国际爱护动物基金会就《北京市养犬管理规定》修改建议

国际爱护动物基金会就《北京市养犬管理规定》修改建议

北京，一座正在努力向世界城市迈进的城市，作为中国城市建设的榜样和展示中国发展的第一窗口，她的城市管理理念和水平受到越来越多的瞩目。如全球大多数大都市一样，让科学而人道的养犬管理成为城市管理的一部分，直接体现了城市管理者的智慧和水平，折射着一个城市乃至国家的文明与道德。

根据北京市公安局2012年6月9日年公布数据，全市登记犬只数量110万余只，据此推算，全市实际约有1/5家庭养犬。对养犬问题的妥善管理涉及整个城市人与人、人与动物的和谐相处，而一部符合现有情况和城市管理理念的全新北京市养犬法规的出台已迫在眉睫。

北京市于1995年制定并执行的《严格限制养犬管理规定》（以下简称《规定》）在2003年被正式修改为《北京市养犬管理规定》。旧有法规的出现填补了法规创设的空白，让北京市的养犬行为进入了有法可依的阶段。但随着市民理念的变化、法治意识的提升以及整个中国向世界传递的不同于十年前的全新形象，旧有规定越来越明显的无法在调整社会问题中起到应有的作用。

我基金会多年来通过与本市各级养犬管理政府部门、法律专家、兽医专家、动物保护协会、流浪动物救助民间机构及养犬人和有建设意见的民间人士保持积极沟通，持续对北京市养犬管理问题进行关注和研究，现将我们基于03版法规提出的修改意见归纳如下，供立法机关参考。

1、取消35厘米背高限制。对市民饲养犬只的类型设定限制，其目的在于将容易融入城市生活的犬只带到城市生活中，而犬只的身高与此标准完全没有任何逻辑关系。旧有法规采取一刀切的方式将很多性格稳定温和、服从性高的中大型犬，排斥在准许饲养之外，可这些犬只恰恰因其亲人性被用于导盲、搜救、警务、探访病人和残障人士等。

事实上，为社会带来真正威胁的是不负责任的犬主人。无论犬只大小，如果犬主采取恰当防护措施，都不会引发社会矛盾，反之，则可能惊吓甚至伤害他人。因此，我们建议取消犬只身高限制，通过要求带犬出门必须栓链，戴口罩来加强对养犬人的约束。

2、提高罚则的可执行性。养犬问题引发纠纷的重要原因是部分养犬人的违规养犬行为，作为行为主体，养犬人对其犬只具有管理义务，承担法律责任。设置处罚的目的在于约束人的行为而非犬只的行为，而旧有法规对养犬人的罚则过轻且笼统，不具有良好的可执行性，且没收犬只等处罚方式，实质上对养犬人无法有效约束，而让犬只代为承担了其主人应承担的法律后果。我们建议在法规修改中将违规养犬、虐待犬只等行为进行明确界定和列举，并在之后的罚则设定中采取违规行为与处罚一一对应的方式，同时明确执法机关，提高处罚力度，有力遏制不文明养犬和虐待遗弃犬只行为。

在中国还未出台动物保护法的时候，虐待遗弃动物还没有上位法界定，根据我们的研究，结合北京市的实际情况，我们认为法规修改时，可将虐待遗弃犬只参照以下标准予以界定：虐待动物：

（1）有意的或是无意的给动物造成了生理或心理上的伤害，以及以残忍的方式打伤或是杀害动物的行为；

（2）因为没有给动物提供足够以保持其正常生活的食物和水从而导致其身体的极度虚弱或是死亡的行为，以及将动物放在不符合其生理和生态习性的空间里而给动物带来痛苦的行为；

（3）强迫动物和动物之间以及动物和人之间的斗殴的行为，以及人为地用狗等动物追赶猎

杀其他动物的行为；

（4）在动物的长途运输过程中的种种不恰当的条件而给动物造成的生理和心理上的痛苦和压力的行为；

（5）毒杀动物以及非法使用陷阱捕捉动物而导致动物的残废和死亡的行为；

遗弃动物：

扔掉属于其个人所有的动物的行为，拒绝给他（或她）领养的动物提供保证其正常生活所必需的条件的行为，以及对其领养的动物处于生病的事实不管不问的行为。

3、倾斜政策收费，鼓励绝育。绝育是目前最为人道和有效的管理动物数量的方法，在国际上已经得到了广泛接受。绝育还有改善动物性格，防止疾病，提高动物健康等多种好处。根据国际爱护动物基金会2007年的调查，北京市范围内为犬只进行绝育的主人数量非常少，占总养犬家庭的3%左右。家养伴侣犬只绝育比例的提高，可以杜绝私自繁殖、贩卖、遗弃等行为的产生。绝育理念在广大养犬人中的推广，需要通过政府的有力号召，积极鼓励。目前针对犬主人的绝育宣传少报道之又少，还有很多改善空间，在宣传的同时，也离不开有吸引力的优惠政策的支持，可以通过倾斜性法规，差别化收费、手术费用补贴等优惠政策来实现。

目前北京市农业局开展的为流浪猫免费绝育活动，为我市的伴侣动物数量管理开了一个好头，希望家养犬只的相关工作也能及时开展。

4、规范涉犬经营行为，立法打击违法违规经营。旧法规对养犬行为定义模糊，涵盖了大部分常规的个人养犬户，但是对于带有有经营性的组织或个人养犬行为监管力度较弱，甚至没有。监管犬主对犬只的具有经营倾向的繁殖行为，对犬只数量管理有巨大影响。对经营性繁殖者有专业的量化准入标准，随时监管，即可以防止对动物的伤害，加强对疾病的预防，又可以维护行业秩序，加大政府税收。违法的经营者通常采取廉价策略吸引购犬者。为了压低成本，违法狗贩不为所饲养犬只提供必要的照料，更无法保证犬只的身心健康，售卖的犬只也大都没有注射疫苗，还大量存在售卖病狗、假冒犬种等欺骗行为，不仅为消费者带来损失，同时也因此带来大量弃犬行为，增加制造社会问题。无法真正有效约束不文明养犬行为，保证社会公民权益。

对于售卖狗肉的经营行为，建议进行取缔和禁止。纵观人类历史，犬只在社会中的主要功能是与人合作和陪伴，对于它们的基因选育和性格培养，并不适合群养环境。照顾、喂食、避免互相伤害、疫苗注射等等环节，加之狗肉消费仅仅集中在冬季，肉狗养殖成本过高，并没有实际可操作性。已经有多起新闻证明，目前市场上大部分的狗肉来源为收购甚至偷盗、毒杀，其高密度运输、当街血腥屠宰环节都是违法的。相关新闻已经屡屡引起了社会关注和愤慨。北京虽然不是肉狗的输出源头，但却是一个终端消费地点。切断狗肉黑色产业链，一方面保证了人民的生命健康，另一方面，也倡导爱护动物、人与自然和谐的良好社会风气，更加有利于北京市的犬只管理工作的开展。

5、加强并普及狂犬病防控工作。作为威胁人类生命的疾病，狂犬病值得重视和警惕，需要本着负责任的态度理智面对，采取有效而科学的方法。目前，狂犬病发病后还没有可以治愈的方法，但是根据世界卫生组织的研究材料，若一地区的犬只狂犬病免疫率达到70%，就可成功避免该地区狂犬病疫情的爆发；在暴露后正确处理伤口，接种合格的人用疫苗，可以百分百避免感染的发生。建议对北京市全部犬只建成准确统一的登记、免疫档案，对全市内犬只实行强制疫苗接种。同时联合卫生部门，大力宣传狂犬病预防知识，提高民众重视程度，提高暴露后人用疫苗的接种率，最大力度保证人们生命和健康。

在大力预防的同时，为了应对狂犬病个案发生的情况，也需要及早制定一套完善的应急预案，并对各级政府相关部门和技术人员进行相应培训，才能做到有病情发生时，临危不乱、有条不紊，严格遵循人医和兽医的狂犬病认定标准程序。一旦发生狂犬病疑似案例，在经实验室确认后，应当要求疫区栓养犬只，并进行加强免疫。狂犬病的传播途径不同于其他传染性疾病，并不需要对

犬只进行大规模扑杀。历史的经验证明，以往曾经扑杀过犬只的地方依然存在狂犬病案例，并不因一次或几次扑杀而减少，而扑杀过程中，操作人员密集与犬只接触，反而加大了暴露感染的可能性，这种不具科学性的行动，也是对当地人民进行的狂犬病预防的误宣传。由于缺乏狂犬病预防机制而引发的对无辜犬只的捕杀不仅伤害养犬市民的情感，也给国家的国际形象带来不可弥补的损失。

6、发挥民间机构的教育监管作用，弥补执法力量不足。目前北京市养犬行为管理涉及许多部门、多环节、多层次，联合执法行动面临一定困难。建议对养犬行为进行分类，分为文明养犬行为，一般不文明养犬行为和严重违法违规行为。对文明养犬行为应当进行鼓励，同时，对一般不文明养犬行为，可以授权如养犬自律会等的民间机构，赋予其一定的行政管理、监督、教育职责，甚至包括一定的协助处罚权。这样既可以解决执法资源不足的现实情况，也有利于开展普法教育工作和提高日常执法专业度和细腻程度。公安等执法资源可以在严重违法行为或其他纠纷时再介入，合理分布管理资源，提高管理效率。这种政府与民间机构合作的方法，已经被许多国家和地区广泛采用。

7、加强投入，提高犬只收费透明度，专款专用。制度透明代表公民社会的进步也是公众诉求。2012年度北京市约有注册犬只110万，按照现有法规，犬只首年注册费用1000元，以后每年500元，农村地区从十几到几十元不等。以此推算，仅2012年当年养犬注册年费的财政收入就已经相当可观。该笔费用的逐年使用状况和支出透明度引发了不少公众的讨论。增加预算，用于应对部分违法养犬人所带来的社会问题，既是养犬人的诉求，也是非养犬人的诉求。同时，文明守法的养犬人享受相应的益处也需要得以保障，以鼓励其守法积极性。养犬服务费用的收取，需要与公民所享受到的社会服务相匹配，才能得到最广泛的社会支持。

8、调动社会力量参与流浪动物问题的解决。流浪动物和无主动物的管理，是公众关注较多的方面。动物救助，不仅专业性、技术性较高，同时各地经验证明，一个城市的流浪动物现象，也不是一家或几家救助中心就可以解决的，而是需要专业的救助队伍、兽医人员参与，从动物抓捕、运输，到收容、救治、领养等，一系列的环节投入。在目前政府部门缺乏相应对待动物的专业能力和资源的情况下，建议对动物救助组织在法律上认可，经济上支持，资源上共享，政策上倾斜的方式，与救助组织合作。通过向行业内认可的救助机构购买服务，承认救助团体的社会地位，鼓励救助团体进行科学救助工作，提供领养渠道，减免行政收费等等方式，给予愿意投入此事的社会力量发挥作用的一席之地，以作为政府管理的良性补充。

政府或救助组织的收容中心，并不是流浪动物的最好归宿，如果收容密度过大，会影响犬只的身心健康，同时也让救助中心本身感受到人手和经济上的压力。大力倡导对救助动物的领养，是流浪动物管理解决方案的一个重要环节。这需要政府调动资源，通过各种媒体推广动物领养概念，并对领养救助动物的个人，提供便利的申请服务，实行减免注册费用、绝育费用等鼓励政策，以实际优惠吸引希望养狗的人，最终以领养代替购买。

国际爱护动物基金会

2012年11月