水土保持法和实施条例解读讲稿

水土保持法和实施条例解读讲稿

尊敬的各位领导,同志们:

大家好!

我叫杨发全，是庆城县委党校的一名普通教师。今天很荣幸来到我们庆城县水土保持管理局,和大家一起学习和探讨《中和人民共和国水土保持法》和《中和人民共和国水土保持法实施条例》的相关问题。首先我要感谢水保局的领导能给我这次和大家共同学习和交流的机会，使我对我们国家水土保持有了一个深入的了解和学习。

和在坐的同志们相比较，我确实是一个实实在在的外行。但领导安排了这个任务，我也就当做一次学习的机会，拓宽我的知识面，拓展我的视野。为此，我也收集了一些水土保持方面的材料，仔细阅读和整理了一下，形成了这样一个学习材料。我今天主要和大家学习和探讨的是新水土保持法和实施条例，我的题目虽然是《新水土保持法和实施条例解读》，这个确实不能算是解读，只能是我的一些学习和理解。其中有些想法和观点可能不太准确，还望各位领导和同志们多多批评指正。

我今天所讲的内容大致包括以下三个方面：一是水土保持现状；二是新水土保持法和实施条例主要内容；三是贯彻落实新水土保持法和实施条例。

我就从习总书记建立的“两座山论”谈起，那“两座山论”是什么时候最先提出的？又是如何形成和完善的呢？

2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平到安吉天荒坪镇

余村考察时，首次提出“绿水青山就是金山银山”。8月24日，习近平在浙江日报《之江新语》发表评论指出，我们追求人与自然的和谐，经济与社会的和谐，通俗地讲，就是既要绿水青山，又要金山银山。

绿水青山可带来金山银山，但金山银山却买不到绿水青山。绿水青山与金山银山既会产生矛盾，又可辩证统一。在鱼和熊掌不可兼得的情况下，我们必须懂得机会成本，善于选择，学会扬弃，做到有所为、有所不为，坚定不移地落实科学发展观，建设人与自然和谐相处的资源节约型、环境友好型社会。在选择之中，找准方向，创造条件，让绿水青山源源不断地带来金山银山。

2006年3月23日，习近平在《之江新语》上又发表评论指出，我们追求人与自然的和谐、经济与社会的和谐，通俗地讲，就是要“两座山”：既要金山银山，又要绿水青山。这“两座山”要作为一种发展理念、一种生态文化，体现到城乡、区域的协调发展中，体现出不同地方发展导向的不同、生产力布局的不同、政绩考核的不同、财政政策的不同。

在实践中对这“两座山”之间关系的认识经过了三个阶段：第一个阶段是用绿水青山去换金山银山，不考虑或者很少考虑环境的承载能力，一味索取资源。第二个阶段是既要金山银山，但是也要保住绿水青山，这时候经济发展与资源匮乏、环境恶化之间的矛盾开始凸现出来，人民意识到环境是我们生存发展的根本，要留得青山在，才能有柴烧。第三个阶段是认识到绿水青山可以源源不断地带来金山银山，绿水青山本身就是金山银山，我们种的常青树就是摇钱树，生态优势

变成经济优势，形成了一种浑然一体、和谐统一的关系。

2013年9月7日，习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时对“两座山论”进行了全面的阐述：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”这三句话从不同角度阐明了发展经济与保护生态二者之间的辩证统一关系，既有侧重又不可分割，构成有机整体。在习近平看来，一旦经济发展与生态保护发生冲突矛盾时，必须毫不犹豫地把保护生态放在首位，而绝不可再走用绿水青山去换金山银山的老路。

2016年3月7日，习近平在参加十二届全国人大四次会议黑龙江代表团审议时，对“两座山论”的内涵又做了进一步引申：“要加强生态文明建设，划定生态保护红线，为可持续发展留足空间，为子孙后代留下天蓝地绿水清的家园，绿水青山是金山银山，黑龙江的冰天雪地也是金山银山。”

从这些资料我们可以看出，总书记对水土保持这一块还是非常的重视。接下来我们看看我们国家这几年水土流失的现状。

一、世界和中国水土流失的现状

（一）水土流失现状分析

水土流失是指人类对土地的利用，特别是对水土资源不合理的开发和经营，使土壤的覆盖物遭受破坏，裸露的土壤受水力冲蚀，流失量大于母质层育化成土壤的量，土壤流失由表土流失、心土流失而至母质流失，终使岩石暴露。

水土流失,已经成为当今世界上的一种公害,它对人类生存环境的破坏是毁灭性的和难以逆转的.同时,又象一种“慢性病”,不发展到一定程度往往又引不起人们重视.据有关资料介绍,因风蚀,水蚀的侵害,世界上平均每年有600万公顷的土地被沙化,有7500万—1亿亩的耕地从地球上丧失.如果我们再不重视这一问题,任其发展下去,并继续乱砍滥伐,毁林毁木开荒,加剧水土流失,那么在今后的二十年里,世界上将有五分之一耕地的表土被流失,有三分之一的耕地变成沙漠.将有100万种动植物(目前有500万种)从地球上永远消失.由于水土流失日益加剧,自然资源的破坏,生态环境的恶化,已经直接威胁着人类的繁衍和生存.近年来,一些国外科学家们提出,目前不少国家的人口(包括中国在内)已经超出了其国土生态系统能负担的限度.英国一科学家提出应该将他们国内现有的5600多万人减少到3000万人。

70-80年代全世界水土流失状况

（二）中国水土流失现状分析

1、基本水土流失现状

我国是个多山国家，山地面积占国土面积的2/3；我国又是世界

上黄土分布最广的国家。山地丘陵和黄土地区地形起伏。黄土或松散的风化壳在缺乏植被保护情况下极易发生侵蚀。我国大部分地区属于季风气候，降水量集中,雨季降水量常达年降水量的60%～80%，且多暴雨。易于发生水土流失的地质地貌条件和气候条件是造成我国发生水土流失的主要原因。

中国是世界上水土流失最为严重的国家之一,由于特殊的自然地理和社会经济条件,使水土流失成为主要的环境问题。中国的水土流失分布范围广、面积大,根据公布的全国第2次遥感调查结果,中国的水土流失面积达356万km2,占国土总面积的37%,其中水力侵蚀面积达165万km2,风力侵蚀面积191万km2。在水蚀和风蚀面积中,水蚀、风蚀交错面积为26万km2,侵蚀形式多样,类型复杂,水力侵蚀、风力侵蚀、冻融侵蚀及滑坡泥石流等重力侵蚀特点各异,相互交错,成因复杂。土壤流失严重,根据统计,中国每年流失的土壤总量达50亿t。长江流域年土壤流失总量为24亿t,其中上游地区年土壤流失总量达15.6亿t,黄河流域、黄土高原区每年进入黄河的泥沙多达16亿t。

2、水土流失的原因

造成水土流失的原因很多,但归纳起来无外乎自然因素和人为因素2个方面。自然因素是水土流失的潜在因素,主要包括地形、地貌、气候、土壤、植被等，是水土流失的客观条件;而人为因素则是引起水土流失的主导因素,主要是对自然资源的掠夺性开发利用，如乱砍滥伐、毁林开荒、顺坡耕作，草原超载过牧，以及修路、开矿、采石、建厂，随意倾倒废土、矿渣等不合理的人类活动，是水土流失产生的

根本原因。人为水土流失主要表现为:一是陡坡开荒破坏原有的地面植被和地貌而产生的水土流失;二是不合理的森林采伐而产生的水土流失;三是开矿、修路、采石等没有妥善处理而产生的水土流失。

根据产生水土流失的"动力"，分布最广泛的水土流失可分为水力侵蚀、重力侵蚀和风力侵蚀三种类型。

(1)、水力侵蚀分布最广泛，在山区、丘陵区和一切有坡度的地面，暴雨时都会产生水力侵蚀。它的特点是以地面的水为动力冲走土壤。例如:黄河流域。

(2)、重力侵蚀主要分布在山区、丘陵区的沟壑和陡坡上，在陡坡和沟的两岸沟壁，其中一部分下部被水流淘空，由于土壤及其成土母质自身的重力作用，不能继续保留在原来的位置，分散地或成片地塌落。

(3)、风力侵蚀主要分布在中国西北、华北和东北的沙漠、沙地和丘陵盖沙地区，其次是东南沿海沙地，再次是河南、安徽、江苏几省的"黄泛区"(历史上由于黄河决口改道带出泥沙形成)。它的特点是由于风力扬起沙粒，离开原来的位置，随风飘浮到另外的地方降落。例如:河西走廊、黄土高原

另外还可以分为冻融侵蚀、冰川侵蚀、混合侵蚀、风力侵蚀、植物侵蚀和化学侵蚀。

3、水土流失的危害

严重的水土流失给中国的社会经济发展和人民群众生活、生产带来多方面的危害。

（1）、耕地减少,土地退化严重

水土流失使土层变薄,土地石化和砂砾化,失去农业利用价值,减少了耕地面积。水土流失使植被减少,地面覆盖率降低,土壤拦蓄地表径流能力减少,流失后坡地土壤持水力小,一旦遇干旱则农业产量下降,甚至绝收,人畜饮水也出现困难。近50多年来,中国因水土流失毁掉的耕地达267万hm2以上,平均每年5万hm2以上,因水土流失造成退化、沙化、碱化草地约100万km2,占中国草原总面积的50%。进入20世纪90年代,沙化土地每年扩展2 460 km2。

（2）、泥沙淤积加剧了洪涝灾害,影响水资源的有效利用,加剧了干旱的发展

由于大量泥沙下泄淤积江河湖库,降低了水利设施的调蓄功能和天然河道的泄洪能力,加剧了下游的洪涝灾害,大量的泥沙淤积使黄河河床每年抬高9 cm左右,形成名副其实的“地上悬河”,增加了防洪的难度。每年长江发生全流域的特大洪水的成因之一就是中上游地区水土流失严重、生态环境恶化,加速了地面径流的汇集过程。黄河流域50%以上的雨水资源消耗于水土流失和无效蒸发。为减轻泥沙淤积造成的库容损失,部分黄河干流水库不得不采用蓄清排浑的方式运行,使大量宝贵的水资源随着泥沙下泄,黄河下游每年需用200亿m3左右的水冲沙入海,以降低河床。

二、新水土保持法和实施条例主要内容

（一）水土保持法的修订

1、历来水土保持的规定

（1）许多国家多通过立法手段来保证和促进水土保持工作，如美国于1935年制定了水土保持法。我国于1957年发布了《中华人民共和国水土保持暂行纲要》，1982年发布了《水土保持工作条例》。此后，国务院及其有关部门和地方人民政府还制定了许多专门的水土保持规定。这些法律文件，对水土保持的任务、措施和组织管理等作了具体规定。

（2）（1991年6月29日起实施）中华人民共和国水土保持法

来源：农牧业水利局（1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第20次会议通过），共六章42条。

第一章总则、第二章预防、第三章治理、第四章监督、第五章法律责任、第六章附则、第四十二条本法自公布之日起施行。1982年6月30日国务院发布的《水土保持工作条例》同时废止。

（3）《中华人民共和国水土保持法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议于2010年12月25日修订通过，自2011年3月1日起施行。中华人民共和国主席令第三十九号、中华人民共和国主席、胡锦涛（1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过2010年12月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订）目录：第一章总则、第二章规划、第三章预防、第四章治理、第五章监测和监督、第六章法律责任、第七章附则（共60条）

(4) 新旧法条文结构对比

新法共7章60条，较原法6章42条分别增加了1章18条；总则部分较原法减少2条；新增规划1章6条；预防部分较原法增加5条；治理部分较原法增加2条；监测和监督部分对比原法监督部分增加4条；法律责任部分较原法增加3条；附则部分新法与原法均为2条，未做修改。

2、新《水土保持法》修订的过程和重点内容

2010 年12 月25 日，第十一届全国人大常委会第十八次会议审议通过了修订后的《水土保持法》，并于今年3 月1日起实施。这是我国水土保持事业发展史上的一件大事，是水土保持法制建设的又一个里程碑。我从三个方面对新水土保持法做一简要的说明。首先是为什么要修改、其次是改了什么、最后是怎样贯彻落实新的水土保持法。

（1）、为什么要修改

1991 年《水土保持法》的公布施行，对于预防和治理水土流失，改善农业生产条件和生态环境，促进我国经济社会可持续发展发挥了重要作用。但是，随着经济社会的迅速发展和人们对生态环境要求的不断提高，原法已经不能适应新形势新任务的要求，突出表现在：一是原法的一些规定已经不适应落实科学发展观、建设生态文明、实践可持续发展治水思路以及社会主义市场经济体制的要求；

二是各级地方人民政府的水土保持责任不明确，水土保持公共服务和社会管理职责不完善，影响了水土保持工作的开展；

三是随着各类生产建设活动大量增加，人为水土流失仍在加剧，

而原法规定的生产建设项目水土保持制度对象范围过窄、管理措施单一、管理机制不健全，与水土流失预防和治理任务要求不相适应；

四是水土保持行政许可方面的规定不具体，《行政许可法》出台以后，原法许多规定已不适应依法行政的要求；

五是原法水土保持预防、保护、治理的措施不够健全，特别是近年来，各地在预防和治理措施方面有许多创新、发展，积累了丰富的经验，需要以法律的形式固定下来；

六是现行法法律责任的种类和手段较为单一，处罚力度不够，可操作性差，存在守法成本高、违法成本低的问题。

因此，有必要在全面总结原法实施以来的经验并借鉴国内外水土保持立法经验的基础上，对其进行修订，贯彻水土保持工作基本国策，落实科学发展观和可持续发展治水思路，完善水土保持法律制度。

（2）修订过程复杂

2005 年6月，水利部正式启动了《水土保持法》的修订工作，成立了分管部领导挂帅的修订工作领导小组，组建了专门的起草班子。5年来，起草班子围绕政府目标责任制、规划制度、方案制度、验收制度、补偿费制度等开展大量专题研究，多次深入基层进行实地调研，召开了200 多个不同层次和规模的座谈会、研讨会、咨询会和协调会等，完成了近百万字的文字材料，在各阶段广泛征求了全国水利系统、国务院有关部门、省级人民政府的意见，几十易其稿，形成了《水土保持法（修订草案送审稿）》，经部务会议审议后，于2008 年10 月上报国务院。2010 年7 月21 日，温家宝总理主持召开了国务院

常务会议，陈雷部长作了关于《水土保持法》修订的说明，会议讨论并原则通过了修订草案，提请全国人大常委会审议。

2010 年12 月25 日，第十一届全国人大常委会第十八次会议审议通过修订后的《水土保持法》。一般来说，全国人大常委会审议的法律案要经过三次审议，新法只经过两次审议且高票通过，说明新法得到了第十一届全国人大常委会组成人员及社会各界的高度认可。近年来，社会各界对于保护水土资源、保护和改善生态环境、加强水土流失预防和治理的呼声很高，两次审议期间第十一届全国人大常委会组成人员一致肯定了水土保持法修订的必要性和重要意义，特别是舟曲特大泥石流灾害发生不久，常委会组成人员多次强调要实行更加严格的水土保持监督管理制度，有效控制人为水土流失。

（3）释义

目录

第一部分释义

第一章总则

第一条【立法目的】

第二条【适用范围】

第三条【水土保持工作方针】

第四条【水土保持工作责任及目标责任制和考核奖惩制度】

第五条【水土保持管理体制】

第六条【水土保持宣传教育】

第七条【水土保持科研和技术推广】

第八条【水土保持义务及监督举报权利】

第九条【社会力量参与水土保持工作及表彰奖励】

第二章规划

第十条【编制水土保持规划的依据和原则】

第十一条【水土流失调查及结果的公告】

第十二条【划定水土流失重点预防区和重点治理区】

第十三条【水土保持规划的内容及与有关规划的关系】

第十四条【水土保持规划的编制、批准及修改程序】

第十五条【基础设施建设等规划中的水土流失防治对策、措施】第三章预防

第十六条【加强生态建设预防和减轻水土流失】

第十七条【取土、挖砂、采石等活动的管理及崩塌、滑坡危险区、泥石流易发区的划定】

第十八条【对水土流失严重等地区地貌植被及植物保护带的保护】第十九条【水土保持设施的管理与维护责任】

第二十条【禁垦坡度、禁垦范围及有关水土保持措施】

第二十一条【禁止毁林、毁草开垦和采集发菜等行为】

第二十二条【采伐林木的水土保持措施】

第二十三条【在5度以上坡地上植树造林及开垦种植农作物的水土保持措施】

第二十四条【生产建设项目选线、选址应当避让水土流失重点预防区和重点治理区】

二、新法的重点内容（修订了什么）

新法在原法 6 章42 条的基础上，修改、补充和完善为7章60条，增加了1章18条，内容大大丰富，产生了质的飞跃。新法认真贯彻落实科学发展观，注重以新的理念为指导，充分体现人与自然和谐的思想，将近年来党和国家关于生态建设的方针、政策以及各地的成功作法和实践以法律形式确定下来，概括起来有十个方面的重点内容，需要认真把握。

（一）强化政府的水土保持责任

水土保持是我国的一项基本国策，是生态文明建设的重要组成部分，不仅关系当前经济社会发展，而且涉及子孙后代的利益，搞好水土保持是各级政府义不容辞的责任和重要职责。但是，水土保持又是一项长期性、公益性、群众性、综合性工作，见效周期长、过程慢，与其他眼前容易出政绩的工作相比往往被忽视。因此，有必要强化政府水土保持责任，激发地方政府开展水土保持工作的主动性和积极性，扭转片面追求经济发展、忽视生态环境保护的做法。

一是要求政府加强统一领导。新法第四条明确规定“县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导”，由政府统一领导，加强宏观管理，组织和发动各方面力量参与水土保持工作，有效贯彻落实法律确定的各项水土保持目标和任务。

二是要将水土保持工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划，安排专项资金，组织实施。将水土保持工作纳入国民经济社会发展规划，保证了水土保持资金投入和落实，确保水土流失预防和治理任

务真正得以完成。

三是在水土流失重点预防区和重点治理区实行地方政府水土保持目标责任制和考核评价制度。将水土流失预防和治理任务定量化、指标化，督促各级政府、部门层层分解并落实水土保持责任，调动政府各部门积极性，齐抓共管水土保持工作。落实这项制度，关键是建立水土保持监测评价体系，做到工程成果可监测、可评价、可考核，同时要建立地方各级人民政府向人大汇报水土保持工作的制度。

四是进一步明确水行政主管部门和其他有关部门的水土保持职责。水土保持是一项综合性工作，涉及多行业、多部门，新法第五条明确了水行政主管部门主管全国的水土保持工作，同时要求林业、农业、国土资源等部门按照各自职责做好有关的水土流失预防和治理工作。要发挥流域机构在水土保持工作中的作用，新法首次明确了流域机构的水土保持职责，尤其明确流域机构在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责。

（二）强化水土保持规划的法律地位

水土保持规划是对流域或区域在未来一段时期内，预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源工作的整体部署，对水土保持事业长远发展至关重要。原法中关于规划的规定过于简单、笼统，操作性不强，导致一些地方对水土保持规划制定、实施和统筹协调重视不够等，规划的实施往往流于形式。这次修订，将水土保持规划的原则、重点、内容、报批审核和组织实施以法定形式确立，明确规划一经批准就须严格执行。

一是增加了“规划”一章。就水土保持规划的种类、编制主体、原则、内容、报批程序，以及相关规划衔接、协调等作出了具体的规定，并明确规定水土保持规划一经批准，应当严格执行。

二是要求在相关规划中提出水土保持对策措施。要求基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等规划中，提出水土流失预防和治理的对策和措施，并征求水行政主管部门意见，这对于从项目源头上把好水土保持关非常重要，相应地也赋予了各级水行政主管部门一定的管理职责。

三是将水土保持规划作为水土流失预防和治理、水土保持方案编制、水土保持补偿费征收的依据。要求预防保护措施布设、易造成水土流失区域的确定以及社会力量参与水土保持都必须依据水土保持规划或在水土保持规划的指导下进行。

四是要征求专家和公众意见。要求编制水土保持规划，应当广泛征求专家和社会公众的意见，确保规划既符合科学规律，为水土保持工作实践提供正确指导；又充分尊重和体现民意，保证水土保持实现惠民生、谋福祉的目标。

（三）突出预防为主、保护优先的方针，强化特殊区域的禁止性和限制性规定。

新法第十七条、第十八条、第二十条分别对崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，生态脆弱区、生态敏感区以及25 度以上陡坡地作出了禁止和限制一些容易导致或加剧水土流失活动的规定，扩大了保护范围，强化了保护措施。

一是在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的禁止性规定。在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，从事取土、挖砂、采石等活动，极易诱发崩塌、滑坡和泥石流等灾害的发生，因此，在崩塌滑坡危险区、泥石流易发区禁止取土、挖砂、采石是十分必要的。

二是在生态脆弱区的禁止性或限制性规定。生态脆弱区地区植被生长极为缓慢，自然形成的草甸、地表结皮甚至戈壁砾石，是经过长期的自然选择而保留下来的天然保护屏障，具有一定的水土保持功能。这些原地貌和植被一旦破坏，几乎没有恢复的可能，且在大风等情况下，往往形成高强度的水土流失。因此，严格保护沙地、戈壁、高寒山区等生态脆弱地区的植被和地表层，是十分必要的。

三是生态敏感区的限制性规定。生态敏感区主要包括侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流的两岸以及湖泊和水库的周边。侵蚀沟是指正在发育的较大沟道，容易产生新的切沟甚至发育成新的侵蚀沟，并伴有坍塌、泻溜等重力侵蚀发生，水土流失较为严重。侵蚀沟产生严重水土流失的形式主要是沟头前进和沟岸扩张。植物保护带可稳定沟岸，净化水质，减缓水流的冲刷能力，有效减少水土流失。同样，在河流、湖泊、农田和水库周边的一定范围内设置植物保护带，利用植物的根系固土护坡，可使汇入水流减缓冲刷能力，减少跌水甚至造成崩岸的可能，对于稳定库岸、减少水土流失具有重要作用。同时，还可减少水土流失面源污染，起到净化水质的作用。正是由于植物保护带具有多方面的功能，所以应严格保护，禁止开垦。

四是在二十五度以上陡坡地禁止开垦种植农作物的规定。据20

世纪90 年代初的调查，在陡坡地上种植农作物，土壤流失量是林草地的5～20 倍，水的流失量是林草地的2～8 倍。研究结果表明，25 度是土壤侵蚀的临界坡度，度以上陡坡耕地的土壤流失量比普通坡地高出 2 到 3 25 倍。因此，新法保留了禁止在25 度以上开垦

种植农作物的规定。

（四）强化水土保持方案制度

新法进一步完善生产建设项目水土保持方案制度，强化了水土保持方案的法律地位。

一是明确了生产建设项目水土保持方案由水行政主管部门审批。此次修订将原法规定的水行政主管部门“审查同意”水土保持方案修改为水行政主管部门“审批”水土保持方案，不再作为环境影响评价报告书的一部分，明确了水土保持方案审批是水行政主管部门的一项独立行政许可事项，切实提高了水土保持方案在生产建设项目前期工作中的前置地位和权威性。

二是合理界定了水土保持方案编报的范围和对象。

第一，新法将水土保持方案编报的范围由原法规定的“三区”修改为“四区”。原法将水土保持方案编报范围限定为“三区”（山区、丘陵区、风沙区），从执法实践看，这种划分方式不够科学和全面。生产建设项目是否造成水土流失，不仅与项目所处大地貌类型有关，还与项目所在区域环境及项目特点，如规模、性质、挖填土石方量、施工周期等有关，平原地区开展生产建设活动同样存在水土流失问题。如江苏省绝大部分地处平原区，但水土流失依然严重，据统计，仅

2009 年一年，水土流失造成河网淤积量约4 亿立方米，清淤费用高达20 亿元。近年来，城镇化建设以及经济发达地区一些生产建设项目造成的水土流失问题越来越突出。

第二，新法将编报对象由“五类工程”修改为“可能造成水土流失的生产建设项目”。主要是因为原法采取列举的方式仅将五类企业和乡镇集体、个体采矿作为水土保持方案和“三同时”制度管理对象，造成部分生产建设项目处于法律约束之外，弱化了人为水土流失的管控。

三是加强对水土保持方案变更的管理。第二十五条规定，水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准；水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。

四是强化了水土保持“三同时”制度。第二十六条规定，对未编水土保持方案或方案未经水行政主管部门审批的生产建设项目不得开工建设；对应当验收水土保持设施的，未验收或验收不合格的，不得投产使用。

五是明确了水土保持方案编制机构应具备相应技术条件。

（五）完善水土保持投入保障机制

一是明确国家加强对水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改梯田、淤地坝等水土保持重点工程建设，加大生态修复力度。国家水土保持重点工程是国家在水土流失重点地区直接投入和组织实

施的大型生态建设项目，实行集中、连续和规模治理，对促进重点治理区的经济社会发展和生态环境改善，解决区域生态环境和经济发展的重点和难点问题具有重要作用。

二是引导和鼓励国内外单位和个人以投资、捐资，以及承包治理“四荒”等方式参与水土流失治理。如我国许多地区通过制定优惠政策，引导、鼓励和推广拍卖“四荒”使用权、大户承包治理、企业事业单位、社会团体投资治理等形式，拓宽了资金来源渠道，加快了治理步伐。

三是明确多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。国家建立和完善生态补偿机制，有利于解决生态保护和建设资金短缺的问题，促进区域协调发展，促进共同富裕，实现生态和经济建设双赢。

四是确立水土保持补偿费制度，明确水土保持补偿费专项用于水土流失预防和治理。水土保持补偿费是根据“谁破坏、谁治理、谁补偿”的原则，对生产建设活动造成水土保持功能损失的补偿，当前我国已经基本建立水土保持补偿费制度。从近20 年的征收实践来看，生产建设单位依法交纳水土保持补偿费，承担因生产建设活动给全社会增加的生态成本，对生产建设期间降低或损失的水土保持功能进行补偿，可有效约束破坏水土资源和生态环境的行为。这项制度既是法律修订的重点，也是修订的难点，在国务院法制办征求意见期间，很多意见都集中在补偿费方面，以至于国务院常务会议通过的修订草案中对补偿费概念的表述不够清晰准确；在陪同全国人大法律委、

全国人大常委会法工委赴河南、山西调研的基础上，我部又作了多次解释、说明和申辩，二次审议期间全国人大法律委终于同意修改完善补偿费条款内容。

（六）完善水土保持的技术路线

一是进一步丰富了不同水土流失类型预防和治理技术路线。在原法规定的基础上，增加了重力侵蚀的预防和治理技术路线，明确地方各级人民政府及其有关部门应当组织单位和个人，采取监测、径流排导、削坡减载、支挡固坡、修建拦挡工程等措施，建立监测、预报、预警体系。

二是针对水源保护和人居环境改善的新情况，提出清洁小流域建设的要求。第三十六条规定，饮用水水源保护区，采取预防保护、自然修复和综合治理措施，配套建设植物过滤带，积极推广沼气，开展清洁小流域建设，严格控制化肥和农药的使用，减少水土流失引起的面源污染，保护饮用水水源。

三是体现资源节约型、环境友好型社会建设的要求，完善人为水土流失预防和治理措施体系。第三十八条规定，对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用，做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围；对废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等存放地，应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导等措施。生产建设活动结束后，应当及时在取土场、开挖面和存放地的裸露土地上植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库进行复垦。同时要求，在干旱缺水地区从事生产建设活动，应当采取防止风力侵蚀措施，设置降水蓄渗设施，