英国社会保障法的历史演变及其对中国的启示

2008年5月中州学刊May,2008第3期(总第165期)Academ ic Journal of Zhongzhou No.3

【法学研究】

英国社会保障法的历史演变及其对中国的启示3

杨思斌

(中国人民大学中国社会保障研究中心,北京100872)

摘　要:英国是世界社会保障法的发源地,英国社会保障立法经历了初创、发展与鼎盛、调整与改革三大阶段,最终形成了比较完备、健全的社会保障制度。借鉴英国的立法经验,我国应树立先进的社会保障法理念,制定高位阶的社会保障法律,明确政府的社会保障责任,建立城乡一体化的社会保障制度,并关注社会保障制度的可持续性。

关键词:社会保障法;济贫法;社会保障立法

中图分类号:D922.55 文献标识码:A 文章编号:1003—0751(2008)03—0079—03

英国是西方发达国家社会保障法律制度的发源地,自1601年英国女王伊丽莎白颁布《济贫法》以来,社会保障法律制度在英国得以不断发展和完善。梳理英国社会保障法的产生、发展及其基本特征,对我国社会保障法制建设具有重要的借鉴意义。

一、英国社会保障法的演进

1.英国社会保障法的初创阶段。英国社会保障法律制度是在传统社会救济制度的基础上发展起来的。1601年英国颁布了世界上第一部《济贫法》,该法产生于一个以农业经济为主体的社会中,在内容上具有明显的局限性:认为政府济贫是统治者的恩惠,强调对不劳动者的惩罚而较忽略对需求者的帮助。但它毕竟在人类历史上第一次以专门法律的形式对社会保障事项作了规定,确立了国家采取积极手段对贫民进行救济的责任。该部法律的颁布意味着社会保障从临时性走向制度化,从随意性走向法律化,标志着西方社会保障制度的初步形成。18世纪下半叶,工业革命的开始使英国再次面临严重的社会问题。1795年,英国颁布了《斯宾汉姆法》,该法的核心内容是按照食品这一基本生活资料价格的高低来确定人们的最低生活费用标准,开始把社会救助与基本生活费用的高低联系起来。《斯宾汉姆法》的实施在一定程度上缓解了英国的社会贫困状况,但该法并没有解决英国社会救助的根本问题。1834年,英国议会通过了新《济贫法》,宣布停止向济贫院以外的穷人发放救济金,强迫他们重新回到习艺所去。新《济贫法》创立了第一个全国性的行政机构———济贫委员会,将济贫由分散变为集中,克服了地方济贫管理腐败和不称职的局限,为在全国范围内建立统一的社会保障制度奠定了基础。新《济贫法》奠定了现代社会保障立法的基础,形成了政府直接管理社会保障事业的传统,并成为以后欧美各国社会保障立法的典范。

2.英国社会保障法的发展与鼎盛阶段。随着英国工业化进程的推进、贫困问题的加剧和社会问题的复杂化,新《济贫法》规定的院内救济的办法根本无法解决越来越多的社会问题,废除济贫法,建立更科学、更人道、更有效的化解社会风险的的社会保障制度已经成为一种趋势。1906年,英国颁布《教育法》,规定学校提供免费午餐。1908年颁布了《老年年金保险法》,在历史上第一次认为政府有责任为低收入的老年人提供生活保障。1911年,英国国会正式批准了《失业保险与健康保险法》,这是世界上第一部在全国强制推行的失业保险法。同年,还通过了《国民保险法令》。1918年,英国通过《妇女儿童福利法》;1925年颁布了《寡妇孤儿及老年年金法》。这些立法均是英国社会化大生产的产物,它突破了济贫法时代社会救济制度的局限性,体现出现代社会保障制度的国家责任特点。1934年,英国通过新的《失业法》,将

收稿日期:2008—03—19

3基金项目:中国博士后科学基金资助项目《社会救助法律问题研究》(20070410598)的阶段性成果。

作者简介:杨思斌,男,中国人民大学中国社会保障研究中心博士后研究人员。

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长期失业的情况从社会保险计划中分离出来单独给予救济; 1936年通过《国民健康保险法》。至此,英国社会保险法在形式上已经比较完备。第二次世界大战后,英国社会保障制度向着更为全面和完整的方向发展。1945年通过了《家庭津贴法》;1946年通过了《国民保险法》,几乎每个公民都可以享有失业、生育、死亡、孤寡、退休等方面的保障;同年,英国还颁布了《国民工伤保险法》和《国民健康服务法》;1948年颁布了《国民救助法》,标志着济贫法实施的终结和社会救助制度的正式建立。上述五部法律共同构筑了英国福利国家的社会保障法律体系,实现了社会保障制度的系统化和对公民社会保障权利的全面保障。英国也因此成为世界上社会保障法制最完备的国家,形成了“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”的社会保障模式。

3.英国社会保障法的改革与调整阶段。由于英国社会保障的范围广、项目全、标准高,社会保障开支增长率高于本国经济的增长,从而出现了“福利国家危机”和“福利困境”的现象。为了保障社会保障制度的可持续发展,英国政府开始对社会保障制度进行改革与调整,并以立法的形式表现出来。在养老保险方面,1986年英国社会保障法案降低了国家公共养老金的待遇水平,允许雇主制订缴费确定型的职业养老金计划,引入个人养老金计划。①1995年英国制定了一部新的养老金法案,其主要目的是强化养老金的安全措施; 1997年英国工党上台后,制定了“1999年福利改革和养老金法案”,目的是在不改变既定养老金总体结构的前提下,扩大养老金计划的覆盖率,同时设法降低养老金的制度成本。②在失业保障方面,英国政府采取了鼓励企业创造就业机会、启动就业培训计划、严格失业登记等措施促进就业,减少失业救济金补贴。在医疗保障方面,英国政府于1988年实施国民医疗保健市场化计划,号召医院之间开展竞争;1998年推行新的国民医疗保健计划,主要是减少医疗保健服务覆盖面,鼓励医疗保健服务的市场化;2000年又公布了国民保健五年计划,旨在建立全面有效的国民保健服务体系。③此外,英国在住房保障与教育保障方面也进行了改革。值得注意的是,英国在社会保障法律制度方面的改革与调整,是为了完善社会保障制度,而不是削弱或终结这项制度;英国社会保障改革的“私有化”特点与市场机制、个人责任的适度引入,并没有从根本上动摇政府的主导责任;改革的措施最终是为了保证社会保障法律制度与社会经济的协调发展,从而保障制度的可持续性,更好地保障国民的社会保障权利。

二、英国社会保障法的基本特点

英国社会保障立法历经300多年的变迁,最终形成了比较完备、健全的社会保障制度,对保障国民的基本人权,调节收入分配,缓和社会矛盾,维护社会、经济、政治秩序,实现社会公平正义起到了重要的作用。通观英国社会保障法律制度的演变,可以归纳出英国社会保障法的以下基本特点。

1.立法先行是社会保障制度建立的必要条件。英国的每一项社会保障措施都是有法可依的,社会保障制度建立的过程就是一个不断完善法律的过程,而英国公民社会保障权利的实现正是社会保障法律实施的结果。英国的社会保障史,实质上就是一部法制史。英国是一个判例法国家,社会保障领域却从制度建立伊始就采用国家立法的形式,其主要原因在于:社会保障实质上是国家凭借公权力调节国民收入、进行社会再分配的制度,这一制度必须通过国家立法才能得到有效的实施;社会保障的价值目标是实现积极人权,而积极人权的实现必须借助于国家权力的主动干预,法律在社会保障制度的建立过程中具有无法替代的功能。

2.立法理念经历了从道义到权利的转变。英国传统的社会保障立法是出于一种道义,新《济贫法》甚至明确规定接受救济的贫民必须以丧失个人尊严、自由与政治权利为代价。随着社会化大生产的发展,人们对贫困与社会风险的看法发生了根本转变,贫困不再被认为是一种罪恶,而是一种不幸,这种不幸的后果应该由社会承担;社会风险是工业社会的必然现象,必须通过社会保险制度予以化解。英国社会保障立法的理念开始发生嬗变,公共援助概念的出现以及《国民保险法》、《国民救助法》的颁布表明获取社会保障已经成为公民权利。从传统的社会救济法到现代社会保障法的演变不是简单的文字游戏,而是一种立法理念上的巨大飞跃,其真正意义在于通过新的权利立法,公开承认贫困现象与社会风险主要是由于社会原因造成的。由此,一方面国家和社会必须对克服贫困和化解风险承担责任,另一方面公民从国家获得社会保障是自己的一项基本人权。

3.国家责任是社会保障法的基本原则。英国《济贫法》的颁布标志着国家济贫制度的产生,即由国家通过立法直接管理或兴办慈善事业,承担救贫济困的责任。新《济贫法》创立了第一个全国性的济贫委员会;1946年英国《国民保险法》确立了几乎每个公民都可以享有的失业、生育、死亡、孤寡、退休等方面的保障权利和国家应该承担的责任;1948年《国民救助法》的实施则标志着国家全面承担起对贫困者的社会救助责任。自此,国家责任包括立法责任、财政责任、实施责任和管理监督责任等,成为英国社会保障制度的基本原则而不再发生反复和摇摆。甚至在住房福利方面,政府或者承担了支出方面的责任,或者通过税收减免的方式提供待遇,而这两种形式都体现了政府直接承担责任。④为了保障国家责任的履行,英国设立了社会保障部,统一管理社会保障事宜,避免了政出多门、多头管理的弊端。

4.强调社会保障的普遍性。社会保障的普遍性即人人享有充分的社会保障是英国社会保障法的基本特点,体现了社会保障制度应当具有的公平性与社会性。现今,英国的社会保障是全民保障,其实施范围括及所有英国国民。每一个英国人自出生之日就有一个社会保障号码,凡收入达到规定水平者均应交纳国民保险费,凡符合条件者均可享受相应的

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社会保障权益,甚至居住在英国的外国人也有缴纳国民保险费和享受某些社会保障的权益。社会保障的普遍性内含社会保障的全面性。英国的社会保障项目涉及生活的各个方面,国家几乎包揽了国民“从摇篮到坟墓”的生活全过程。当然,英国社会保障制度的全面性也产生了政府负担过重、缺乏效率等负面影响,这也是英国对社会保障制度进行改革的动因之一。

三、英国社会保障法的演变对我国

社会保障立法的启示

改革开放以来,我国的社会保障法制建设取得了令人瞩目的成就,但仍存在效力偏低,覆盖面偏窄,内容残缺,法制化水平与民众对保障的需求以及建设和谐社会、法治国家的要求不相适应等问题。借鉴世界社会保障法发源地英国的立法经验,笔者认为应当从以下五个方面对我国社会保障立法进行完善。

1.树立先进的社会保障法理念。英国社会保障法理念经历了从道义到权利的转变,“由于福利是权利而不是恩惠,所以人们可以无偿地接受它们,而不必感到似乎是占了别人的便宜”⑤。社会保障(社会救济)在我国古已有之,但其思想渊源都是统治者的道义观和仁政观,造成的后果是:政府施恩于民,民众感恩戴德。即使在社会保障已成为政府自觉施政纲领的今天,不把社会保障看做是公民权利的思想依然存在,“……大多数国民对社会保障权颇感陌生和疑虑,这使得人们对于社会保障是否是权利,是什么性质的权利,对于百姓、政府与雇主有什么样的效力,都不甚明白”⑥。因此,推进中国的社会保障立法,首先需要树立先进的法理念。对公民而言,应该认识到社会保障是自己作为国家成员所天然享有的不可剥夺的权利;对于政府而言,应该认识到实行社会保障是不可推卸的责任,是自身存在的合法性基础。

2.制定高位阶的社会保障法律。先立法、后实施,是英国社会保障法律制度演变的基本轨迹,也是西方发达国家社会保障制度建立的基本规律。我国已经制定了《残疾人保障法》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《法律援助条例》、《城市居民最低生活保障条例》等法律法规,但是,我国关于社会保障的法律规范还存在层次不高、效力偏低、内容残缺,缺乏系统性和统一性等问题。迄今为止,我国尚没有一部由全国人大或其常委会审议通过的对社会保障问题进行全面、系统规定或者就某项制度进行专门安排的法律。因此,加快社会保障立法进度,尽快出台《社会保险法》、《社会救助法》等社会保障基本法律,通过强制性立法建立覆盖城乡、全民共享的社会保障制度已迫在眉睫。

3.明确政府的社会保障责任。从法学视角看,社会保障权是积极的人权,要求国家积极主动地采取有效措施保证公民社会保障权利的实现。从经济学的视角看,社会保障是一种需要国家通过公共权力推行的社会财富再分配制度,政府承担责任是社会保障制度顺利运行的前提。政府的社会保障责任包括立法责任、财政责任、实施责任和监管责任等。中国的社会保障立法除了建立以社会保险为核心、以社会救助为补充的社会保障制度模式外,还可以借鉴英国在颁布《济贫法》时从发达地区征收专门的社会救济税的做法,这一方面可以增加社会保障资金的来源,另一方面也可以通过税收调节收入分配,缓解社会矛盾,实现社会和谐。此外,建立高效而专业的社会保障实施机构,培养社会保障专门人才,加大社会保障基金的监管也是政府责任的重要组成部分。

4.建立城乡一体化的社会保障制度。英国的社会保障制度体现了普遍性原则,全体国民都享有社会保障这一基本权利。中国的现代社会保障体系长期以来一直仅覆盖城市劳动者,而不包括占人口绝大多数的农村劳动者。近年来,社会保险开始扩大覆盖面,一部分灵活就业者和农民工被纳入社会保险体系。2007年,国家决定在农村实施最低生活保障制度,社会救助制度开始向农村延伸。然而,目前的社会保障制度仍将相当大的一部分社会群体特别是农民和农民工排斥在社会保障之外,被纳入社会保障制度覆盖范围的人的社会保障待遇也存在很大差异,这种制度安排无法保证人们平等地利用社会保障权利去实现个人的利益和价值。因此,我国应借鉴英国社会保障法的普遍性原则(这也是社会保障立法的国际惯例),建立城乡一体化的社会保障制度,消除城乡隔离屏障,使所有公民都享有社会保障。

5.关注社会保障制度的可持续性。英国社会福利国家建成后不断对社会保障法律制度进行改革与调整的历史事实告诉我们,社会保障制度具有刚性的特点,必须与社会经济发展相协调,必须在实现公平的同时适度兼顾效率;在明确政府责任的同时,还要考虑个人责任;在强调国家保障的同时,不能轻易放弃传统的家庭保障。改革开放后经济的持续增长为我国社会保障制度建设提供了雄厚的经济基础,但是,我们也将面临人口老龄化、家庭保障功能弱化等社会问题。在目前社会保障制度尚未完全定型的情况下,未雨绸缪,吸取英国社会保障法律改革与调整的经验教训,加强社会保障战略研究,对于建立科学、合理、可持续的社会保障制度意义重大。

注释

①②谢圣远:《社会保障发展史》,经济管理出版社,2007年,第151—152、153页。③刘波:《当代英国社会保障制度的系统分析与理论思考》,学林出版社,2006年,第42页。④孙炳耀:《当代英国瑞典社会保障制度》,法律出版社,2000年,第156页。⑤[美]A.奥肯:《平等与效率———重大的抉择》,王奔洲译,华夏出版社,1999年,第15页。

⑥李运华:《社会保障权原论》,《江西社会科学》2005年第6期,第28页。

责任编辑:林　墨

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