浅论弗雷德里克森的新公共行政学思想

弗雷德里克森的新公共行政学思想

Ⅰ. 弗雷德里克森的新公共行政学思想产生的历史背景

所谓新公共行政学是相对于传统公共行政学而言的。传统公共行政学指的是以1887年美国的威尔逊发表的《公共行政之研究》和1900年古德诺出版的《政治与行政》为标志的，以政治与行政二分和韦伯的官僚制为理论基础的，以效率至上为追求目标的，在二战之前居于主流的行政学理论。然而在二战结束之后，在整个世界范围内的政治、经济、社会、价值观念等方面都发生了翻天覆地的变化：科技迅猛发展，政府职能急剧膨胀，政府结构趋于臃肿和无效率；另一方面，科学研究的态度促使人类原有的终极信仰转变为对客观知识和工具理性的信仰，导致意义的沦丧，形成现代人内在的空虚感，促使人类社会更加功利化、世俗化；科技的发展还造成当代规范体系的混乱，原有的价值规范丧失权威，而新的价值规范尚未形成，于是便导致了现代人对价值的无所适从。

面对诸多领域的巨大变化，传统公共行政学理论再也无法有效的指导政府如何去解释和解决上述问题的出现。因为传统行政学理论是实证科学的产物，它也就无法应付现代科技的发展所导致的诸多社会问题带来的危机。但是同时，传统公共行政学陷入危机也为以弗雷德里克森为代表的新公共行政学的产生创造了可能性和必要性。也正是在这样的历史背景下，随着1968年以弗雷德里克森为代表的明诺布鲁克广场会议的召开和《明诺布鲁克——走向一种新公共行政学》论文集的出版、社会公平理论在全世界的兴起等一系列的事件的发生，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学产生，并成为二战之后的主流行政学理论。

Ⅱ. 弗雷德里克森的新公共行政学思想创立的基点

之所以称为新公共行政学，是因为该理论的创立是建立在对传统行政学理论的全面批判地的基础之上的。最主要的是对传统公共行政学的重要理论基础进行的批判。

首先是政治与行政二分思想的批判。严格说起来，自威尔逊和古德诺相继提出和完善政治与行政二分思想之后，就不断遭到行政学者的批判，诸如罗伯特〃达尔提出的“行政与行政二分所导致的三个问题”，赫伯特〃西蒙的“行政谚语论”等。但很多学者的出发点往往局限于政治与行政本身能否二分；而以弗雷德里克森为代表的新公共行政学思想对政治与行政二分的批判着眼于所导致的“价值中立的不可能性”。他们指出，由于传统行政学的政治与行政二分法观念使得行政学的研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、认识、组织以及大量其他的所谓“中性”的问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定和政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理好社会危机的需要。基于此，他们认为，政治与行政

二分只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况是根本不存在的。

其次是对单纯追求效率的批判。弗雷德里克森认为，传统行政学所追求的效率是一种“机械性效率”，即在逻辑实证主义的指导下，可以用具体数字表示的投入与产出之间的比率，过分强调以最小的投入获得最大程度的产出。传统公共行政学的这种效率观将效率视为基本价值，强调非人性化和客观化的所谓理性效率，促使组织对人与人之间的互动采取机械性的控制，人与人之间变成了工具般的相互操纵，从而造成了行政组织与服务目标的隔阂与疏远，失去了组织本应承担的社会价值和责任，而在事实上这种效率观常常导致事实上的低效率甚至是无效率。此外，由于对社会公平的漠视，效率至上观指导下的政府行为往往促使社会上有组织者、有权势者以及既得利益者受益最多，而造成越来越多而且差距日益增大的不公平、不平等现象。

Ⅲ. 弗雷德里克森的新公共行政学思想的基本主张

基于对传统行政学理论的全面批判，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论提出了自己的基本主张。如前所述，传统的公共行政学是把效率和经济作为公共行政的两个基本原则：所谓效率是指利用有限的资源提供更多更好的服务；所谓经济是指花费更少的资金保持和提高服务水平。在传统的公共行政学的视野中，经济特别是效率无庸质疑是公共行政的出发点和终极目标。

而以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派则明确提出，经济和效率虽然是公共行政的价值和追求的目标之一，但决不是其核心价值，更不是终极的价值准则。他们提出要以社会性效率来取代经济性效率，提倡要扬弃政治与行政的二分。最核心的价值理念就是对社会公平价值观的提倡，认为公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。

何为社会公平？最早提出“公平”概念的是美国心理学家亚当斯。但他提出的公平还不是我们今天看到的新公共行政学派所理解的公平。弗雷德里克森在其代表作《新公共行政学》一书中就明确指出：公平意味着人与人之间的一种工正、正当和公道的精神或习性，它与自然权力或正义同义。社会公平包含着对包括对组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择；社会公平强调政府提供服务的平等性；公共管理者在决策和组织推行过程中的责任和义务。总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势地位的人们。

我们不难看出，新公共行政学派的社会公平价值观所依据的正是美国政治哲学家罗尔斯

的社会正义理论。因为这种社会公平观念正好适合了新公共行政学派改造理论体系、推动政府变革的需要。否定传统行政片面追求效率、经济，而忽视公平这一首要价值的理论体系，将使全社会，尤其是为社会的最少受惠者提供公平的公共服务这个“社会公平”价值全面运用到当代公共行政管理的理论与实践中。新公共行政学派认为，社会公平的价值观有效的指导政府官员的行为，明确的官员及其组织的行为必须保障公民基本平等自由权的实现。

Ⅳ.对新公共行政学思想历史贡献的认识

客观的说，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学思想的创立是对自威尔逊、古德诺开创行政学以来、西方行政学历史上一次广泛而较大规模的理论变革与创新。他们对传统公共行政学存在的问题的批判，对经济性效率和政治与行政二分的否定与对社会公平价值观念的倡导，尤其是他们对传统行政学中的基本研究范式——威尔逊-韦伯范式的突破与创新，在公共行政学的历史发展中起到了相当重要的作用。

从理论方面来看，新公共行政学最大的贡献就是超越了实证主义的研究模式。他们成功借鉴和运用了解释学方法和批判理论，强调民主行政下的有效沟通和意识形态的解放，着眼于对意义和价值的关注，显然摆脱了传统“理性模式”的束缚。其次，迈开了公共行政学独立发展的步伐。在二战结束到上世纪70年代左右，行政学的发展已经沦为政治学与管理学的附庸；自70年代以新弗雷德里克森为代表的新公共行政学派兴起之后，便不再局限于对制度和技术的研究定向,并且试图从政治学和管理学中独立出来;再次,新公共行政学扩大了公共行政的领域范围.新公共行政学认真细致的研究和界定了“公共”的意义和范围，着眼于建立公共哲学，倡导民主行政，同时也扩大了公共行政实际工作者的权力和责任。第四，深化了公共行政教育的内容。传统的公共行政学理论指导下培养行政管理人员的目标是“高效率的机器人”，而新公共行政学则强调应当培养具有对社会负责任、屏弃价值中立的行政通才。

从行政实践方面来看，新公共行政学基于社会公平原则提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求做出有效回应以及面对面的沟通等观念和主张，从公共服务的平等分配、公务员权力的解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强，到人事行政的分权化等方面，均对当代美国政府及其行政管理产生了重大而深远的影响。在上个世纪的70到80年代，美国公共部门的改革正如以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派预料的那样展开着，政府部门广泛推行全面质量管理运动，倡导政府部门积极寻求公众的基本需求，尽量改善服务质量，以及至今都方兴未艾的政府再造运动等等。

Ⅴ.对新公共行政学思想中问题的自我思考

任何一种理论尤其是社会科学理论的产生都是建立在不完全归纳的基础之上，而且被深深的打上了产生该理论的那个时代背景的烙印；因此就决定着一种理论自产生之初便具有先天的缺陷，而正是这种缺陷也为后来的学者对该理论的批判提供了可能性。同样的道理，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学思想同样也不是完美的，在今天的公共行政实践来看，该理论同样存在很多问题；其中最关键的一点，我认为是超理性主义和极端主义倾向。从西方行政管理思想史的发展来看，任何一种后来理论的产生都是在借鉴前人理论研究成果的基础之上；但是新公共行政学的肇始者却对前人的理论进行了几乎全面的大批判：诸如对传统公共行政学的效率取向的全面否定。无庸质疑，纯粹的经济性效率取向会使政府行为缺乏社会公平基础，但是经济性效率取向并非一无是处，相反，它仍是当今政府应当坚持的重要原则之一。此外，新公共行政学倡导的政府再造运动的目标设定过于理想化，这在广大的发展中国家明显是不现实和不具有操作意义的。