坚持以人为本构建立体化涉诉信访综合处理机制

坚持以人为本

构建立体化涉诉信访综合处理机制*

胡博文

人民法院深入学习实践科学发展观，关键是要抓好执法办案，这是人民法院的第一要务。人民法院实践科学发展观，最终要由审判工作的成效来体现。必须化为公正高效权威司法的实际成效，提高案件审结率、执结率、服判息诉率。要切实解决好涉诉信访突出问题，以深入学习实践科学发展观活动为契机，突出重点，标本兼治，力争从根本上扭转涉诉信访工作的被动局面。处理涉诉信访可以说是当前化解社会矛盾纠纷，保障人民群众利益最有效、最直接的方法和途径之一。我们要把以人为本的科学发展观真正体现在涉诉信访各项工作的难题。近年来，汝阳县法院转变涉诉信访工作理念，由被动处访到主动预防，确立了一套紧紧依靠党委领导、重点促进关口前移、积极寻求社会支持、尽力进行经济救助，综合解决实际问题的立体化涉诉信访综合处理机制。2010年，全院所排查各类涉诉信访案件40件（次）中，市级以上新发信访案件为零。其中省级信访案件4件6人次，市级信访12案12人次，县级信访22案22人次，已妥善化解38

*本文发表于洛阳市委宣传部编的《福民强市探索与实践》一书。

件，化解率95%。与2008年、2009年相比，呈现出了信访总量大幅下降、到访级别明显降低、新发信访低位运行、涉访案件化解彻底的良好局面。

一、转变观念看信访，思想解放带来工作创新

汝阳地处豫西山区，距洛阳市区75公里，全县总面积1332平方公里，总人口43万，现辖13个乡（镇）、1个工业区，216个行政村。虽然近年来汝阳县经济发展迅速，连续两次荣获全省县域经济发展快县称号，但仍属于国家级贫困县。汝阳县法院现有正式工作人员82人，年审理案件2000起左右。我院每年涉诉信访案件总量不大，但与大多数基层法院一样，信访问题也是困扰法院各项工作的难题。面对日益复杂的信访形势，汝阳县法院上下经历了一次思想解放，突出表现为观念上的六个转变：一是转变“涉诉信访案件是一种包袱”的观念，把处置涉诉信访作为人民法院落实科学发展观的一项重要司法实践，杜绝怕信访、厌信访、被动处访的思想。二是转变“当事人信访是无理缠诉”的观念，把群众信访看做民意表达和沟通的重要途径，看做人民群众对司法需求的最直观的信号。三是转变“涉诉信访是法院一家的事”的观念，把处理涉诉信访作为人民法院参与社会管理创新的重要工作内容。四是转变“信访案件化解难，熬过一关是一关”的应付观念，把解决信访群众实际问题作为化解涉诉信访的第一选择。五是转变“信访救助是花钱买稳定”

的观念，把个案的成功化解放在维护社会稳定的大局中去考量，大胆实行经济救助。六是转变处理信访就是化解积案的观念，树立“被动应付不如主动出击”的处访新思路。

在这种观念转变中形成的立体化涉诉信访综合处理机制特点鲜明：法院通过“治理源头、清理淤积、疏理出口”，积极主动化解信访案件；同时，打破法院一家单打独斗处理涉诉信访的局面，把涉诉信访案件纳入全县信访案件综治体系中，在党委、政府的领导支持下，充分发挥社会各个阶层对信访当事人的稳控、疏导、帮助、影响作用，采取纠正案件、经济救助、精神激励、生活关怀等措施，使信访案件彻底得到化解。同时，法院也积极发挥职能作用，主动介入未形成诉讼的重大不稳定案事件中，实现处置信访案事件中的资源共享、优势互补。

二、三管齐下搞信访，标本兼治彻底化解矛盾

为有效预防和处置涉诉信访，汝阳法院确立了“治理源头、清理淤积、疏理出口”的信访工作整体思路和“磨破嘴、暖热心、挡住腿”的“九字工作法”，把好入口、中间、出口三道关，努力化解信访案件，减少纠纷发生。

1.治理源头，大量减少初发信访案件发生

为从根本上减少信访案件的发生，我院采取“外防内控”的组合措施，加强源头治理。从实践来看，五项防控措施互通互补，效果明显。

一是干警入村，提前排查化解纠纷。每名干警分包2-3个行政村，经常性深入农户全面排查纠纷，提前介入化解矛盾，对于排查出的纠纷，与村组干部和民调人员联合，提前介入，妥处纠纷，降低形成诉讼的数量，在人民法院外围尽可能形成多层次的防止诉讼发生的预防体系。一年多来，全体包村干警共发放普法记事本20000余册，发放并收回调查问卷15000余份；培训民调骨干40余批次、600余人；接到全县群众司法求助电话2000余个（次），法官响应求助进村入户1400余（次）；通过各种方式调处各类纠纷1320件。

二是实行立案预登记，诉前调解化解矛盾。对符合起诉条件的案件，经审查案件有调解可能的，作立案预登记后，通过诉前调解、巡回调解、委托基层组织调解等多元化调解方式，在正式诉讼程序展开前化解矛盾。从而建立起钝化纠纷的缓冲带，减轻了当事人的经济负担，有效缓解了法院的办案压力，减少了诉讼阶段的尖锐对抗。

三是实行案件信访评估制度，及早预防疏导纠纷。按照“谁办案、谁评估、谁负责”的原则，对所有案件的所有环节进行全面客观的信访评估，使信访案件得以早发现、早预防、早采取有效措施。该项措施实施以来，各业务部门共发现信访苗头案件63件，通过判前释法、判后答疑等措施，当事人均得到有效控制，未形成一起信访案件。

四是建立审判、执行环节协同机制，增强裁判文书可执

行性。在立案、调解、送达文书等阶段，主动采取财产保全措施，帮助各方当事人明确给付和履行义务内容，提前告知有关执行的法律规定，引导当事人积极主动履行义务。从该机制的运行的1年的情况来看，案件执结率比去年同期相比提高了32个百分点，执行到位率达90.6%，新收案件执行期限由以往的平均157天减少到54天，没有出现一起因判决表述不明而延误执行情况。

五是关注涉法网络舆情，适时跟踪处理。设立网络阅评员，负责对涉法舆情进行收集、汇总、分析，第一时间妥善处置好涉法舆情。2011年，我院网络阅评员发现相关涉法网民帖子3件，由于发现及时、处理及时、沟通及时，均得到发帖人的理解，没有形成负面影响和信访事件。

2.清理淤积，切实解决信访群众实际问题

在办理涉诉信访案件中，我院“磨破嘴、暖热心、挡住腿”的“九字工作法”发挥了积极作用。

一是坚持全员参与信访案件处理，思想工作做到“磨破嘴”。每天由院长或院长委派的班子成员接待来访群众，通过零距离接触，增强信访当事人的信任度，有效地减少重信重访的发生。全院所有部门，接访、处访都是本职工作。对排查出来的信访积案实行“五定一包”，逐一“稳控、解决、回访”，认真解决实际问题。对重复赴省进京上访的老户，包案领导和案件责任人亲自与上访人见面，亲自听取上访人陈述，亲自落实稳控措施。部分案件通过思想工作直接得到

彻底化解，即使没有彻底化解，也稳定了当事人情绪，为以后其他工作打下了良好基础。

二是加大信访救助力度，解决实际问题做到“暖热心”。通过经济救助方式化解重点信访案件，对信访者本人是一种关爱和感化，对社会大局稳定更具积极意义，与其把经费花在接访、截访上，还不如通过经济救助，从根本上解决问题。从实践来看，用经济救助的方式化解信访案件，在汝阳县这样的经济欠发达地区有着更加明显的作用。申爱团申请执行赵毅丹、赵记坤刑事附带民事赔偿案，因被执行人服刑，家中无财产可供执行，案件难以执结。申请人之夫因此上访，我院及时向市县两级政法委汇报沟通，筹措信访救助资金40000元，加上法院已执行到位的25800元，交给了申请人。上访人满怀感激，保证不再上访。2010年，汝阳法院共向困难信访当事人发放救助资金165000元，协调解决享受低保待遇5人。

我院在处理信访问题中创新推行小标的案件先行垫付、再集约执行制度，效果明显。该机制运行以来，先后有22名申请执行人得到法院垫付资金23092.25元，群众非常称赞，市委政法委发文在全市推广，河南高院、省委工作信息予以介绍。

三是区分重点时段、重点案件，妥善稳控做到“挡住腿”。对于国庆、双节、两会等重点时段，我院始终做到早着手布

置，前移维稳关口，实施完整系统的防控预案。为保证党的十七届五中全会期间的信访稳定，我院及早制定并实施完整系统的信访稳控方案，前移维稳关口。通过“信访案件大排查”、“重点信访案件突破月”、“维护稳定攻坚月”等活动的开展，认真落实“日碰头、周研判”工作制度，对信访“骨头案”采取化解、稳控相结合的系统方法，采取人盯人的方法，随时关注信访人的动向和行踪，全天候掌握信息，从而实现了“无赴省进京信访、无聚众缠访闹访、无恶性信访事件”的信访维稳工作目标。

三、疏理出口，有效防止旧病复发重信重访

信访当事人在长期的信访过程中，一方面会存在较大的经济困难，生活难以保证；另一方面也会和当地群众、基层组织甚至其家人产生隔阂，一旦有刺激因素出现，就会重新勾起其对涉访事项的不满。为有效解决重信重访问题，汝阳法院在强调解决案件的同时，注重对信访出口的疏理，使得信访群众在相关案件解决后，能够平稳“着陆”，及时融入周围环境，尽快恢复正常生活。工作中，我院坚持定期回访，了解息访罢诉当事人生存状况和思想动态，对于生活困难或者思想出现波动的人员，有针对性地进行帮助扶持。10月1日国庆节当天，我院胡博文院长以家访方式和节日慰问方式，先后到4名罢访群众家中走访，了解思想动向，进一步做稳定化解工作。群众深有感触地说：“就冲着院长这份情

意，俺们也不能再给政府添麻烦”。

为了解决在信访案件中占最大比例的涉执信访案件，我县由政法委、县综治委、县法院牵头组建覆盖全县所有基层组织，各综治成员单位的协助执行网络，协助执行联络员人数达286人。组建以来，网络联络员积极配合法院执行322次，协助执结案件89件；协助送达文书181份，文书送达一次成功率达95%以上；开展涉执法律宣传30余场次，128个行政村达到“零执行案件、零执行信访案件”的双零目标，效果凸显。在一次申请执行信访案件处理中，包村法官、检察院工作人员、村支书、村长一道将被申请人履行的部分执行款送到申请人手中。申请执行人及其妻子对法院的做法深表谢意，并当场在和解执行笔录上签字。

与此同时，我院也积极发挥职能作用，参与到全县信访稳定中。一方面把司法建议作为参与社会管理创新、从源头上减少矛盾与纠纷的有效手段，对于审判过程中发现的苗头性、倾向性问题，主动向有关部门发出司法建议，指出问题，提出对策。另一方面适时提前介入影响全县稳定的重大案事件之中，将纠纷及时纳入司法程序，避免酿成重大群体性事件。全年我院共出动警力处置突发事件13件，引导当事人到法院处理纠纷28案，得到党委、政府的高度认可。