国务院关于当前发展学前教育的若干意2

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》

（国发41号文件）文件解读

遵义市红花岗区教育局

主任、副主任、各位委员：

大家早上好！

2010年11月21日国务院颁布了国发41号文件，这是近30年来，我国关于学前教育发展的最高级别的政策性文件，对我国当前及今后学前教育的发展具有重大意义，必将产生深远的影响。下面我从文件的总体结构、出台的背景、核心精神、主要内容和工作要求等几个方面，结合我区学前教育发展的实际情况，对文件进行简要的介绍。

一、文件的总体结构

国发41号文件全文共提出了加快推进学前教育发展的十条政策措施，所以这个文件通常被称为“学前教育‘国十条’”。这十条政策措施按具体内容可以分为四个大的部分：

其中第1条“把发展学前教育摆在更加重要的位置”单独为第一个部分，作为文件的总纲，包括了文件出台的背景和文件的核心精神两方面的内容。

其中第2-4条为第二个部分，分别从硬件设施、教师队伍、经费投入——即通常所说的“人、财、物”三个方面指出了怎样发展学前教育的问题。

其中第5-8条为第三个部分，分别从准入、安全、收费、保教业务四个方面指出了怎样管理学前教育机构的问题。

第四个部分包括了最后两条，文件就加快推进学前教育的发展，对政府部门的工作提出了一些要求。

二、文件出台的背景和核心精神（文件第一部分）

1.文件出台的背景

(1)学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节

改革开放以来，我国学前教育事业取得长足发展，普及程度逐步提高。但总体上看，学前教育仍是各级各类教育中的短板，主要表现为教育资源短缺，财政投入不足，师资队伍不健全，体制机制不完善，城乡区域发展不平衡等等。学前教育的发展问题已经严重制约了我国教育整体水平和国民素质的提高，成为影响我国教育现代化目标实现的最大瓶颈。因此，加快学前教育发展成为新形势下推进教育科学协调发展的必然选择。

(2)“入园难”“入园贵”问题突出

近年来，许多地方不同程度出现了“入园难”“入园贵”的问题，引起了党中央、国务院的高度关注。2010年6月8日，胡锦涛总书记作出重要批示：“要专题研究学前教育问题，首先解决‘入园难’问题”。“入园难”反映了我国学前教育资源不足，尤其是优质而平价的公办学前教育资源严重不足。我们红花岗区在2011年以前，虽然有各类幼儿园100多所，但公办学前教育资源主要都集中在市机关、区机关、两所幼儿园当中。“入园贵”则反映了民办幼儿园收费缺乏有效的制约与监管。整个学前教育领域逐渐形成了公办幼儿园“稀缺化”，民办幼儿园“两极化”，优质资源“特权化”，入园收费“贵族化”。这在很大程度上加剧了不同群体儿童入园机会的不均等，引起了公众的诸多不满。

(3)加快发展学前教育势在必行且刻不容缓

国发41文件在第一部分用了三个“关系到”来强调当前加快发展学前教育的必要性，即学前教育“关系到亿万儿童的成长”、“关系到千家万户的利益”、“关系到国家民族的未来”，把学前教育的地位提到了前所未有的高度。文件还用了三个“作为”来强调当前发展学前教育的紧迫性，即要把发展学前教育“作为贯彻落实教育规划纲要的突破口”、“作为推动教育事业科学发展的重要任务”、“作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程”。这充分说明了加快发展学前教育已经刻不容缓。

2.文件的核心精神

国发41号文件第一部分提出了五个“必须坚持”，作为发展学前教育的五项基本原则，确定了我国学前教育未来发展的方向，是整个文件的核心精神，需要我们深刻领会，“五个必须坚持”是：(1)必须坚持公益性和普惠性

文件指出应“努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”，这意味着公共财政必须承担发展学前教育的主要责任，向社会提供基本的、覆盖多数群体的学前教育公共服务。这一提法对于澄清社会各方面对学前教育的模糊认识，统一级各地政府的思想，具有重要意义。普惠性的核心内涵是“普遍惠及、人人享有”，它明确了学前教育“高包容、非竞争、不排他”的基本属性，普惠性学前教育的提出是政府解决教育不公平的重要举措之一，有助于通过教育公平实现社会公平。

(2)必须坚持政府主导

“政府主导”意味着政府要承担发展学前教育的主要责任。中央和省级政府充分发挥统筹协调作用，加大转移支付力度；市级和县级政府应成为本地区学前教育发展的责任主体，承担起学前教育规划、投入、监管和保障公平的职责；乡镇政府及街道办事处也应充分发挥作用，尽力支持办好辖区幼儿园。

(3)必须坚持改革创新

目前存在的一些体制机制障碍使得学前教育事业的发展举步维艰。比如：学前教育综合性强，牵涉部门广，但教育部门与其他部门的有效协作机制尚不完善，在很多管理问题上有心无力；公共财政只投入公办幼儿园，一方面部分公办幼儿园资源出现浪费，另一方面集体办、企事业单位办、民办幼儿园无法得到财政支持，生存处境堪忧；幼儿园教师收入偏低，无法吸引和留住优秀人才；民办幼儿园的收费和营利无法得到有效监管等等。这些体制机制上的障碍只有通过改革创新才能得以突破。去年以来，我区通过制定并严格实施了《遵义市红花岗区民办幼儿园管理办法》以及《遵义市红花岗区民办幼儿园申办审批流程》、《红花岗区清理整顿非法托幼机构工作方案》，加大对辖区民办幼儿园管理力度和安排不定期的清查力度，使全区131所幼儿园的管理工作得到规范，办园水平得到提高。

(4)必须坚持因地制宜

各地区经济社会发展水平存在较大差异，因此，发达地区的学前教育发展模式到相对落后地区未必适用，西部地区也无法复制东部地区的学前教育发展道路。所以学前教育的发展必须要适应当地的情况，只有因地制宜，从实际出发，才可能有效解决学前教育发展中的问题。因此，结合3月25日新的《贵州省幼儿园基本办园标准》为促进全区学前教育健康持续发展，提高我区幼儿园办园水平。我们积极认真落实符合我区区情的‘123456’个规划，即：

一个目的：健全性格、启迪智力，促进幼儿身心健康发展；

两个原则：保育为先、游戏为本的原则，

三个到位：人员到位、安全到位、经费到位

四个严禁：“严禁推荐和组织征订各种幼儿教材和教辅材料；严禁幼儿园提前教授小学教育内容；严禁幼儿园以举办兴趣班、特长班和实验班等小众班、占坑班为名，进行各种提前学习和强化训练活动，或设定为幼升小前提；严禁一切形式的小学入学考试和超出规定的信息登记。”

五个提倡：提倡就近入学，提倡公益普惠，提倡艺术熏陶，提倡尊重个性，提倡家园共育。

六个学会：学会微笑、学会观察、学会说话、学会交友，学会做家务、学会感恩。

(5)必须坚持科学育儿

学前教育是基础教育的组成部分，是学校教育和终身教育的起始阶段，要以人为本，为幼儿近期和终身发展奠定良好的素质基础。学前教育要以游戏为基本活动形式，涵盖健康、社会、科学、语言、艺术等方面。然而，当前学前教育中却存在的“小学化”倾向，部分幼儿园为迎合家长把小学的教学内容搬到幼儿园，过分注重知识、技能教学，开展形式繁多的不适合实际需要的课题，举办特色班教学等现象。针对这一问题，我们积极采取行动，：

一是自查自纠“小学化”倾向问题，进一步规范办园行为；

二是完善“家长委员会”家园共育平台，宣传科学办园理念和正确的育儿观；通过对小学化倾向较为突出的幼儿园进行纠正“小学化”家长体验式培训；

三是加大园本教研与培训力度，有效提升教师专业素质；

三、文件的主要内容

文件的主体部分针对我国学前教育当前存在的资源短缺、师资队伍薄弱、投入严重不足、管理不规范等突出问题，对症下药，开出了多剂良方，着力解决两个方面的问题：一是怎样加快学前教育的发展，二是怎样规范管理学前教育机构。下面我们来看一下文件提出的具体措施和办法：

1.怎样加快发展学前教育（文件第二个部分）

(1) 增加硬件设施

文件从公办、民办、城镇、农村四个方面提出了四条措施来增加学前教育的硬件设施：一是新建或改扩建公办幼儿园；二是扶持民办幼儿园；三是城镇小区配套建设幼儿园；四是政府安排专项资金使农村学前教育网络逐步延伸到村级。

红花岗区在公办幼儿园建设方面，去年完成了区第一幼儿园、忠庄镇中心幼儿园、深溪镇中心幼儿园三所公办幼儿园的建设。今年，为加快推进学前教育的发展，区委、区政府已明确原来由三年完成，

在其余12个镇街各建一所公办幼儿园的任务，调整为2012年一年全部完成。经初步统计，新建12所公办幼儿园将投入资金4800万元，建设规模达到25000M2，共108个教学班，可容纳幼儿3300人，将极大缓解我区“入园难”的问题；在扶持民办幼儿园方面，我区已经减免了民办幼儿园的税费和水电费用，并且积极帮助民办幼儿园申请中央奖补资金。在今年的公办幼儿园建设项目中，一些镇街正在探索购买民办幼儿园服务的道路；在小区配套幼儿园方面，我区虽然有小花、紫荆花、翠堤等优质的小区配套幼儿园，但对大多数小区未建幼儿园的问题尚缺乏有力的追补措施；在农村学前教育网络建设方面，列入今年计划的建设项目已全面覆盖到镇级，今后将继续向村级发展。

(2)扩大和稳定教师队伍

文件提出了三条措施来加强幼儿教师队伍的建设：一是核编配齐，二是保障待遇，三是加强培训。

2011年红花岗区面向社会招考教师24人，其中专职教师21人，专职卫生保健医生3人，充实到全区公办幼儿园队伍；在教师培训方面，全区先后组织131所幼儿园（含尚未审批的）园长及教师开展了十余次专题培训和教研活动，参训人员达1000余人次。同时，选派园长骨干180余名，参加了国家教育部、西南师范学院、贵州省举办的“园长高级研修班”、“骨干园长集中培训”、“幼儿教师转岗培训”、“园长岗位培训”等各类学习。

(3)加大经费投入

投入严重不足一直是困扰和制约我国学前教育发展的重要因素之一。研究表明，学前教育在各级各类教育中投入回报率是最高的，每投入1美元到学前教育，便会有17.07美元的回报，并且这种回报还特别体现在减少贫困和犯罪等社会问题等方面。所以美国教育部曾经说：“公共经费投入高中阶段的回报率没有投入学前教育那么高”。统计表明，我国学前教育总投入占GDP的比例多年来维持在0.06%左右，与经合组织成员国的平均水平0.5%相差一个数量级。另外，学前教育经费在同级财政性教育总经费中所占的比例也是衡量学前教育投入规模的一项重要指标，全国人大常委庞丽娟教授经研究后指出：“学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比例应不低于7%的基线标准”。目前我国上海、浙江等一些地区该项指标虽然已经达到或超过8%，但全国平均水平一直在1.2%-1.3%徘徊。可以说，学前教育虽然是我国国民教育体系的重要组成部分，但在财政投入上长期处于边缘地位。因此，国发41号文件强调：加大财政投入是构建学前教育公共服务体系的根本保障，具体规定可概括为五个“有”——即“财政有预算”、“增量有倾斜”、“投入有比例”、“拨款有标准”、“资助有制度”。

就红花岗区的情况来看，国发41号文件颁布以前，财政投入学前教育经费占教育总经费的0.3%左右，远远低于全国平均水平，投入严重不足，制约了我区学前教育的发展。国发41号文件颁布以后，

去年作为实施“学前教育三年行动计划”的第一年，这一比例就提高到了1.26%，赶上了全国平均水平，并且按照今年公办幼儿园建设计划，这一比例还将大幅提高，甚至可以到达专家建议的7%基线标准。当然，如果要长期保持这一比例，对地方财政是一个较大的挑战。2.怎样管理学前教育机构（文件第三个部分）

管理失范是困扰和制约学前教育发展的主要障碍之一。突出表现是：准入制度不健全，无证办园现象严重，监管力量不足，幼儿园安全防护体系尚未建立，安全形势较为严峻，幼儿园收费管理混乱，高收费、乱收费现象严重，保教工作不规范，保教质量不高等等。针对这些问题，我区认真按照文件的第5-8条分别从准入、安全、收费、保教业务四个方面提出了规范学前教育机构办园行为的措施。

(1)准入管理

在准入管理方面，文件的要求可以归纳为八个字，即“严格审批，妥善取缔”。当前无证办园现象较为严重，如果没有一个严格的审批制度，则广大幼儿的健康成长无法得到保障。红花岗区在学前教育发展的过程中，已经逐步建立起了以教育、卫生、住建、消防、交警、物价等相关部门协同参与的审批流程，使幼儿园在审批的过程中能得到专业部门的指导和督促，不断规范办园行为。

目前，无证幼儿园容纳的幼儿数量也十分巨大。据初步统计红花岗区约有5400名幼儿就读于无证幼儿园，其中3500名为农民工子女。

对无证幼儿园如果采取“一刀切”，不仅无法分流大量的幼儿，进一步造成“入园难”的问题，甚至还会对社会的和谐稳定造成不利影响。所以，我们始终按照区委区政府提出的“整改一批、审批一批、取缔一批”精神，妥善处理无证办园的问题。近期，区政府已多次召开会议专题研究清理整顿非法托幼机构的问题，并作了具体安排。明确各镇街主要领导亲自抓、分管领导具体抓，相关职能部门配合，在全区开展为期3个月的非法托幼机构清理整顿工作。

(2)安全管理

文件突出强调要建立健全各项安全管理制度和安全责任制，要求各相关部门按职能分工，建立全覆盖的幼儿园安全防护体系，并对幼儿园和幼儿园所在的街道、社区和村民委员会提出了要求。在幼儿园安全管理方面，红花岗区大力整合各方资源形成合力，初步构建了卫生、住建、消防、民政、公安、交通运输等多头部门齐抓共管的联动机制。

(3)收费管理

为加强幼儿教育收费管理，规范幼儿教育收费行为，我区依据贵州省物价局、财政厅、教育厅联合下发的《关于完善幼儿教育收费管理的通知》（黔价费[2010]18号）文件精神，严格对学前教育机构的收费项目、收费标准进行管理，并定期监督检查。

(4)保教业务管理

“科学保教”是学前教育发展的五大核心原则之一。这要求学前教育机构不仅要制定科学合理的幼儿学习与发展指南，坚持保教结合，寓教于乐，还要特别注意防止和纠正“小学化”的倾向。所以将“游戏作为幼儿园的基本活动”是我们倡导全区幼儿教师正确教育理念的关键所在，因为游戏时，游戏中幼儿的动机是“我要玩”“我要学”而不是“要我玩”“要我学”。因此，幼儿身心总处于主动状态，而不是无聊，厌烦，无所事事，呆坐等消极的被动状态，学习效果自然就事半功倍。为了让幼儿更加快乐的学习，我们尝试用区角游戏的形式开展多种活动，使幼儿的学习游戏化，寓教育于游戏之中。

四、对政府部门的工作要求（文件第四个部分）

文件的最后两条是关于学前教育的领导工作机制和学前教育三年行动计划的相关要求，为我国学前教育事业的发展确定了坚强有力的组织领导保障和行之有效的推进策略。

1.加强组织领导，完善工作机制

文件强调各级政府要加强对学前教育的统筹协调，健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制，形成推动学前教育发展的合力。并结合新的形势对各部门的职责提出了新的要求。

2.制定并实施“三年行动计划”

文件要求以县为单位编制学前教育三年行动计划，基本上明确并落实了本届政府的职责。这是当前加快发展学前教育，解决“入园难”的重大决策，需要地方政府集中人力、物力、财力打好这场攻坚战，为将来学前教育又好又快发展奠定基础。我区已于2011年2月出台了《红花岗区学前教育三年行动计划》，并将学前教育纳入全区经济社会发展的总体规划。

从总体上看，国发41号文件在我国学前教育事业发展面临困难与挑战的关键时刻及时出台，立足当前，兼顾长远，是积极发展学前教育，着力破解“入园难”的动员令，在我国学前教育事业发展的历史上具有里程碑式的重大意义。文件既原则鲜明，又充满智慧；既指明了全国学前教育的发展方向，又为地方政府预留了创造空间；既有利于明确和落实政府责任，又有利于调动社会各方面的积极性。该文件的出台把我国的学前教育事业推向了新的历史发展阶段，同时，也使我区的学前教育事业迎来了大发展的春天。谢谢大家！

红花岗区教育局

二0一二年五月十三日