地方债务

地方债务

一、含义与法律规制（一）基本概念：即“地方政府债券”（Local Treasury Bonds）也被称为“市政债券”（Municipal Securities）。凡属地方政府发行的公债称为地方公债简称＂地方债＂，它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。地方政府债券是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。同中央政府发行的国债一样，地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。（二）构成地方债务由直接债务和或有债务两个部分构成。直接债务是由地方政府出面直接举借的或为法律、合同所确认的政府负债，是在任何情况下都会发生的偿债义务，因而具有确定性；或有负债是由于经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的，是由某个别的事情引起，而这件事可能发生也可能不发生，因此具有不确定性，有显性与隐性之分。地方债包含了三大块内容，一块是地方政府负有偿还责任的债务，比如地方债；一块是地方政府负有担保责任的债务，比如部分政府政府以成立公司的形式来向金融部分或者社会发行债券；

而还有一块是具有救助责任的债务，也即虽然没有偿债责任，但是一旦债务单位出现债务危机，政府也要帮忙救助的这一类债务。（三）历史发展财权与事权不匹配、事权划分不清、唯GDP的政绩观、投资效率偏低等共同推高地方债……“表面上看，地方政府负债快速增长有许多理由。为抵御金融危机冲击而兴办的投资项目和经济增长点建设，加快城乡基础设施建设、兴建大型公益项目和改善市容市貌等。但透过现象看本质，地方政府负债快速增长有深刻的体制性原因。1.首先不得不提的，是我国在1994年实施的分税制改革。“分税制改革的方向没问题，但由于种种因素，至今在省以下没有真正贯彻分税制，而是演变成为五花八门、复杂多样、一地一率、讨价还价色彩甚浓的分成制和包干制。”贾康说。长期以来，中央与地方之间的事权划分不清晰，农业、交通、教育等诸多支出项目都由中央和地方共同承担。地方政府支出责任总体模糊，但在具体场合又往往在不断强化，超出其财政能力。2.“往深里讲，除了被动举债的压力外，地方政府也有主动举债的动力。”赵锡军说。一些地方政府存在“借债—开发—盈利—还债”的逻辑：通过举债增加对城市基础设施投资，可以明显改善投资环境，增加对外来资本的吸引力，促进地方经济发展，还可以使城市土地得到大幅度升值，增加地方财政收入，从而用于偿还债务。3.在政绩考核压力下，投资可以对GDP增长有更加直接的拉动作用，让地方官员

“面子上更好看”。甚至还催生了一个怪现象：欠债越多的地方，发展得越快，地方官员提拔得越快。“尤其是在2008年国际金融危机后，地方政府面对经济增速放缓，更有了举债的压力和动力。”中国经济改革研究基金会国民经济研究所常务副所长王梅说，根据审计署公布的数据，在2010年底，地方政府债务10.7万亿元中，有5.24万亿元形成于2009年和2010年。（四）法律规制1. 按照新出台的《预算法》（2014）和国务院《关于加强地方政府性债务管理意见》（2014）的规定,从今年起,各市县政府都不能自行举债,地方筹措建设资金渠道必将迅速缩减,继续通过融资平台举借债务也不再可行,收支矛盾如何化解将是大难题。

2. 2014年以来出台了多个防范地方债务风险的文件，进入2018年地方债务监管也在持续升级。2015年3月12日，财政部发文确认置换1万亿地方债，置换债券由地方政府自发自还，并且必须用于今年到期的债务。财政部有关负责人表示，1万亿元的总债券额度占2015年到期政府债务的5

3.8%。

（https://www.360docs.net/doc/c914991848.html,/cmsn/20150513/20150513011769）“积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。”债务置换主要考虑两方面原因：一是土地财政和财政收

入双放缓，43号文剥离城投融资功能且新融资券种和新融资模式（PPP）尚不成熟，防范地方债务资金链断裂的系统性风险；二是拉长债务久期，降低地方债务融资成本，防范流动性风险：美国市政债久期在10-15年之间，中国地方政府债务久期多为3年左右，存量债务置换可缓释地方再融资压力。2018年3月26日，财政部公布了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，用13项举措来加强地方债全链条管理，妥善化解累积的债务风险。设置地方债总额天花板，2018年限额约为21万亿。2018年3月30日，财政部财金司发布23号文，《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》。要求金融企业除了购买地方政府债券外，不得直接或间接为地方政府提供融资。并明确了国有金融企业在参与地方建设融资时的两大重点，一是加强“穿透式”资本金审查，二是审慎评估还款能力，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息，并对投资基金、资管业务、金融中介服务、PPP等具体模式中存在的违法违规举债进行了规范。4月2日，中央财经委员会第一次会议要求，地方政府和国企要尽快降杠杆。会议指出，打好防范化解金融风险攻坚战，要坚持底线思维，坚持稳中求进，抓住主要矛盾。要以结构性去杠杆为基本思路，分部门、分债务类型提出不同要求，地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来，努力实现宏观杠杆率稳定和

逐步下降；要稳定大局，推动高质量发展，提高全要素生产率，在改革发展中解决问题。要统筹协调，形成工作合力，把握好出台政策的节奏和力度；要分类施策，根据不同领域、不同市场金融风险情况，采取差异化、有针对性的办法。要集中力量，优先处理可能威胁经济社会稳定和引发系统性风险的问题；要强化打好防范化解金融风险攻坚战的组织保障，发挥好金融稳定发展委员会重要作用。要抓紧协调建立中央和地方金融监管机制，强化地方政府属地风险处置责任。

地方政府和企业（尤其是国有企业）杠杆风险控制已成为财政政策的重中之重，防范和化解地方政府债务风险依然是今年防风险硬仗。此前也已确立基调，中央不会为地方债兜底。财政部近期连续公布两份文件，指导化解存量债务，遏制隐性债务增量和风险。地方债务风险在经过长期疯长之后已处风险关头，新疆叫停PPP后，清理22万亿地方债券风险的第一枪或许已经打响了。（置换债其实就是将地方债进行置

换后的债务，是地方政府在利率适度的条件下，通过借新债来还旧债，将所欠的已有债务顺利延后的一种方式。）二、

优点和缺点（一）地方政府发债优点允许地方政府发行债券，无疑解决了地方政府财政吃紧的问题。地方政府可以根据地方人大通过的发展规划，更加灵活地筹集资金，解决发展中存在的问题。更主要的是，由于地方政府拥有了自筹资金、自主发展的能力，中央政府与地方政府之间的关系将会更加

成熟，地方人大在监督地方政府方面将会有更高的积极性，中国的政治体制将会得到进一步巩固。债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，形成了大量优质资产，促进了各地经济发展和民生改善，有利于增强后劲。据审计署2011年的审计结果，截至2010年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设5.95

万亿元，占61.86%；用于土地收储1.02万亿元，占10.62%。（二）地方政府发债缺点地方政府发行债券筹集资金面临着《预算法》的制约。我国《预算法》严禁地方政府举债，地方政府发行债券必须修改法律，而这样做就意味着，在短期内地方政府发行债券不会成为现实。地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题，如果没有严格的约束机制，一些地方政府过分举债之后，将会出现破产问题。而我国目前尚未对政府机关破产作出明确的规定，一旦地方政府破产，中央政府将承担怎样的责任，地方人大将作出怎样的安排，所有这一切都必须通盘考虑。三、风险（一）是经济减速下行使地方政府偿债能力弱化的风险；（以江西省为例）（二）是房地产泡沫破灭带来的地方政府性债务违约风险；通过土地出让金来偿还到期债务的效果大不如前，2013年6月份审计署的报告指出，部分地区的土地出让收入增幅仍有下降，加之不少地方政府债务投资的基础设施项目回报率低，产生

的现金流难以覆盖债务成本，在经济增速的放缓，财政收入已经开始减速，地产调控限制卖地收入的情况下，卖掉手中的股票套现资金成为首选。（三）是期限错配带来的流动性风险；地区政府性债务的期限越短，其流动性风险越大。各地区的审计报告公布了截至2013年6月底，存量债务到期时间的分布。假设2018 年及以后到期的债务平均期限为7 年，以此估算各地的债务加权到期时间。那么债务加权到期时间超过3 年的有5个省，其中期限最长的是海南省，约4.27 年，而最短是内蒙古，只有2.15 年。这意味着在同样的债务水平下，内蒙古的流动性压力是海南省的约2 倍。（四）是地方政府“借新还旧”带来的债务风险转移和风险累积；比如江西各级政府性债务主要以中短期债务为主,且已进入偿债高峰期,在地方政府财力有限的情况下,不少债务只能通过“借新还旧”来消化。2014年江西作为中部唯一省份列入地方政府债券自发自还改革试点范围,发行143亿元地方政府债券,其中35亿元用于偿还当年到期的2011年全省各级举借的地方政府债券本金。（五）是非信贷融资比重上升带来的风险；截至2010 年底，接近80% 的地方债务来自于银行贷款。而截至2013 年6 月底，地方债务中只有56.6%为银行贷款，在地方政府的直接债务和或有债务中，有1.5 万亿元的BT（建设—移交）融资、1.8万亿元的债券融资、1.4 万亿元的信托融资，一共占到全部债务的26.5%（六）

是融资主体相互关联产生的交叉风险；（七）是地方政府融资平台运作不规范，投资低效或无效带来的风险；江西省人大常委会在相关调研报告中指出,少数地方和行业存在超越自身财政收支能力,脱离实际公共需要,偏重短期政绩和项目建设,盲目求大、超前,忽视长远发展和债务管理的问题,加上一些地方(含开发区)棚户区改造安置、基础设施建设历史欠账等,举借债务较多。审计结果表明,截至2012年底,江西省有5个市本级、2个县级、65个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；有的经济技术开发区和新区债务率已经高达200%以上。截至2013年6月底,江西省政府还贷高速公路债务为480.99亿元,成为债务偿还压力最大的行业。2015年还要加大对全省国省道改造、农村公路建设的投入,更是捉襟见肘。南昌市高新区今后三年仅还建安置房、南昌航空城建设资金需求就达440多亿元,靠其自身财力无法解决。目前,除地方政府债券以外,政府性债务收支尚未纳入预算管理和监督,加上以往举债主体多样化、资金使用绩效评价机制不健全等原因,债务资金借、用、管、还过程中存在一些不严格、不规范行为。人大调研发现,部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务、违规提供担保、违规将债务资金投入资本市场、房地产市场和用于修建楼堂馆所；融资平台公司等单位违规发行债券等行为时有发生,涉及金额较大。四、现实问题（一）举债原因—法律和

现实差距根据旧的《预算法》（1995年）和《担保法》规定，地方政府不可直接负债，也不能为债务提供担保，在法律禁令限制下，地方政府控制的融资平台公司(如城投、城建公司)成为最佳选择，它可以巧妙地规避法律限制。他们首要目的都是帮地方政府融资。尽管地方债的借债主体很复杂，但融资平台公司是其中最主要的一种，比例达到39%。在实际运作中，地方融资平台由政府组织成立，公司管理层多为政府官员，地方财政对平台进行注资，同时政府划拨储备土地，作为撬动银行和社会资金的支撑，建立一个“借、用、管、还”一体的投融资运行机制。“地方政府之所以要发债，归根结底就是钱不够花。” 中国人民大学教授赵锡军说，地方政府缺钱的原因有很多，比如，一些欠发达地区没有稳定的财政来源，要发展就得开支，中央财政转移支付不能完全弥补资金缺口。“资金不足，发展却不能滞后。”贾康说，基层政府面对多种考核目标，都必须“达标”，任何一项都可对政绩“一票否决”。经济快速发展，资金缺口越来越大，只有通过举债来解决。（二）举债放开后的现状十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。这有助于缓解地方筹资压力，更有利于将隐蔽的债务阳光化。2013年12月30日，审计署公布了2013年全国政府性债务审计结果。截至2013

年6月末，全国政府性债务为30.27万亿，其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿，全口径地方政府性债务合计17.89万亿，2014年为24万亿元。银监会的统计数据显示，截至2013年6月末，各银行的地方融资平台贷款余额为9.7万亿元。通过信托、委托贷款、发行理财产品等创新方式融资的规模不断增加，根据部分券商测算，这部分负债在2万亿－3万亿元之间。由于统计口径不同，最终被认定的平台债务预计不超过9万亿元。据审计报告，截至2008年底，地方政府所借债务为3.2万亿元，但到了2010年底剧增到10.7万亿元，两年时间债务增长2倍。在10.7万亿元的债务中，46.38%来自地方融资平台，为最大的举债主体。全国总体概况：从最近10年地方政府债发展来看，2014年之前地方债发行规模和增速都相对平稳，2014年以后债务增长速度可谓相当迅速，几乎每年以4万亿元的增速突飞猛进。（1）在地方债务中，地方债有3444只、债券余额达到14.96万亿元，位居市场第一、占比达到19.69%。然而，国债发行275只，债券余额134，082.37亿元，占比17.64%，地方债规模已实力赶超国债。事实上，在2017年年末，地方政府债券便已首次超越国债。（2）从剩余期限上来看，短期地方债到期偿还量并不太大。当前的地方债中，有9.14

万亿元地方债将在5年内到期、占比61.08%，有4.55万亿元地方债将在3年内到期、占比30.4%，同时有1.02万亿

元地方债将在1年内都到期，占比达6.8%。不过随着2015年发行的3年期地方债到期日的到来，2018年地方债到期偿还量迅速增加。数据显示，2018年到期的地方债将达到239只，到期偿还量为8389.37亿元，从6月份至11月份，每月到期偿还量都在1000亿以上，相比前几个月将暴增百余倍，届时面临的债务压力将会很大。此外，由于2018年8月是地方债务置换3年的最后期限，可以预计上述1.73万亿元非政府债券形式存量政府债务中的大部分都将会被置换，因而8月前应会有较多的置换债券发行。（3）城投债一样值得关注。截至目前，城投债规模达到7.24万亿元，其中有3.69万亿元的城投债将在3年内到期、占比51.04%，有1.21万亿元的城投债将在1年内到期、占比16.68%，偿债压力相对平均。（4）根据财政部披露的数据显示，2017上半年，各地共发行地方政府债券1.86万亿元，与去年同期发行量（3.58万亿元）相比减少1.72万亿元。2017上半年地方政府债券发行量比去年同期下降较多的主要原因是，经过前两年置换债券大规模发行（2015年、2016年置换债券分别发行3.2万亿元、4.9万亿元）后，2017年及以后年度剩余的地方政府未置换存量债务将大量减少，今年置换债券预计发行规模较去年明显下降。哪些省份较危险（1）举债较高的地方政府有哪些省份？据Wind数据显示，当前地方政府债主要集中在江苏、山东、浙江、四川、贵州、云南、

辽宁等地，其中债务余额最多的三个省份为江苏、山东、

浙江，分别为1.09万亿、9293亿元、9151亿元，余额占比分别为7.29%、6.21%、6.11%。（）（2）城投债方面，债务主要集中在江苏、湖南、浙江、天津、重庆，对应的债券余额分别为1.31万亿元、4773.69亿元、4378.82亿元、4012.56亿元和3852.66亿元，余额占比分别为18.06%、6.59%、6.05%、5.54%和5.32%。（3）从地方政府负债率

和偿债风险上来看，偿债风险较大的省份主要集中在西南地区。截止2017年9月份，贵州、天津、重庆、云南和青海排名居于前列，占比分别达78%、76%、70%、69%和65%，已远远高于地方负债率60%的警戒红线。另外值得注意的是，江苏自去年一跃成为负债最多的省份，其偿债压力和风险值得警惕。在过去，地方政府多绕道融资平台向金融机

构违规举债，靠卖地还债。地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。近年来地方信用违约的事件增多，发生过债券主体信用违约事件较多的省份有江苏、山东、内蒙古、四川等，市场对于地方债关注度和警惕程度也显著提高。去年，内蒙古自爆地方债务危机、江苏贵州借信托、资管等手段违规举债，一系列地方债务危机已逐渐显露出来，同时也引起了我国政府的高度重视。（三）地方债务的来源、运营

和支出有了“融资平台公司”，就有了借债主体；有了地方政府，就有了抵押方式，比如拿财政收入和国有土地做

抵押；借债用途也有了，可以是修路、修高架，也可以是旧城改造、新建园区；借债来源主要是商业银行和信托公司，还债来源则主要是地方政府土地出让的收入。地方政府原先预想，通过平台公司向银行贷款，进行基础设施建设，进而改善投资环境，增加外来资本的吸引力，使得土地升值，最终地方政府通过卖升值的土地还债，并赚取收益。融资平台公司另外一种借债方式是发行“城投债”，就是以城市基础设施建设为目的发行的债券。（四）面临的困境1.偿债资金对土地出让收入依赖仍较大各级政府债务资金主要投向公益

事业和基础设施建设,一般投资规模大、周期长、回报率低,偿债资金来源一般为公共预算收支、政府性基金收入等,但仍未建立完善的偿债长效机制,偿债资金来源不确定性因素较多,对土地出让收入依赖性大。从审计结果看,截至2012年底,11个市本级、90个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额为1022.06亿元,占省市县三级政府负有偿还责任债务余额2187.79亿元的46.72%。截止2013年6月底，地方债有57%来自银行贷款，而在政府负有偿还责任的债务中，有37%都承诺以土地出让收入来还债，依赖度很高。惠誉评级进一步指出，2013年6月到2014年底，中国地方债又增加了34%，增加原因之一就是2014年地方政府卖地收入下降，使得基础建设项目所需资金要靠借债来维持，地方债不仅没有还上，还越积越多。2014年地方政府卖地收入

仅增长3.3%，而2015年前7个月卖地收入同比下降38%。

2.地方举债的利率直接决定利息的是举债利率。按照官方数据，地方债超过七成来自银行贷款，此外仍有近三成源自地方自行筹资。一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。而其筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%，风险飙高。这么高的利息，加之本已高企的本金，要怎么还？从过往来看，政府还债的手段主要有三种：借新还旧（因此造成部分地方债务还是90年代的）、卖地还债（2011年的

土地出让金大减曾经引起过城投债的暴跌）、还有就是减持

股权。此前，当2011年出现首个地方债偿债高峰期时，地

方更多以土地出让金收入以及通过二级市场的股份减持来

偿还到期债务。仅2011年一年，便有约700家具有地方背景的上市公司累计进行了100多次的大宗交易。 3.地方融资平台公司的先天缺陷—利润率低地方融资平台公司

的先天缺陷，随着地方债盲目扩张也开始显现。一些经济学家和政府官员曾信誓旦旦地表示，中国地方债与国外不一样，中国地方债大多用于投资，主要是基础设施，长期有回报。但只要稍微翻阅2010年央行的调研报告就会发现，贡献了

地方债大头的地方融资平台公司，其平均资产利润率不到

1.3%，县级平台几乎没有盈利。这是因为融资平台公司徒有

公司之名，内部不透明，决策基本由地方政府掌握。财政窘迫和“唯GDP论”因素，促使融资平台公司不可避免地投向过于超前的基础设施投资，或者是加剧产能过剩的投资。一旦融资平台资不抵债，最终需要承担偿债责任的重担就会落在地方政府上。标准普尔依然毫不客气地指出，中国大约一半（15个）的地方政府可能应授予“垃圾级”信用评级。 4.地方政府和企业（尤其是国有企业）杠杆风险控制已成为财政政策的重中之重4月3日，新疆发改委网站发布了《新疆自治区发展改革委立即行动细化工作措施坚决全面落实自

治区党委防范化解政府债务风险各项安排部署》的文件，文件指出：自治区发展改革委今后不再下达固定资产投资任务分解，用好国家下达的中央预算内资金，有多少钱干多少事。“对于已开工建设且形成政府债务或政府隐性债务的项目，必须在规定期限内偿还化解政府债务或政府隐性债务，否则必须立即停止项目建设。对于目前已开展前期工作的建设项目，凡是资金来源落实不了的，一律不得上报，一律不予受理。”

五、应对方式宏观层面（一）应理顺中央和地方的财权事权关系。只要地方政府“财权小、事权大”的事实仍然存在，其

资金缺口必然要通过债务弥补，财税改革应当帮助理顺中央和地方的财权事权关系，缩小地方资金缺口。健全各级政府之间财力与事权相匹配、事权与支出责任相适应的制度,努力解决好政府性债务怎么借、怎么管、怎么用、怎么还四大问

题。（二）地方政府绩效考核机制—改变唯GD P考核的现状如果运作得当，地方政府这种“先借债发展，再盈利还钱”的

思路并没有太大问题。但现实中，不少地方恰恰在“还钱”环

节出了问题。这就是地方政府负债快速增长的另一个深层次原因—滞后于经济体制改革的政府行政管理体制改革。一些地方领导急于在任期内表现“政绩”，导致建设项目热衷于“短、平、快”，发展规划和项目立项缺乏科学严谨的论证。与体制改革不到位等密切相关的这些行为，导致投资效率明显偏低，同时还增加了债务风险。制度层面（一）长短转换—借鉴美国通过采取发行政府债券置换符合条件的存量债务,将短期

债务逐步置换为长期债务,优化债务结构,进一步降低政府利

息负担。根据信用基础不同，美国的市政债券分为一般责任债券和收益债券两大类。一般责任债券可以由州、市、镇和县发行，以发行者税收收入偿还。收益债券是为了某一基础设施建设而设，债务通过设施的有偿使用来偿还，由于风险比一般责任债券大，利率较高。鹏元资信评估有限公司副总裁周沅帆将城投债称之为“中国式市政债券”。不过在李晓鹏

看来，和真正的市政债比起来，城投债目前主要有三个缺陷：一是期限短；二是规模小；三是对公益性基础设施的支持性不强。从期限来看，目前城投债发行期限以5年－7年为主，而美国市政债券期限在10年以上的占82%，城投债与基础设施融资周期长的特点不匹配。从规模来看，2012年城投

债余额6368亿元，约占地方政府债务总量的3.5%，如此小规模的发行量远远不能满足地方融资。再次，城投债是一种企业债，需要由项目本身的现金回报来偿还，适合的是项目本身有收入的基础设施项目。为此，建议对城投债做如下改革，一是延长城投债偿还期限，在控制地方债务总量的前提下，大幅度扩大城投债发行规模；二是建立类似美国的“一般责任债券”制度，由地方政府发行期限在20年以上的纯公益性基础设施建设债券，由财政负责偿还。（二）新旧转换“要提高认识,进一步强化政府性债务风险防控意识。”调研报告指出,应按谁举债、谁受益、谁偿还的原则,明确举债主体的责任,疏堵结合,积极妥善化解现有存量债务风险。按照中央统一部署,抓紧做好对现有存量债务的甄别。对融资平台现有债务进行清理,经营性融资项目要与政府脱钩,相关债务转为企业债务,促进政府融资平台转型升级,提高融资平台公司的资产质量和偿债能力。对甄别后的存量债务报经国务院批准后,分门别类纳入政府预算管理。财政部相关负责人介绍，截至2017年底，累计置换存量政府债务10.9万亿元，地方政府债券余额14.74万亿元，占地方政府债务余额近90%，累计为地方政府节约利息支出约1.2万亿元，缓解了存量政府债务集中到期偿还风险，避免了地方政府资金链断裂，降低了金融系统呆坏账损失，支持了金融机构化解系统性风险。2018年，财政部将继续指导各地做好存量政府债务置换相

关工作，各地加快存量政府债务置换进度，确保在国务院明确的期限内完成置换工作；强化置换债券资金管理，确保严格按规定用途使用债券资金。（三）拓展渠道切实落实国有资源有偿使用制度,充分引入资源开发竞争机制,实现国有资产和公共资源收益最大化,拓宽偿债资金来源渠道。此外,还可以探索推广PPP模式(公私合作)融资,从传统的“政府包揽式”公共服务向政府和社会资本合作方式转变,激发民间资本参与城镇化建设和公共服务融资的活力,减轻政府性债务负担,为有效剥离政府债务寻求出路。（三）统一管理地方举债应当更加阳光化，建立全口径的监测机制，要把一部分债务纳入公共预算管理及政府性基金预算管理。。举债有理，人民监督，财政要有硬约束。（三）落实责任各级政府及有关部门应建立并落实政府性债务责任制,将地方政府性债务状况和管理纳入政府目标管理绩效考核、领导干部经济责任审计范围,进一步强化责任追究。同时,加快建立权责发生制的政府综合财物报告制度,逐步把地方政府性债务收支纳入全口径预算管理,推进政府性债务信息向社会公开,主动接受人大代表和社会各界的监督,让政府债务在阳光下运行。