、土地、就业、社会保障、农村集体资产处置等多个部门缺乏协调，一些农民通过缴纳一定数额的费用购买“农转非”指标，实现了由农业户口到非农业户口的转变。这部分人口分布较为分散，虽然户籍为非农，但实际仍生活在农村、从事农业生产，无稳定收入，为了解决这部分人口的医疗保障问题，该市政府在新农合实施办法中将其纳入新农合。２００７年城镇居民医疗保险试点工作启动，考虑到县城以下的城镇人口分散，集中纳入城镇居民医疗保险，必将面临着筹资难、基金风险大的问题，因此该市政府将乡镇及以下的非农户籍人口纳入到了新农合。从而实现城镇居民医疗保险覆盖居住在该市城区城镇居民，新农合覆盖了居住在乡镇以内的非农人口，农村居民和城市居民均享受到了医疗保障的目标。但是，实地调查时，由于当地城乡居民合作医疗保险刚进入筹资阶段，因此尚无法对按居住地划定覆盖人群的实施效果作出判断。
３讨论
随着城镇居民医疗保险试点工作的推进，各省也相继出台了相关的指导意见。在两个制度的衔接方面，浙江省和江苏省做了较为具体的规定，浙江省２００６年８月下发的《浙江省人民政府关于推进城镇居民医疗保障制度建设试点工作的意见》要求各地要从实际出发，根据不同的人群特点，合理确定保障方式，既可以采取建立城镇居民医疗保险制度、未成年人医疗保险制度，也可以与新型农村合作医疗相衔接，建立城乡合作医疗制度；江苏省２００７年４月下发了《江苏省政府关于建立城镇居民基本医疗保险制度的意见》要求因地
制宜、分类指导，稳步推进城镇居民基本医疗保险制度建设。以省辖市、市区和县（市）为单位进行统筹。县城以上城镇的居民参加城镇居民基本医疗保险，按每人每年不低于１５０元的标准筹资；居住在乡镇的城镇居民，参加新型农村合作医疗，并享受相应的政府补贴政策。此外，在解决小城镇人Ｅｌ的医疗保障问题上，上海市也作出了一些探索，上海市早在２００３年制定了关于对小城镇人员医疗保险的政策。规定上海市郊区内具有上海市户籍的人员统一参加小城镇社会保险，包括医疗保险。２００５年又出台了《关于本市小城镇医疗保险参保人员参加农村合作医疗有关问题的实施意见》，规定其以家庭为单位参加新农合，享受所在乡镇合作医疗所规定的普通门急诊医疗待遇，对发生的住院、门诊大病医疗费用按小城镇社会保险中医保有关规定支付。
通过相关调查以及对典型地区的调查，可以发现目前在解决两个制度覆盖人群的交叉问题上，地方政府的两种主要解决方式：一是自主选择，规定城镇居民（包括参合农民），－－／自助选择新农合或城乡居民基本医疗保险，但不能重复参加，浙江省采用了该种方式；二是按居住地划定覆盖人群，规定城镇居民基本医疗保险主要覆盖县城以上城区内的城镇人口，新农合覆盖县城以下的非农人口，江苏省采用了该种方式。此外，在城乡人民生活水平和城乡一体化程度较高、已无户籍划分的地区，部分地方政府也作出了将城镇居民和农村居民统一纳入城乡合作医疗的探索。
从制度设计角度来看。城镇职工医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险三个制度的实施和推行是党中央为构建和谐社会、实现构建城乡全体居民的医疗保障体系的目标。然而，在实际的推进过程中，由于各地经济发展水平和已有医疗保障的覆盖范围、筹资水平存在较大差异，应该因地制宜，从实际出发，根据不同人群医疗需求，合理确定保障方式和保障待遇。在参加新农合或城镇居民医疗保险的人群认定方面，可以实际参加人数来确定，以避免部分人群因身分认定因素，而不能获得医疗保障。同时，因城镇居民医疗保险试点工作刚刚启动，目前对不同衔接方式的实施效果尚无法评价，因此，各级政府应选取不同衔接方式的典型地区试点进行监测或干预，并且在制度的不断推进过程中。对试点中的有益经验及时总结、推广，实现与城镇居民医疗保险的有效衔接十分必要。
参考文献
［１］中共中央．国务院关于加强农村卫生工作的决定（中发Ｃ２００２）１３号）［Ｓ］．２０００．
［２］国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医
万方数据
１６８ＣｈｉｎｅｓｅＲｕｒａｌＨｅａｌｔｈＳｅｒｖｉｃｅＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，Ｍａｒｃｈ２００８，ｖ０１．２８．Ｎｏ．３广州市新型农村合作医疗宣传策略调查研究
黄辉，黄若楠，杨瑞雪（广东省广州市健康教育所，广东广州５１０４０３）
摘要：目的：了解农民对新农合宣传的接受能力和取向，为每年宣传工作的开展提供客观依据．方法：采用随机抽样的方法，调查广州地区实行新农合的４６个镇（街）共２００３户农民，建立数据库并进行统计分析．结果：农民最希望通过广播电视获取新农合信息．其次是传单和面谈；农民最想了解到的信息是乡亲受益实例．其次是报销范围和参合条件．结论：利用好大众传播，注重针对性宣传。结合健康教育工作的开展是新农合宣传的可行策略。
关键词；新型农村合作医疗；宣传Ｉ策略；调查研究
文献标识码：Ａ中图分类号：Ｒ１９７．１，Ｒ１９５文章编号ｆ１００５－５９１６（２００８）０３－０１６８－０３
ＰｕｂｌｉｃｉｔｙｓｔｒａｔｅｇｉｅｓｆｏｒｎｅｗＣＭＳｉｎＧｕａｎｇｚｈｏｕ
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新型农村合作医疗是一项艰巨复杂的工作，其规范开展与良性运作离不开宣传工作，宣传工作是办好合作医疗的基础之一。［１］如何做好宣传工作，提高并保持高参合率，使新农合更好地服务于农民健康是各级政府关心的热点。宣传工作涉及“宣传什么”、“向谁宣传”、“谁来宣传”、“怎样宣传”等问题。【２］针对这些问题，我们于２００７年３月对广州地区所有实施新农合制度的镇（街）开展调查，现报告分析如下。
１调查对象与方法
１．１调查对象
采用随机抽样，抽取实行新农合的７个区（县级市）共４６个镇（街），每个镇（街）调查农民约４０户。
１．２调查方法
采用问卷调查的方法，在参阅相关文献和现场调研基础上自行设计问卷，并通过预测试做出完善和调整。各镇政府依照同一调查指引随机抽取辖区内的一所小学，由小学教师把调查问卷分发给学生并要求其家长完成问卷，检查无漏回收汇总。
１．３调查内容及统计方法
问卷内容包括家庭一般情况；参合情况；参合金额的缴交方式；对新农合政策的知晓情况、了解途径；最想了解信息和最好接受的宣传方式；对住院报销情况的认知；对合作医疗定点机构的质量、服务态度的评价等。资料由专人用Ａｃｃｅｓｓ录入，经逻辑检错后，用ＳＰＳＳ进行统计分析。
２结果
２．１一般情况
回收问卷合计２００３张。经筛检，有效问卷１８７６
疗制度意见的通知（国办发Ｃ２００３３３号）［ｓ］．２００３．
［３］国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见（国发［２００７１２０号［Ｓ］．２００７．
［４］浙江省人民政府关于推进城镇居民医疗保障制度建设试点工作的意见（浙政发［２００６３４５号）Ｉｓ］．２００６．
［５］关于印发泰州市市区居民医疗保险试行办法的通知（泰政发［２００６３１０１号）［ｓ］．２００６．
［６］江苏省政府关于建立城镇居民基本医疗保险制度的意见
（苏政发［２００７３３８号）［Ｓ］．２００７．
［７］上海市小城镇社会保险暂行办法（沪府发［２００３３６５号）［ｓ］．２００３．
［８］关于本市小城镇医疗保险参保人员参加农村合作医疗有关问题的实施意见（沪医保［２００５３１１４号Ｉｓ］．２００５．
作者简介ｌ付晓光（１９７９?）。女，满族，辽宁鞍山人，硕士．
（收稿日期。２００８—０１—１５）
万方数据
新农合与城镇居民医疗保险制度相衔接问题的讨论
作者：付晓光， 汪早立， 张西凡， 程念
作者单位：中华人民共和国卫生部新型农村合作医疗研究中心,北京,100083
刊名：
中国农村卫生事业管理
英文刊名：CHINESE RURAL HEALTH SERVICE ADMINISTRATION
年，卷(期)：2008,28(3)
被引用次数：9次
参考文献(8条)
1.中共中央国务院关于加强农村卫生工作的决定 2000
2.国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知 2003
3.国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见 2007
4.浙江省人民政府关于推进城镇居民医疗保障制度建设试点工作的意见 2006
5.关于印发泰州市市区居民医疗保险试行办法的通知 2006
6.江苏省政府关于建立城镇居民基本医疗保险制度的意见 2007
7.上海市小城镇社会保险暂行办法 2003
8.关于本市小城镇医疗保险参保人员参加农村合作医疗有关问题的实施意见 2005
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