从地方政府到地方治理_地方治理之内涵与模式研究_娄成武

学术论坛收稿日期/2007-04-08

作者简介/娄成武(1949-),男,辽宁北宁人,东北大学教授,博导。张建伟(1970—),男,河南洛阳人,东北大学文法学院行政管理

专业博士研究生。

从地方政府到地方治理

———地方治理之内涵与模式研究

娄成武　张建伟

[摘　要]当代地方政府角色与职能已发生了很大的转变,正逐渐由地方政府概念转向地方治理概念。地方治理模

式也正经历由传统官僚体制向新兴的市场模式与政策网络治理机制的转变。而治理模式之变迁过程并非

要摒弃传统官僚体制,而是应该适当调整三种治理模式的分配结构,建立适应地区经济与社会发展的混合

治理形态。

[关键词]地方政府;地方治理;官僚体制;市场契约;政策网络

[中图分类号]D625 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2007)07-0100-03

一、从地方政府到地方治理

随着全球化成为潮流,现代国家政府职能也大幅扩张,公共服务压力日渐增大,导致政府规模急剧膨胀,财政负担不堪重负,中央与地方关系走向分权化。同时,随着地方民众参与公共事务意愿的增强,地方政府也被迫改变传统的封闭官僚层级形象,结合市场和民间社群的力量来提供公共服务。“它发生在地方,却又不仅仅限于地方的边界;它强调以分权化为主导的地方权力和

自主管理能力,但又倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系”。[1]传统的

地方政府概念已经难以描述或解释这一新的地方体制,西方学者遂以地方治理的概念加以补充,并将该演变过程称为“从地方政府到地方治理”。[2]这种转变可追溯至二战后国家政府职能的转变。二战后西方国家建立福利国家体制和官僚层级模式,这个时期国家与社会的关系是层级节制、集权的模式。而从上世纪八十年代开始,由于财政压力使许多地区开始推行新公共管理的改革,师法企业,广泛采用市场模式提供公共服务。到了二十一世纪,为了回应日益增加的公共需求和民众民主参与意识的提高,地方政府开始透过授权和分权,将多元主体纳入地方治理体系来共同履行公共权威,提供公共财物的生产与服务。

二、地方治理意涵

1.地方治理之概念

Bova ird 和Lo ffl e r 分析了经合组织国家推行治理的经验,对地方治理作了下列定义:地方治理是一套包括正式与非正式的规则、结构以及过程。它决定了个人与组织行使权力的方式,此方式除了超越一般利害关系人所作出决策的力量之外,也会影响个人或组织在地方层次上的福利。他们认为,基于以上定义,地方治理可以进一步导出下列四项意涵:(1)多元治理。地方复杂公共问题无法由公共机构单独解决,而是要依赖与其他组织或人员的合作。(2)包括正式与非正式的规则。在利害关系人互动中,两者均可能会受到重视,彼此间并会产生不同优先顺序。(3)除了新公共管理所强调的市场机制外,也重视政府固有的核心权威以及协调合作的网络关系。(4)基于政治运作传统,考虑各利害关系人间权力互动以及促进自身利益的情境,不能交由管理主义者或精英来掌控治理。[3]

2.地方治理概念的分析架构

地方治理的概念重新界定了地方政府与社会的关系,也就是地方政府将不再是地方事务的唯一主导者,更多地要考虑多元利害关系人。我们采取P ie rre 和Pe ters 的观点和方法,将地方治理概念视为结构、过程和分析之架构,以进一步澄清其

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概念意涵。[4]

(1)作为结构的地方治理。当我们将地方治理视为是一种结构时,即假定各种不同的政治和经济制度都是被创设出来的结构,这些结构是一些组织化的集体行动,也是允许、规定或禁止某些行动的游戏规则。[5]被普遍认知的治理结构包括科层体制、市场与网络等,这些结构都能解决但同时也会引发某些治理上的问题。这些结构在地方治理上是同时并存的,例如地方政府除了办理自治事务外,也受中央政府的指挥监督办理委托事项,此为层级节制;而与此同时许多地方政府推动的业务外包则是属于市场治理结构;在地方治理的过程中,也经常出现政府或社会的各类参与者,为了达成某项政策目标主动或被动结合,成为一个足以左右资源分配的政策社群,此即为网络的治理结构。因为地方治理的结构不限于官僚层级一种,所以中央或地方政府也就不是唯一的行动者,其他各类非政府组织、自愿性团体或私部门也必然会参与游戏规则的制定。

(2)作为过程的地方治理。当视地方治理为一个过程时,即假定治理是社会和政府互动的一种动态结果。治理途径时常被认为比较注意过程及其动态结果,而较不重视正式的制度安排,这是因为治理大多围绕着政治和经济行为的议题,且经常关注结果的变化而较少注意到制度层面的问题。地方治理过程中的参与者是多元的,治理过程的关系建构也是动态的。将地方治理视为一个过程,有利于我们在观察地方公共事务管理时,厘清在不同的政策议题中,各类参与者可能形成的各种互动模式及其关系,关注地方治理结构中的各类行动者。

(3)作为分析架构的地方治理。在治理概念的相关文献中,导致概念混淆不清的一般原因,源于治理既是现象,又是理论和分析框架。P i e rre和Pe t e rs特别强调治理概念作为分析的架构,不仅仅是把机构之间的互动性与公共政策的制定过程相连接,同时也指出社会与治理的关系。作为一种分析架构的地方治理概念,能够为我们提供一些标准或把握现象的动态画面,让我们进一步了解地方治理的实际面貌[5]。比如近年英美等国的地方政府因为财政困难,藉由政府业务外包或吸纳志愿性团体来提供公共服务。政府业务外包是一种市场治理结构,而吸纳志愿性团体则是一种网络治理结构,这两种结构成为地方治理的机制,可能是被地方政府加以选择,也可能是地方政府与其他社会行动者互动的结果,而这些新的治理结构与过程,将重新改善地方财政的状况。

三、职能基础上的地方治理之三种模式探讨

如前所述,地方治理是一种人为的结构,也是一种新的体制发展,此种制度变迁蕴含地方政府及其他各类参与者为适应环境变迁所作的调整;此外,地方治理作为一个过程,其目的在于保持地方政治、社会和经济系统的动态平衡,最终的目的在于提升地方政府的治理能力。M oon和W elch从国家中心说的价值立场出发,认为一般政府治理流程应该涵盖三项主要的职能:(1)设计的职能,指的是治理单位制定提供服务和生产物品之规则的能力,其设计内容必须考虑到入径(en try)、价格、品质和数量等四个基本要素;(2)生产的职能,指的是治理单位提供服务和生产物品所能够运用之人力、资源技术及专业经验的能力;(3)维持的职能,指的是治理单位能否运用反馈系统评估并改善方案设计与产出之间的连接能力,包括监督、评估及落实等三种能力。[6]下面我们藉由M oon和W e l ch对治理的三项基本职能的论述讨论传统官僚、市场和网络等三种治理模式的优势与限制,探寻地方治理的最佳途径。

1.传统官僚模式

传统官僚模式假定在市场失灵的情况下,政府部门成为公共服务和产品的垄断性供给者,而独自承担设计、生产及维持等治理职能,扮演独占所有治理职能者的角色,确信公共部门与私部门的本质完全不同,以公共利益极大化为目的。传统官僚模式一直是公共组织治理的核心概念,但传统官僚制正如P ierre和P eters所形容的:“已经从功名赫赫沦为低效无能”。对于这种现象,他们认为对于高度标准化的公共服务而言,官僚制还是一种最适当的制度性配置。基于以下理由,目前仍不宜放弃官僚模式作为一个理想的治理工具:首先,治理模式的变革需要在合法的宪政体制架构下进行。其次,地方政府作为国家在地方上的法定代表,依旧是国家各种法规政策和地方社会安全等公共事务的维护者与仲裁者;最后,在政府功能上,固然许多地方政府业务民营化或由社群承办,但地方政府仍有责任确保这些业务能符合民主需求。

2.市场模式

地方政府选择市场治理模式是为了节约施政成本、提升服务品质与绩效等,其特征是由市场机制承担生产的职能,设计和维持的职能则仍由官僚体制负责。采取市场模式过程中,倘若政府部门未充分运用市场机制,则独立承担设计和维持职能的机会增大。若从治理的过程来看,官僚与厂商或其他社会行动者的关系是一种纯粹的市场交易行为,协调或规范二者关系的是契约。市场契约模式认为市场治理结构为社会资源配置的最佳机制,但该模式在实际运作过程中,经常发生以下几种困境:(1)政府部门误将市场机制视为目的,而忽略其作为手段的工具价值与特性。(2)政府机关与外部厂商之间因权力不对称关系而衍生出许多委托代理问题,政府机关迫使厂商接受不敷成本或不符期望效益的条件,反而提高厂商发

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生道德风险的几率。(3)市场竞争机制的运作虽然可带来经济、效率及效能的益处,但却可能造成诸如协调、风险管理等交易成本大幅增加。寻租行为出现的几率也将大增。[7]

3.政策网络模式

政策网络模式认为在地方治理的过程中,任何行动者透过社会过程的引导作用会形成一种自组织的网络治理。[8]治理过程中的行动者除了政府机关以外,还包括其他私部门和志愿性团体,且这些行动者彼此之间具有资源互赖的关系,任何治理结果的产出都必须经由行动者之间协商和资源交换而完成。网络治理模式中官僚体制与其他社会行动者分担或分享生产、设计和维持等三类治理职能。在国家涉入的最低程度下,各类行动者与利害相关者通过协商、讨价还价、博弈等形式自发地解决他们自己的问题,借助协力合作关系和资源共享的目的来整合社会各类资源。网络模式在实际运作上难免会出现一些问题,如决策过程是根据参与者的偏好来控制政策网络,而不是处处顾及公共利益。如此将会出现几个严重的后果:(1)政策将会被网络中以自我利益为出发点的行动者所形塑,而不是由最大多数人的利益来决定;(2)当政府想要变更政策方案时,网络中的其他行动者会加以干预,以杜绝政策联盟被破坏的机会。(3)当网络中的优势联盟已经有效控制政策阵线时,公民仍会要求政府为政策负责,但政府实际上却无法控制。

五、结语

从上述地方治理的三种模式分析中我们可以发现,目前地方政府在治理的过程中,与其他各类治理行动者已经产生了较为复杂的互动关系,这些互动关系除了传统的层级节制关系以外,还包括市场关系和网络关系。新治理结构中的游戏规则已不再完全由政府来主导,在权力和资源的相互依赖下,政府和其他社会行动者的关系显得更为复杂且呈现动态性。

地方治理的最终目的在于提升地方政府的治理能力。地方政府需要引进社会上的许多行动者来参与政策方案,弥补各类单一治理模式的不足。根据环境变化选择适当的组合治理模式来维系其治理能力是应有之义。治理模式的发展趋势或变迁路径并非要完全摒弃传统官僚体制,因为地方政府在新形势下必须担当起公共利益的维护者角色,来连接并领航市场机制和政策网络中各类行动者和各类资源。所以地方治理模式的最佳途径应该是适当调整三种治理模式的分配结构和比重,发挥各自的优势,建立适应地区经济与社会发展的混合治理形态。

[参考文献]

[1]孙柏瑛.当代发达国家地方治理的兴起[J].中国行政管理,2003(4).

[2]Leach,R.and J.P ercy-S m ith,Local G overnance In B ritain[J].Jou rna l of Pub lic A d m inistration R esearch and Theo ry,2001,11,

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[3]T ony Bova ird.and E l ke.Loffl e r,公共管理与治理[M].北京:国家行政学院出版社,.165-166.

[4]P i e rre J.and B.G uy Pe t e rs,G overnance,P olitics and the S t a t e[M].L ondon:M ac m ill an.2000.2-16.

[5]道格拉斯C诺斯,制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:上海三联书店,1994.55.

[6]M oon,M.J.and E.W.W e lch,M anageria lA dap t a tion Through theM a rke t in t he Publi c Se ctor[J].Interna tiona l Rev i ew o f Public

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[7]Boyne,G.A,Compe titi ve Tendering in Lo ca lG ove rn m ent:A Rev i ew of Theory and Ev i dence[J].Public A d m i n istra tion,1998,(N o.

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[8]R.A.R hodes,U nderstandi ng G ove rnance:P o licy N e t w orks,G ove rnance,R eflex ivit y and A ccountab ilit y[M].Buck i ngha m:O pen U-

niversity P ress.1997.

[作者单位]东北大学文法学院,沈阳　110004

[责任编辑]方　晋

Fro m Loca lGovern m ent to LocalG overnance

———th e S tudy of L ocal G overnan ce and itsM ode l

LOU Cheng-wu　ZHANG Jian-we i

[Ab strac t]In t he con t emporary era the ro le-p l ay i ng and t he functi ons o f local government has the si gn ificant transfor m ati on fro m local gove rn m en t to l oca l gove rnance.The mode l of l oca l governance is experienc i ng t he change from t he traditi onal bureaucra tic m ode l to ma rke t and po licy ne t w o rk m ode ls.It is no t right t o s purn t he traditi ona l bu reauc ratic m ode.l Local government

should readjust properly m akeup and integ ra te three mode ls t o adap t t he local sit uati on.

[K eyword s]L ocal G overnance,M a rke t G overnance;T raditiona l Bu reauc ra tic M ode l,P o licy N e t w orks M ode l