江苏省城市化发展存在的问题及战略构想

江苏省城市化发展存在的问题及战略构想

媒体来源:国研网发布日期：2002/02/08 13:47

江苏省城市化发展存在的问题及战略构想

一、江苏省城市化发展存在的问题

建国以来，江苏省城市化发展与全国相比，既有共性又有独特性。前者表现在城市化经历了相似的几个阶段；后者主要表现在江苏因乡村劳动力非农化引起的隐性城市化程度明显高出全国平均水平，以及其独具特色的“离土不离乡，进厂不进城”的乡镇企业——小城镇城市化模式。

1．城市化滞后于工业化和非农化

1997年江苏显性城市化水平(城镇非农业人口占总人口的比重)为23．75％(1999年为26．25％)，仅比全国平均水平(23．54％)高出0．21个百分点，但实际城市化水平在33％左右，即使这样仍比全省的工业化率和产值非农化率分别低18个和52个百分点。这表明，江苏城市化发展明显滞后于工业化和产业非农化的发展，即滞后于区域经济发展。

城市化的这种滞后在很大程度上是政府政策和城市人口统计不完全的结果。改革开放以前，我国一直实行以严格限制乡村人口进城为特征的户籍制度，乡村剩余劳动力呈隐性状态。改革开放使农民获了生产经营的自主权，乡村剩余劳动力日益显性化，解决其就业、致富并缩小城乡差别成为社会关注的大问题。1980年10月国家建委主持召开的全国城市规划工作会议制定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”(1989年颁布的《城市规划法

》改为：严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市)的城市发展方针

，提倡发展乡村工业，以此解决乡村剩余劳动力的就业问题，并实现人口向小城镇的就地转移。

20世纪80年代以来，由于工业化特别是乡镇企业的带动，江苏城市化发展步伐加快，到1997年全省实际城市人口比重已达33％左右，但城市化滞后于经济发展的问题依然没有得到解决，而且这种滞后引发了诸多的负面效应。在80 年代，江苏推行的是“离土不离乡，进厂不进城”的分散工业化和城市化模式

，虽然相当多的乡村劳动力实现了职业转移，但基本上没有进行相应的地域转移，结果城市化进程明显慢于工业化进程。由于城市化滞后、工业分散化以及

急功近利的思想倾向，产生了一定程度的“农村病”，如生态环境恶化、农业

副业化和粗放化、耕地资源浪费和乡镇工业产品质量低下。

2．农业劳动力就地转移的小城镇模式存在的问题日益明显

由于我国农村剩余劳动力众多，要实现这部分人的就业，推进我国城市化

进程，需要发挥各类城镇的潜力，充分利用面广量多的小城镇的吸纳作用无疑

是解决农村剩余劳动力问题的重要途径。80年代中期以来，江苏小城镇数量增加很快，甚至可以说城市化发展较多地依赖于小城镇的发展。但由于小城镇的

主要依托——乡镇企业布局分散，导致小城镇发展和布局具有高度的分散性，

而且平均规模偏小(1987—1997年间苏南地区不包括县级市政府驻地镇在内的

建制镇镇区平均非农业人口由5542人减至4583人，1998年实施小城镇户籍制度改革，到1999年末增至6167人)，空间形态不合理。

乡镇企业和小城镇在发展之初存在一定程度的自发性是不可避免的，但问

题是我们并未根据城市化发展进程及时调整思路，促进人口和产业的适当集聚

，以实现规模效益，没有通过完善小城镇基础设施，增加小城镇对农民的吸引力，促进人口和产业的进一步集聚和小城镇的升级，解决农村劳动力两栖化和

兼业化带来的问题，实现农村剩余劳动力的彻底转移。

3．城市发展与区域发展不协调

80年代初确定的城市发展方针曾在特定历史条件下起过积极作用，但经修改写入《城市规划法》的国家城市发展方针仍局限于突出某种规模的城市，而

不是以城市同区域经济、社会、环境相互适应和协调发展为主要目标。这一方

针已不适应江苏省城市化发展的新要求。由于江苏经济发展的南北不平衡及区

域城市发展条件的差异，使全省各地不能采用统一的城市发展模式。80年代以来实施上述城市发展方针，使江苏特别是苏北地区大中城市发展缓慢，影响了

江苏“加快发展苏北”战略和南北区域共同发展战略的实施效果。也正是由于

苏北大中城市少，城市化起步晚、水平低，并且缺乏严格意义上的中心城市，

现有城市的辐射能力弱，无法带动腹地发展，才使得改变苏北落后面貌的进展

缓慢。

城市规划是国家对城市发展进行调控的重要手段，但在我国由于多方面的原因，它对城市发展与建设的指导作用还相当有限。80年代初的城市规划，没有从区域和城市发展的实际情况出发分析人口集聚和扩散的规律，人为地压低预期的城市人口规模，致使城市实际人口规模突破规划的人口规模，由此带来了城市基设施严重不足等问题。90年代以来，不少城市规划又走向另一极端，出现脱离客观实际、超越现实可能性的倾向。有的中小城市不顾自身条件，纷纷把晋级大城市作为其规划发展目标；而众多小城市在规划过程中，没有研究区域内人口集聚和扩散的规律，硬套有关城市化指标，据此确定其人口规模，较少考虑或根本不考虑省内乃至国内大城市对人口的强大吸引作用。

4．缺乏明确的城市化发展思路，城市发展无序

近20年来，江苏城市化进程加速，但城市化发展仍无明确的思路和政策引导，表现在政策上的左右摇摆和城市管理上的进退失控。城市化没有明确的规划，更没有具体的实施战略和实施步骤，缺乏不同时期和发展阶段应有不同的城市化结果和形式的预测与描述等。城市化进程没有表现出世界城市化一般规律所揭示的加速期的特征，新兴城镇未出现人口集聚、规模普遍增大的现象，原有城市也没有把大量吸纳农村人口与其自身的生产发展和现代化结合起来，农民进城后只能以临时工等身份谋生。80年代以来，江苏城镇数量增多的主要动力来自县域经济和乡镇企业的活跃，来自建制上的县改市和乡改镇。这是一种停留在排斥城市化基点(基本标准)上的表面城市化，必须及早转向真正的城市化道路。也就是说，在城市发展过程中重数量、轻质量的现象仍相当普遍。有些小城镇的设立并没有严格按照国家的设镇标准(1998年末常州全市78个建制镇中64％的建制镇未达标)，结果从数字上看，小城镇数量急剧增加，市镇总人口迅速增长，但这种行政上的县改市、乡改镇并未使城市发展的质量得到根本的改善。

由于缺乏明确的城市化发展思路，江苏城市化发展存在无序、失控现象，主要表现在90年代初期的开发区热、房地产热和工业小区热，使城镇空间扩展过快，与社会经济发展和就业的增加不相适应；由于乡镇企业布局过于分散，

村镇建设难以集中紧凑，使城市化过早走向分散化的道路，造成土地资源的低效使用和投资的浪费。过分强调农村剩余劳动力的就地转移，乡村地区还存在兼业、非兼业的隐性城市人口，这不利于乡村地区城市化的发展。

5．“诸侯经济”导致城市间缺乏分工和相互协调

由于传统的条块分割的行政管理体制的影响及其改革的滞后，江苏区域经济发展呈现出与全国类似的“诸侯割据”局面，各城市的发展目标缺乏明确的分工、定位和相互协调，以及城市内部各部门之间的协调。其结果：一是城市群内各城市的产业结构趋同、功能趋同，基础设施自成一体、重复建设，难以实现城市群发展的整体最佳效益；二是城市政府迫于财政上的压力都把经济发展作为其主要任务，城市发展的其它目标(如社会发展目标等)得不到应有的重视，城市基础设施对城市吸纳能力的制约较为严重；三是在“市县同城”地区城市布局缺乏全局思想，出现了诸多不协调、不合理，以及社会投资浪费的现象。

小城镇建设也存在类似的情况。它们自成体系，盲目攀比、一哄而上、重复建设，结果是小城镇的工业结构与大中城市同构，导致了市场上的过度竞争。小城镇中的第三产业落后，其吸纳乡村人口的能力没有随着小城镇GDP的增长而相应增加。在市场日趋饱和的情况下，城镇企业面临外资企业、合资企业的挑战，小城镇的乡镇企业更是举步惟艰。

二、江苏省城市化发展战略构想

城市化的基本动力是地区经济的持续发展和地区社会文化的全面进步。因此，研究江苏城市化和城市现代化，不能脱离江苏实现现代化的总体战略。1996年江苏省政府提出了“实施科教兴省、经济国际化、区域共同发展”三大战略(若加上可持续发展战略、信息化战略，则为五大战略)，确定了2010年基本实现全省现代化的目标。

江苏省未来的城市化发展仍有较强的推动力。作为城市化基本动力的工业化将进一步发展，特别是苏北地区工业化有可能加速。苏南和苏中也将抓住经济结构调整这一有利时机，通过发展高新技术产业等来实现产业结构的优化和高级化，加速经济的市场化和国际化进程。

政府在户籍制度、投资体制、土地使用制度等方面进行的改革将为全省城市化的健康发展扫除制度上的障碍，逐步实现城乡人口的自由流动和自由择业，这将有利于人力资源的优化配置。在对人口流动控制不断放松的情况下，由于高收入的吸引和改善生活质量的愿望，以及人多地少的矛盾，将使农村剩余劳动力不断涌向各级城镇，即使只能在非正规部门找到就业机会也将如此。

笔者认为，在确定江苏省城市化发展的总体思路时，应该遵循两条原则：一是要把江苏省城市化发展放人世界城市化的进程和世界经济(包括国内经济) 的大背景中，使之不违背世界发展趋势；二是要根据全省城市化的现状特征和存在问题，从省情出发，制定有针对性的发展思路。此外，还要考虑到如下两点：一是包括户籍制度在内的相关改革将逐步推进，对人口流动和迁移的限制将逐步取消，城市化发展的制度障碍将被逐步扫除；二是完善城市人口统计，建立以居住地为标准的城乡人口统计口径。

1．依据省内城市化发展存在的南北差异，制定不同的城市化发展政策

江苏省城市发展存在明显的南北差异(表1)。苏南城镇密集，区域经济基础好，大城市多且发展势头良好，城市化水平较高，城乡一体化和大都市带的特征明显，吸引外资较多。但水土资源承载能力有限，经济发展过程中环境问题日益突出，而且存在产业结构趋同、重复建设、恶性竞争等问题。在这种情况下，编制跨行政区的区域规划尤为必要。要根据城乡一体化的要求和市场经济原则，实行城市功能互补、合理分工，优化人口的城乡配置，统一规划重大基础设施，解决乡镇企业过分分散带来的环境污染、小城镇规模过小、土地资源利用不合理等问题，突出整体发展优势。区域城市化宜采取集中与分散相结合的方式，把城镇发展的重点放在内涵提高上。

苏北地区经济基础较薄弱，城镇密度较小，特别是大中城市少且规模较小、经济发展活力不足，对腹地的辐射能力弱，所以要积极培育中心城市，进一步提高其综合实力特别是经济实力。根据资源优势和原有基础等进行产业结构的调整，大力发展劳动密集型产业，利用后发优势有选择地发展技术密集和资金密集型产业。从实际情况出发，编制城市总体规划和乡村发展规划，重视其

龙头作用，加强县城镇和重点镇的建设，小城镇建设要重视人居环境建设。

2．积极创造非农就业机会，改变城市化滞后于工业化的状况

在社会经济发展过程中，如果城市化速度超过工业化速度，就会出现过度城市化，这是许多发展中国家面临的一大难题；如果城市化速度落后于工业化速度，就会出现城市化不足，同样会带来许多问题。因此，必须加快江苏城市化发展，改变城市化滞后于工业化的状况，使两者基本协调，减轻城市化不足带来的负面效应。

当前，江苏省乃至全国面临的一大问题是如何创造更多的就业机会尤其是城市非农就业机会，来满足人们的就业需求，这是城市化发展的决定因素。那种认为只要把农民集中到城镇，就会带动第三产业的发展进而扩大内需、拉动经济增长的观点是极其错误的，是本末倒置。1998年开始的小城镇户籍制度改革之所以没有达到预期的目标，就在于小城镇就业机会不足，就业容量有限。因而，在工业化过程中，依托第二产业，大力发展第三产业，在实现产业结构和就业结构的合理化的同时增加就业机会，显得尤为必要。在推进城市化进程时，政府应该更多地依靠市场机制而不是行政手段。

3．实事求是地确定城市化发展目标，促进城市化有序发展

区域城市化发展受到诸多条件的影响和制约，例如经济发展速度、产业结构的调整、城镇的现有基础、国家政策、资源条件、投资规模等，具有明显的阶段性，不能急于求成。必须从实际出发，注重区域规划对城市化发展的指导作用，确定适当的城市化发展的质量和数量目标，进而采取适当措施，促进城市化的健康和有序发展，否则只会事倍功半，引发浪费、损失和弄虚作假。城市化水平只是表征区域发展状况的一个指标，我们不能为指标而指标，更不能为了达到所谓的城市化目标而在数字上做游戏。

4．重视城市化质量，加快大中城市现代化建设，提高小城镇质量，完善城镇体系

城市化发展不仅有数量问题，而且也有质量问题，在当前全社会普遍关注城市化数量问题的情况下，突出城市化的质量问题显得尤为必要。城市化的质量问题实际上就是城市现代化问题。城市现代化是社会经济发展的必然趋势，

它涉及社会、经济、政治、文化、基础设施、城市管理等方面的现代化，是一个综合概念。

人们进驻城市是为了生活得更好，因而要努力提高人居环境的质量，最终使城市实现健全的城市功能、高效的城市经济、安定的社会秩序、良好的人居环境的统一，使城市真正成为人们安居乐业的理想场所。90年代以来，江苏省的开发区热、房地产热等热潮使江苏未能避免我国城市化的“粗放性”现象，江苏城市离现代化的标准还有相当差距。因此，江苏省提出“加快小城镇建设和城市现代化进程，加强大中城市改造和建设，经过10年左右的努力，使省会城市、绝大多数中心城市和沿江大部分县城镇基本具备现代化城市的功能”。在城市化过程中，要合理控制特大城市中心区的人口规模和用地规模，提高生活质量，以生态学原则为指导，实现可持续发展。城市总体规划要服从城镇体系规划。

在区域城镇体系中，各级城镇应该有适当的规模等级结构，尤其需要众多小城镇的支撑。江苏省目前特大城市、大城市、中等城市、小城市、建制镇的个数分别为2、4、6、32、1013(1999)，中等城市明显不足。小城镇户籍制度改革和大力发展经济的政策为小城市的升级提供了可能，这是江苏完善城镇体系的重要因素。虽然小城镇发展较快，但其功能还不完善，特别是县城以下的建制镇，其规模比较小，仍不同程度地存在脏、乱、差的问题，对农民缺乏吸引力。要加快改革，提高小城镇的建设质量、管理水平和规划深度。在小城镇建设过程中，要克服全面开花、贪大求快、大拆大建等现象，避免重复建设。对乡镇规模偏小的地区，要有计划地撤并乡镇。要集中人财物，建设中心镇，促进其成长壮大。小城镇建设的重点，苏南地区在于提高质量，在建设过程中要防止太超前，有选择地促使部分小城市升级为中等城市；苏北地区则在于抓好规划编制，广辟资金渠道。

5．解决城市化地区的环境污染问题，探索城市可持续发展的道路

环境污染是工业化和社会发展的副产品。江苏环境污染问题已相当严重。这一状况主要与人口增长、经济快速发展、环境保护投入不足、人口和产业在城市化地区大量集中等有密切关系。城市环境问题主要是大气污染、水污染、

噪声污染和城郊结合部垃圾成堆等。在许多乡村地区，环境问题主要表现因化肥和农药的过量使用，以及乡镇企业中化工、制药、印染、皮革、电镀、造纸等行业的三废造成的环境污染，这在乡镇企业发达的苏南地区最为突出。

从长远看，引起严重污染的高速度发展还不如低污染的中速度对区域持续发展更有益。只有采取各种措施，加强环保投入，严格执法，加快城市污染物和废弃物的管理，以及通过城市产业结构的调整，减少资源和能源消耗，降低废物排放，坚持以预防为主，加强环境保护研究的投入和信息共享，才能有效解决城市化地区的环境污染问题。

作为区域中心的城市，在区域可持续发展中具有特别重要的作用。在城市建设过程中，要注意创造多样化的环境和景观，保护有价值的文物古迹、人文景观和传统的街区格局和地段，发展和丰富具有地方特色的城市文化。