第三章公共决策

第三章公共决策决策是公共管理的重要环节

★为重点标注

第一节公共决策

一、决策的含义

决策的含义

公共组织的决策是指公共组织在管理活动中，为实现一定的目标或解决面临的问题，制定行动方案并加以优化选择的过程。

理查德·施奈德将决策定义为：决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。

决策的一般特征或属性

①预见性，决策是一项立足现实却又面向未来的活动。②选择性，决策过程实质就是选择的过程，选择性是决策的重要特征之一。③主观性，决策是由人的主观意志对客观存在的多种可能性进行选择，是以人的主观意志为转移的一项活动。

决策的内容可简化为两个方面

一般而言，决策的内容可以简化为目标选择和方案选择两个方面。

★人们习惯上把只有一个方案可供选择、没有其他选择余地的选择称为“霍布森选择”“背水一战”

二、决策的类型

决策的类型

①根据决策问题的重复程度不同决策可分为程序性决策与非程序性决策。前者亦称例行决策、常规决策、定型决策或重复决策。它是为了解决那些经常反复出现、性质非常相近的例行性问题，可按固定的步骤和常规方法处理，后者与前者相比，它通常要处理的是那些偶然发生的、无先例可循的、非常规性的问题，在这种情况下，决策者难以照章行事，需要创造性思维。

②根据决策目标的多寡可分为单目标决策与多目标决策。

★③根据决策条件（自然状态）的可控程度可分为确定型决策、风险型决策与非确定型决策。这里的自然状态指的是决策面临的未来环境和条件。确定型决策面临的是一种比较确定的自然状态，可供选择预期结果相对明确。因而方案之间的优劣选择不难。风险型决策面临的是多种可能的自然状态，可选方案在不同自然状态下的结果不同，未来会出现哪一种自然状态，事前虽然难到确定但却可以预测出现的概率。决策虽然带有一定的风险，但决策对风险程度基本预知。非确定型决策与风险型决策条件相似，不同的只是不能预测未来自然状态出现的概率，因而不确定因素更多，决策风险更大。

④按决策权限的安排可分为个人决策与群体决策。个人决策是决策权集中于个人，受个人的知识、经验、心理、能力价值观等因素的影响较大，决策带有强烈的个性色彩。群体决策是决策权由集体共同掌握决策，受群体结构影响较大，在群体决策中，参与者既可能导致优势互补，也可能导致弱势叠加。对此要客观分析。

⑤根据决策所要解决的问题性质决策可分为原始决策与追踪决策。原始决策是根据决策目标对行动方案进行初始选择的决策。而追踪决策则是指当原始决策的实施结果严重威胁决策目标时，对原始决策目标及其执行方案进行根本性修正的二次决策。如果说原始决策一般是在对环境因素作出基本判断的基础上完成的话，追踪决策则是由于主观认识或客观条件发生很大变化而引起的。追踪决策在执行过程中需要对原始决策进行内容的补充和修正，其特征主要表现

在四个方面：即回溯分析、非零起点、双重优化、心理障碍。

此外，根据决策影响时间的长短可分为：长期决策、中期决策和短期决策；根据决策者所处的层级可分为高层决策、中层决策和基层决策；根据决策思维的方法不同可分为直觉决策、经验决策和推理决策；根据政治活动的不同方式可分为权力型决策、妥协型决策和博弈型决策（或竞争型决策）；根据立法与执法的不同工作性质可分为国家决策和政府决策；根据经济和政治决策的性质差异可分为经济领域的决策和政治领域的决策；根据决策中可选方案的数量多少可分为开关式决策和旋钮式决策；根据决策目标的影响程度不同可分为战略决策和战术决策。

三、决策的前提

决策的前提的内容和含义

西蒙认为决策的前提主要涉及两个方面内容：价值因素和事实因素。

价值因素是指决策者个人的好恶。

事实因素是指决策中所依据的客观事实。

价值判断被认为是决策的首要前提。

价值前提与事实前提的区别

事实前提特点表现在客观性、可检验性和变动性三个方面。

第一、提出问题的角度不同价值前提是从需不需要和值不值得作出决策的角度提出问题，主要侧重于决策主体的要求；事实前提则是从能不能和可不可以的角度提出问题，主要侧重于客观实际的条件。因此，常有具备了价值前提却缺少事实前提或与之相反的情况出现，使决策活动难以进行。

第二、认识形成的依据不同事实前提的判断依赖于明显的可观标准，所以往往容易达成共识；价值前提的判断则依赖于人们的价值体系，所以经常引起冲突和矛盾。

第三、影响决策的作用不同价值前提对决策的影响主要表现在决策目标的决定上；事实前提对决策的作用主要体现在行动方案的选择上。

第二节行政决策体制

一、行政决策的含义

行政决策的含义

行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。

行政决策具有不同于其他决策的特点

（1）决策主体的特定性与其他决策不同，只有具有行政权的组织和个人才能成为行政决策的主体。

（2）决策内容的广泛性由于行政管理的范围和对象及其广泛，行政决策的内容也非常广泛，包括国家的政治、经济、文化教育以及社会生活等各个方面的重大事务

（3）决策的权威性行政决策体现的是国家的意志和国家的利益，是依据党的路线、方针、政策和国家法律而制定，以国家权力为后盾，以行政方式作用于社会，具有强制力。

二、行政决策系统

行政决策主要包括的子系统以及各自的职能和作用

行政决策主要包括：信息子系统；参谋子系统；决断子系统；监控子系统。这四个子系统相对独立，又相互配合，共同完成公共政策的制定。

信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的，专门从事决策的

收集、加工、传递、储存等工作。

职能和作用：（1）收集信息就是广泛收集有关国家和社会公共事务各方面的信息，力求全面、准确，以完整地、真实地反映客观情况。（2）加工处理信息把收集来的信心进行一番去粗取细、去伪存真、由此及彼、由表及里的整理、分析、归纳、筛选出净化资料，剔除去多余的甚至是虚假的资料。（3）传递信息就是把加工处理好的新学习传递到决策者手中，为制定政策服务。信息传递要求及时、快速。

参谋子系统是由掌握各门类只是的专家学者和有经验的实务人员组成的，它也是决断子系统的辅助机构。

职能和作用：（1）协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标。（2）为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法。（3）对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。

参谋子系统的组织形式有官方的、半官方的、民间的和跨国的四种。

参谋子系统具有集体性、科学性和相对独立性等特点。

决断子系统是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程。

职能和作用：（1）界定政策问题政策问题的界定是政策制定的开始，它是首要环节。抓住全局问题的关键，作为政策问题确定下来（2）确立政策目标政策目标是否科学、正确、对整个政策过程具有决定作用。所确立的目标必须切实可行，并留有余地。（3）设计政策方案决断子系统在此的职责是根据政策问题的性质，组织熟悉这类问题的专家，组成高水平的设计组，并为他们的设计工作提供优越的环境和条件。（4）选择政策方案决断子系统在这一环节的职责是建立方案选择的价值标准体系，对参谋子系统提供的各种方案进行比较、分析、平衡，最后拍板选定方案。

决断子系统具有权威性和主导性的特点。

监控子系统是指决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行情况依法进行监督和控制的机构。

内部监控体系是政权体系内部的上级部门以及横向的权力部门，如中国共产党的纪检委、人民政府的监察部门(决策系统内各部门也处于相互监督、制约之中)。

外部监控体系由人民群众、社会团体、新闻舆论等组成。人民群众是最有效也是最有力的监控力量。

职能和作用：（1）防止决策者滥用决策权实行监控可有效地避免“部门权力化、权力利益化、利益政策化”的腐败倾向，保证决策权在国家法律、法规、制度的统一规范内照章行使。（2）促使决策内容切合实际政策监控一方面要督促各子系统发挥作用，周密细致论证，科学慎重决策；另一方面是对政策方案进行听证、审查，使政策方案切合实际，具有政治上、经济上、技术上的可行性。（3）监督执行机构及其人员正确执行政策通过监控，监督抵制者执行政策、监督拖延者立即执行、促使断章取义者全面执行，回护政策的统一性和严肃性。

三、行政决策体制

行政决策体制主要的类型以及各类型的具体类型和表现形态

当今世界各国的决策体制主要有：独裁制、议会制和人民代表大会制三种。

独裁制的特点是通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权。

独裁制的具体类型有：（1）宗教领袖型，原伊朗、政教合一（达赖）（2）君主亲政型，约旦、原尼泊尔（3）军人独裁型，巴基斯坦穆萨拉夫、缅甸军政府

议会制的含义，首先由公民选出认为能代表自己表达意愿的代表或议员，然后由代表或议

员来代表公民直接或参与作出行政决策，维护自己的利益。

表现形态有三种：

（1）议会－总统制：国会和总统都分别由选民选出，各自对选民负责；政府由总统组织，总统既是国家元首，又是政府首脑，掌握行政事务决断权；国会有权弹劾总统，但总统无权解散国会，如美国。

（2）议会－内阁制：议会是国家最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督；国家行政权属内阁，国家元首是“虚位”；议会可对内阁提出不信任案。如英国，日本，德国，意大利。

（3）议会－委员制：议会至上，不仅具有立法权，而且掌握行政权；由议会产生的委员会主持日常行政事务，但委员会只是一个执行机关，委员会所作出的决策，须经委员会集体讨论通过，委员会主席或副主席的权限与其他委员的权限一样。

人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，是一种有中国特色的民主决策体制。

第三节行政决策程序

★行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。行政决策程序的五个五阶段（问题界定、目标确定、方案设计、后果预测、方案抉择）

一、问题界定

★行政决策问题的界定要经过的环节

（1）症结分析（2）原因分析（3）确切表述

★行政决策问题的界定主要有哪几种方法？

（1）类别分析法类别分析法是为了澄清、界定和区分问题情景而对问题进行分类的一种方法（2）类比分析法类比分析法是建立若干类比的标准和模型。

（3）假设分析法假设分析是通过对决策问题相关因素尤其是相互冲突的因素的设定，然后进行创造性的综合，以期对问题有一个比较全面的认识。

（4）层次分析法层次分析主要用于帮助认定问题的三种原因。可能的原因是可能促使问题出现的原因；合理的原因是以可须研究或直接经验为基础而获得并可以信赖的原因；可行原因是可以用行动加以解决的原因。

二、目标确立

★行政决策的目标确立的特征、遵循的原则

行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。

行政决策的目标具有层次性、多样性、从属性的特征。

目标确立阶段遵循的原则：针对性、可行性、系统性、规范性、具体性。

★目标确立阶段的两个环节

第一，依据确定目标确定首先要有明确具体的依据。主要包括三个方面的问题：既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范；前一阶段已经界定出的问题；当前和将来的主客观条件。

第二，体系建立采用目标分解法，在空间上从上到下，由大到小，由宏观到微观地把总目标分解为分目标和具体目标。

★目标确立的主要方法

（1）综合指标法（2）主要目标列举法（3）目标排序法（4）★综合评分法又称为多属性效用理论（5）逐步淘汰法

三、方案设计

方案设计的含义

方案设计是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术和方法，设计或者规划诸种实现决策目标的行政备选方案的行为或过程。方案设计是行政决策的中心环节。

★决策方案的设计分的具体步骤

（1）轮廓设想从不同角度、多种途径出发，尽量大胆提出多种多样的方案设想。

（2）细部设计对轮廓设想阶段所产生的备选方案进行初步筛选，淘汰不可行方案，保留可行方案，并对其进行尽心的细节设计。

★★方案设计阶段的基本方法

（1）头脑风暴法又叫自由思考法，通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反映和思维共振，形成新的设想的方法。

（2）对演法让不同方案的制定小组间展开辩论，互相攻短，一充分揭露矛盾。

（3）综摄法又称比喻法或集思广益法，用熟悉的方法来处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题通过“变陌生为熟悉”来缺的突破性进展的方法。

四、后果预测

后果预测的含义

后果预测是为了对行政方案进行评估和完善，而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测。

后果预测的基本步骤

第一收集资料对预测对象的相关资料进行全面系统地搜集、整理，为准确的预测体构真是可靠的依据。

第二确定方法根据预测对象的性质、指标和收集到的资料，选取相应的方法和模型。

第三计算和分析根据掌握的资料和确定的方法对预测对象进行具体预测，对关键变量进行综合和汇总。

第四评审结果将预测的结果输入决策系统，对预测的结果进行分析和检验，评审和确认预测活动的精确度。

★★后果预测的主要方法

★（1）德尔斐法即采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，而后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综合、反馈，经过多次反复循环之后得到一个可靠一致的意见的方法。

（2）会议法即通过让预测专家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，以在较短时间内取得预测结果的方法。

（3）时间序列法即假定预测对象的变化与时间有关，并根据其变化特征以惯性原理来推测其未来状态的方法。（持续降雨，水位的变化）

（4）回归分析法即根据预测对象及其相关因素的统计资料来近似地确定变量间的函数关系，并根据这个函数模型来预测其未来状态的方法。

★（5）趋势外推法即根据预测对象的历史和现象资料，找出其变化发展规律，从而推测出事物的未来状况的方法。

五、方案抉择

方案抉择的含义

方案抉择是指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权力、经验和科学知识，在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。

方案抉择的主要环节

①确定标准②可行性分析包括政治可行性、经济可行性、法律可行性、行政可行性、技术可行性③合法化

方案抉择的主要方法

（1）经验判断法（2）“决策树”技术；即把各种决策方案及与方案有关的概率、收益值等画成树状图，分别计算其期望收益值，并由此作出选择的方法。（3）实验法（4）模拟法即通过把所要决策的问题构建成模型，进行试验、观察、测定和分析各方面效果，最后根据试验结果确定方案的方法。

第四节公共决策中群体决策

一、群体决策及其利弊

公共决策过程中的群体决策的两种形式

公共决策过程中的群体决策包括领导集体决策和群体参与决策两种形式。

群体决策的优势

第一群体决策能够集思广益，群策群力，集中更多、更全面的知识、技能和信息，因此，它可以为解决问题提供较多的处理意见和可供选择的决策方案。

第二群体成员在决策过程中，伴随着满意度的增加会表现出对决策的支持，从而使之易于执行。

第三群体决策是组织中很重要的沟通形式，通过群体决策可以加强组织中不同水平的沟通，促进人际关系的发展，增强组织的凝聚力。

群体决策的不利的主要表现

第一群体决策的工作程序较慢，需要比领导个人决策更长的时间。

第二当群体决策遇到阻碍时，个人的创新思想和建设性意见不能够很好的表达出来。特别是在一些不善于进行群体决策的组织里更是如此。

第三因为决策的结果是由集体负责，所以决策群体易出现极化现象。这种极化现象表现为冒险或保守两个方向的极化。

第四群体决策时会出现利益的不同、观点的冲突、个人的成见和情绪化行为等情况，造成不必要的内耗和人力的浪费，从而导致人为的决策障碍。

第五有时，表面上的群体决策，但实施上，决策仍是由某个领导或小集团控制。这样就可能会伤害参与决策的其他成员的感情。

第六一旦决策失误，责任需由集体承担，从而掩盖了个人的过失。

第七当组织不具备群体决策的条件，一旦采取群体决策形式，往往会带来非常不利的结果第八把群体决策作为激励的手段并不明智。

第九在决策目标和问题情境不清楚时，不要采取群体决策。如采取群体决策往往会把本来就不确定的事情变得更加复杂。

二、参与决策的特征

参与决策的特征

1、参与决策已成为公共组织的一种民主追求。

2、削弱集权领导，是一种制衡的工具。

3、决策满意度较高，利于提高公共决策的有效性和合法性。

4、参与决策使目标群体有更强烈的合作意愿和更广泛的支持效应。

5、参与决策代表了公共管理以人为中心的决策观念。

6、参与决

策在一定的条件下才能产生积极的效果。

三、群体决策的抉择规则

★★群体决策的抉择规则

1.一票否决（全体一致）

特征：(1)决策者平等分享决策权；(2)决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损。

弊端：（1）出现讨价还价的难题，不利于讨价还价能力较弱的一方（2）出现搭便车的现象

2.多数规则即少数服从多数，以多数票通过抉择规则。

多数票制最普通的形式就是“简单多数方法”。开关性选择：从两个备选方案中选择一个。相对多数：得票最多的方案的赞成票数未超过总票数的一半，称为“相对多数”。绝对多数：如果超过总票数的一半，则称之为“绝对多数”。

多数规则的变异形式：

（1）孔多塞标准（摆擂台）被称为“两两对比法”或“成对表决法”。它由法国数学家孔多塞首先提出，指对所有的备选方案都进行成对的比较，获过半数赞成票的方案再同余下的方案进行成对比较，依次表决直至得出最终结果。

（2）博尔达计数（买房）博尔达计数即首先给每个备选方案按照偏好次序依次排列打分，然后计算各个方案的总分，分数最高者胜出。

表示偏好的两种形式：①偏好程度。②偏好顺序。

（3）赞成投票制“同意表决法”，即先由群体成员对所有他认为可以接受的方案投赞成票，得票最多的备选方案即可中选。

（4）淘汰投票制“否定表决法”，即先由群体成员对所有他认为可以舍弃的方案投反对票，得票最多的备选方案即被淘汰。

（5）正负表决法对某一备选方案，或者投一赞成票或者投一反对票，但两者只可择其一，每一个备选方案的正负之和就是净余票，净余正票最多者获得通过。避免使那些不太受欢迎也不太被反对的备选方案得到通过。

3.等级决定规则（民主加集中，领导拍板）

先由群体成员对备选方案进行分析讨论，大家充分交换信息，然后在此基础上由群体中的一个成员(通常是群体的领导者)负责最后拍板，类似于我国党政机关的决策方式（党委常委会的决策方式和政府常务会的决策方式）。

备考提示

1.本章除选择题外，注意案例分析或论述题。

2.重点复习第一节二、第三四节。