日本产业政策与竞争政策的关系及其对中国的启示

【摘要】本文通过战后日本产业政策与竞争政策关系的演变，来评介日本政府与市场和企业的关

系。日本政府根据不同经济发展时期的实际需要及时调整产业政策与竞争政策关系的经验，对目前处于经济转型期的中国具有积极的借鉴意义。

【

关键词】产业政策

竞争政策

市场机制

日本产业政策与竞争政策的关系及其对中国的启示

石俊华

四川大学经济学院

如何协调产业政策与竞争政策的关系是市场经济国家经济政策的难点，也是我国反垄断法实施即将面临的问题。战后日本的产业政策与竞争政策的实施曾经引起了广泛关注。我国目前正处于经济体制转轨和ＷＴＯ过渡期结束时期，既要通过大规模的合并和重组来提高产业的国际竞争力，又要运用竞争政策来完善和维护市场竞争机制。日本政府根据不同经济发展时期的实际需要及时调整产业政策与竞争政策关系的经验，对我国具有积极的借鉴意义。

一、产业政策与竞争政策的比较

广义的产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。它包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规。狭义的产业政策仅指产业结构政策，是政府对未来产业结构变动方向的干预。本文所指的产业政策为狭义的产业政策。

竞争政策同样有广义和狭义之分。广义的竞争政策包括所有为保护和促进市场竞争而实施的经济政策的总和。如反垄断政策、政府对国有企业的私有化政策、政府削减对企业的补贴、放松

规制政策等。而狭义的竞争政策仅指反垄断政策。

产业政策与竞争政策是一国的两大基本经济政策。从性质上看，产业政策和竞争政策都是政府干预微观经济运行的政策手段；从目的上看，二者都是为了提高企业的市场竞争力，促进产业部门的发展；从功能上看，都能够在某些方面弥补市场失灵的缺陷。因此，国内的一些学者通常也将竞争政策作为一种特殊的产业组织政策。虽然产业政策与竞争政策确实存在一些相似之处，但它们之间其实存在着根本性的区别。

１．产业政策和竞争政策体现了两种不同的资源

配置机制。产业政策发挥作用的前提是政府能够对资源配置产生重大的影响。在工业化的赶超阶段，从主导产业的选择到重点企业的识别都不是通过市场竞争实现的，而是政府通过对资源配置进行直接干预的方式来实现产业政策目标的人为选择过程。竞争政策则通过营造一个公平、合理、有序的市场竞争环境，使市场的参与者通过公平竞争实现优胜劣汰。产业成长和企业竞争力的提高是通过市场竞争和价格机制来实现的，资源配置的核心力量是市场机制这只看不见的手，政府并不直接干预经济运行，其作用是制定市场竞争的规则，并依据法律法规对不正当竞争和滥用市场支配势力的行为以及可能有碍经济效率的市场

经济研究

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日本产业政策与竞争政策的关系及其对中国的启示

·结构进行规制。

２．产业政策和竞争政策的目标、实施手段往往存在着明显的对立和冲突。产业政策的目标是扶持重点行业和重点企业。政府通过财政、金融、税收等手段对重点企业进行大力扶持，以期在较短的时间内培育出具有国际竞争力的大企业。因此往往鼓励重点企业通过增加投资和兼并重组等方式迅速扩大经营规模，提高市场占有率。而竞争政策则对企业市场份额的扩大和市场集中度的提高持警惕态度，对企业之间的并购更是严格审查。产业政策并不排斥竞争，但更强调企业间既竞争又合作的关系。为避免某些行业的重复投资和过度竞争，政府往往设定行政性的进入壁垒，试图保护在位企业的利益，并避免重复投资。因此企业间的竞争是政府管制下的有节制的竞争。比如日本通产省对企业进行的缩短工时劝告及行政指导定价等。相反，竞争政策则鼓励企业间的激烈竞争，以划分市场和固定价格为目的的企业间协议将遭到竞争政策的严厉禁止。

３．产业政策有着明确的产业指向，而竞争政策没有明确的产业指向。产业政策并不是扶持经济中的所有行业，在资源总量给定的条件下，某些受到产业政策扶持的行业和企业获得的增加的资源，一定是某些不受扶持的行业和企业减少的资源，因此产业政策是非中性的，从静态效率上看是非帕累托改进的。产业政策是生产者导向，以支持生产企业的成长为出发点，较少考虑消费者利益。竞争政策作用的对象是所有的可竞争性行业及其中的企业，除了某些产业外，其他任何行业和企业违反竞争法的行为都不得豁免。竞争政策以消费者利益为导向，它保护竞争行为，但不保护竞争者。

可见，虽然产业政策和竞争政策都是通过国家的介入，实现社会福利水平的提高和本国经济的发展，但是它们的实施方式和侧重点却不相同，特别是它们发挥各自功能的市场环境是完全不同的。产业政策注重产业结构的合理化，实际是通过对产业或企业采取鼓励或限制的方式，集中配置资源，以提高其竞争力，达到推动经济发展的目的。而竞争政策则注重市场结构，通过限制不正当竞争行为，维护公平、合理、有序的竞争环

境，以优化资源配置，推动经济发展。

二、日本产业政策与竞争政策关系的演变下面分三个不同的经济发展阶段分析日本产业政策与竞争政策的关系及其对日本经济的影响。

（一）战后经济恢复期的产业与竞争政策（１９４６－１９５５）

这一时期，日本竞争政策的核心是于１９４７年３月通过了《

关于禁止私人垄断及确保公平交易的法律》的法案。该法案承袭了美国的结构主义思想，建立了极其严格的反垄断规制体系。然而，“禁止垄断法”在实施两年后的１９４９年进行了第一次修改。这次放松规制的修改纠正了原来为了阻止企业间形成支配关系的过于严格的部分，规定了新的规制标准，但并没有改变“

禁止垄断法”的核心规定。伴随１９５２年美军结束对日本的占领，１９５３年２月公正交易委员会又对禁止垄断法进行了大规模的修改。这次修改把规制的重点从重视市场结构转向重视企业的市场行为。此外，对卡特尔的规制从本身违法转向许可合理化卡特尔，对事业团体的规制开始松动。

这一时期，日本产业政策的目标是恢复生产，当时产业政策的主要扶持对象是煤炭和钢铁这两大基础产业部门，对这两大部门采用了倾斜式产业政策。借助于统制经济的手段，如物资配给、价格统制、复兴金融公库融资等来保证产业政策目标的实现。直到１９４９年“道奇路线”实施以后，这些经济手段才逐步废除。随后的“产业合理化”政策，虽然政府没有直接管制，但动用的手段仍然是以政府的行政介入为主要特征的。如租税特别措施，财政投资贷款，外汇额度分配，外国技术引进规制等。此外，缩短工时劝告、进口原材料配额等产业内规制和协调行为，在１９５３年“禁止垄断法”修改后，都作为反萧条卡特尔得到认可，成为合法的政策手段。

事实证明，日本政府在经济恢复期的产业政策是有效的。当竞争政策目标与产业政策目标发生冲突时，政策调整的原则是服从国家总体发展战略目标。对于当时的日本来说，经济的复兴比竞争的公平更为重要。为了实现经济复兴的目标，修改“禁止垄断法”，使政府的干预行为合法化适

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应了日本当时经济复兴的需要。

（二）经济高速增长期的产业与竞争政策（２０世纪５０年代后半期到７０年代初）

２０世纪５０年代中期以后，日本经济进入了高速增长时期。这一时期，日本政府提出了“产业立国”的目标，为此，日本政府加强了对经济生活的干预，采取了竞争政策服从和服务于产业政策的路线。其突出表现是进入２０世纪６０年代后政府推行的助长卡特尔政策。在这一时期，日本政府不仅容忍劳动生产力低下的中小企业存在，而且采取了以卡特尔形式保护中小企业的竞争政策。这一时期也是新的适用除外法集中出台的时期。如《煤炭矿业合理化临时措施法》、《纤维工业设备临时措施法》、《机械工业振兴临时措施法》、《生丝制造设备临时措施法》、《电子工业振兴临时措施法》等一系列临时法，都是为了实施政府特定的产业计划制定的容许卡特尔的法律。这一时期卡特尔的形式，除了原有的缩短开工劝告以外，还有稳定供求卡特尔性质的公开销售制、个别库存商品的收购制、冻结库存措施、抑制设备劝告等行政官厅指导下的卡特尔行为。

此外，通产省积极倡导“新产业秩序论”，其宗旨是通过官民协调的方式建立新兴产业秩序和产业结构方式，目标是“适当的规模与有效的竞争”。在具体的实施过程中，日本政府通过金融、税收等方面的优惠措施对企业行为加以影响，促进企业的集中、合并和共同行为。虽然日本根据“新产业秩序论”提出的《振兴特定产业临时措施法案》在４６届的国会上未被通过。但形成新产业秩序的构想及官民协调方式仍然以各种不同的形式对禁止垄断法产生着影响。于是，以１９６３年三菱三重工的合并为开端，到１９７０年八幡、富士合并成立新日铁，使日本企业合并达到顶峰。在这合并浪潮中，受到公正交易委员会阻止的只有１９６８年王子造纸与十条造纸、本州造纸三公司的合并，其他的大型合并均未能被反垄断法所禁止。

经济高速增长期日本产业与竞争政策关系的核心是竞争政策服从产业政策，反垄断服从生产集中。无论是产业政策还是竞争政策都服从于“增强国际竞争力，赶超发达国家”这一总体发展战略。“禁止垄断法”对市场集中的放任和无所作为，实际上是配合实现国家赶超目标。

（三）经济全球化时期日本的产业与竞争政策（２０世纪７０年代至今）

这一时期，日本竞争政策的强化主要表现为１９７７年日本“禁止垄断法”进行了修改和充实，其主要内容包括：对通过卡特尔获取的不正当利润课税；对市场占有率过高的企业采取分割措施；授权公平交易委员会调查高集中度垄断寡头的提价行为；加强对银行和大规模非金融企业持股的限制；提高对违反《独占禁止法》行为的处罚。这一阶段竞争政策得到了一定程度的复兴，但相对于具有强大惯性的产业政策而言，竞争政策的地位仍然不及产业政策。２０世纪９０年代以后，鉴于国内企业的竞争力明显减弱和外界的压力，日本开始重新反省产业政策和大集团战略。竞争政策、市场机制被迫摆到前所未有的高度，１９９７年、１９９８年、１９９９年和２０００年日本数度修订反垄断法，不断加强公平交易委员会的权限，试图通过减少政府干预促进竞争，最后将整个经济运行机制从“官主导”变为“民自律”。在这种情况下，经过与产业政策的多次交锋，并经过一系列的修改和完善，日本竞争政策日趋成熟。

这一时期，日本的产业政策由战略性转为辅助性，由直接介入性政策手段变为诱导性政策手段。首先，产业政策的目标从单纯追求经济增长转为追求社会经济平衡发展；最大限度发挥市场机制的作用，严格禁止过度的政府介入和对产业的过度保护。其次，产业政策手段也发生了本质的变化，五六十年代基于产业集中分配资源的财税和金融等手段，到了七十年代以后明显减少；带有明显行政干预的“行政指导”这一日本特有的政策手段逐渐弱化，而“指南”作为产业政策手段，开始发挥重要的作用。在上述背景下，竞争政策开始发挥其应有的作用，政府规制“淡出”，经济运行走上规范的市场经济轨道。

三、日本产业政策与竞争政策关系的演变对中国的启示

如何协调产业政策与竞争政策的关系是一个国家经济政策实施的难点。到底是应该以产业政策为主导，在产业政策的指导下设计竞争政策；

日本产业政策与竞争政策的关系及其对中国的启示

·还是竞争政策优先，在竞争政策的指导下设计产业政策是一个很值得探讨的问题。日本产业政策与竞争政策关系的演变给我们的启示是深刻的。

首先，一个国家的经济政策是产业政策为主导还是竞争政策优先必须与该国的经济发展阶段相联系，产业政策与竞争政策要协调发展，而两者最终都要以服从国家经济发展战略为目的。这是日本战后制定和实施产业政策和竞争政策的基本原则。正是在这个原则的指导下，日本在战后仅用了２０多年的时间就能使一个在经济上处于崩溃边缘的国家发展成为世界第二经济强国。20世纪９０年代以来，国家先后制定并颁布了《９０年代国家产业政策纲要》、《９０年代中国农业发展纲要》以及汽车等专项产业政策。我国政府在经济发展的初期阶段运用各种补贴政策、税收优惠、直接投入等产业政策，集中力量促进重点产业、优先发展产业和幼稚产业的发展，对于迅速提高一些投资巨大的短线产品的供给能力以及基础设施建设方面的确发挥了重要作用，也适应了我国经济赶超阶段的战略需要。但当我国的经济发展进入了起飞阶段，市场经济体制已经初步建立起来时，应该适时改变产业政策和竞争政策的搭配模式，逐渐弱化产业政策的功能，强化竞争政策的作用。在经济起飞阶段，产业政策的作用主要是为企业竞争提供基础环境，而不应当干预企业的具体竞争行为。如果采取政府对企业行为进行直接干预、补贴、赋予垄断或限制竞争的特权等扭曲企业竞争的方式，将不会形成真正的产业竞争力。

其次，要正确处理政府介入与市场机制的关系。中国的经济体制和经济结构是独特的，正处于由初步工业化向重化工业化升级的发展阶段，既面临着经济上赶超发达国家的挑战，又面临着由计划经济体制向市场经济体制转轨的重任，而且中国的市场机制还不够健全，因此要把转变政府职能作为着眼点，充分发挥政府“看得见的手”和市场“看不见的手”的双重作用。

在我国，政府对市场介入的“当然性”认识在人们的思想中是占主流的。在协调产业政策与竞争政策的矛盾时，优先考虑运用产业政策调控

市场经济的可能性不言而喻。但政府对产业政策的运用应当注意克服计划经济时代管理经济的观念。日本的经验证明，过分夸大产业政策的作用虽然在短期内会有一定的作用，但从长远来看，反倒会削弱企业的国际竞争力。要想从根本上提高企业效率和企业国际竞争力，最有效的措施还是提高国内市场的竞争程度，允许产业自由进入，避免企业的反竞争行为和政府对产业竞争的不当限制。目前，市场机制在中国经济的资源配置中日益发挥着基础性的作用。在绝大多数经济领域，包括国有经济仍然占主导地位的电信、航空运输等领域，已经初步形成了竞争机制，市场的力量逐渐发挥着主导性作用。

随着经济全球化的发展和中国加入ＷＴＯ，国

内市场更加开放，外商投资领域拓宽，步伐加快。国内外企业将在同等条件下展开竞争。因此，维护国内企业生存与发展的关键是及时调整产业政策与竞争政策的关系，培育企业的国际竞争力。虽然在ＷＴＯ框架内，政府可以对部分产业实行保护。但是，就总体而言，这些保护措施所产生的作用都只能是暂时的，改变不了企业竞争力不足这一客观现实。在经济体制转型过程中，有效的竞争体系的建立成为市场合理配置资源的基础。随着市场逐步全方位对外开放，政府应积极鼓励企业参与全球竞争，通过竞争，增强我国企业的竞争力。

参考文献：

①[德]曼弗里德·诺伊曼著，谷爱俊译：《竞争政策－－历史、理论及实践》，北京大学出版社，２００３年。

②吴小丁：《反垄断与经济发展：日本竞争政策研究》，商务印书馆，２００６年。

③江小涓：《经济转轨时期的产业政策》，上海三联书店，１９９６年。

④齐虹丽：《

产业政策与竞争政策的关系：中国入世后面临的挑战与日本的经验》，《经济科学》，2003年，第3期。

⑤Lall ，Sanjaya ．1994，Industry policy ：the role of government in promoting industrialand technological develop -ment ，UNCTADReview1994.UNCTAD ，Geneva 。

（责任编辑孙世春）