我国社会保险基金管理中存在的问题及对策研究

我国社会保险基金管理中存在的问题及对策研究

摘要：

关键词：

一、社会保险基金的内涵

社会保险制度是社会的“安全网”和“减震器”。完善的社会保险制度是现代市场经济良性运行的制度保障。社会保险基金是社会保障制度的核心与物质基础。没有充足的资金作为后盾，社会保险制度将无法发挥其物质保障功能。

社会保险基金是指为保障社会劳动者在丧失劳动能力或失去劳动机会时的基本生活需要,在法律的强制规定下,通过向劳动者及其所在单位征缴社会保险费,或由国家财政直接拨款而集中起来的资金。社会保险基金是社会保障基金中最重要的组成部分。

社会保险基金一般由养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和其他社会保险项目的基金构成，通过雇员与雇主共同缴纳社会保险费的方式构成法定社会保险基金的基本形式。

社会保险基金是社会保险事业的物质基础。一国的社会保险制度实际上就是围绕着社会保险基金的筹集和使用范围、形式、标准等内容设计制定的。社会保险基金是在国民收入的初次分配及再分配过程中形成的，是从国家财政收入、企业收入和劳动者收入中分解出来而用于社会保险事业的一种消费性的社会后备基金。加强社会保险基金管理，是社会保险体系建设的一项重要内容，是保障社会保险制度稳定运行，促进社会保险事业可持续发展的首要前提，是维护广大职工群众合法权益、促进社会稳定的迫切要求。

二、我国社会保险基金管理的现状及存在的问题

社会保险基金被老百姓称为“养老钱”、“救命钱”，确保社会保险基金安全运行至关重要。近年来，各种社会保险覆盖范围持续扩大，各级社保经办机构征缴社会保险基金数量逐年增加，给基金监管带来一定难度。进一步加强社会保险基金安全管理，切实防范和化解基金管理风险，保障社保基金的安全与完整，是各级社保基金监管部门和社会保险经办机构迫切需要研究和解决的问题。社会保险基金是社会保险制度的核心问题和首要环节，是社会保险制度得以建立并正常运行的物质基础和前提条件。社会保险制度的建立和实施，归根结底是各项保险基金需要的预测、计划、筹集和运用问题，如若没有充足的基金作保证，社会保

险体系将陷于瘫痪状态。因此，必须把基金问题作为推进社会保险制度改革的决定性因素。我国社会保险基金管理主要存在以下问题：

（一）各项保险发展不平衡，覆盖范围狭窄。

目前，参加社会保险的单位主要是国有企业和集体企业，以及部分事业单位和私营企业，而作为主要经济形式的民营企业由于对参加社会保险认识不到位，认为参保缴费增加企业负担，出于利益考虑，不愿意参保。部分国有企业处于明亏或潜亏状态，缴费存在一定困难，存在拖欠社保费的现象，。据统计，截至2005年底，全国企业累计欠缴养老保险费383亿元，其中1000万元以上的欠费大户有200余家。而效益好的企业认为不存在失业，参加社会保险是做贡献，往往也不愿意参保。而且有些参保企业在参保人数和缴费基数上存在“|不实”或“折扣”现象。至于量大面广的外出务工人员不参加社会保险的就更是比比皆是，造成社会保险基金流失。据2008年统计资料显示，全社会参加养老保险的人数为20137万人，占城镇就业人数的68.6%，参加基本养老保险的农民工人数为1846万人。到2008年6月底，养老保险参保人数为21029万人。不享受社会保险人数主要是4.3亿多农村劳动者；城镇未享受社会保险的人数主要是私营、个体从业人员等约4500多万人。据一些地区近几年的调查，社会保险费的实际工资基数平均仅为应缴工资基数的80%左右，个别地区甚至不足70%。社会保障覆盖面不宽导致基金规模偏小。社会保险尚未全覆盖，没有真正实现应保尽保。社会保障覆盖面不宽的问题也使社会保障制度发挥社会稳定器的作用无法体现。

（二）基金规模不断增加，支付压力并未减轻

审计调查反映，至2006年底，五项社会保险基金累积达到44315万元，同比增长27.9%。其中企业职工基本养老保险基金累计达到26441万元，同比增长40%，支付能力达到了26.22个月。据调查显示，在我国，1997年基金收不抵支的城市有5个，1998年扩大到21个，1999年又增至25个；基金缺口1999年为198亿元，2000年为357亿元,至2006年底，缺口达14459万元。医疗保险基金、工伤保险基金积累率也不是很高，风险性较大。

（三）管理制度逐步规范，内部制约机制不健全

经审计，社会保险基金管理已严格实行了收支两条线管理，建立了由社保经办机构负责参保登记、待遇核定支付；地税部门负责各项保险基金征收；财政部门负责社保基金管理，征、管、用相分离，三方相互配合、相互制约的管理机制，确保基金安全运行。但每项业务基本上缺乏相应的监督机制，因此容易出现管理漏洞，存在基金安全隐患。

（四）基金投资渠道单一，难以实现保值增值

在目前的社会保障基金投资运营环节中，我国选择的是统一管理的投资营运模式。筹集的社会保障基金主要是存入银行或购买国债，并按银行现行利率和国债利率获得利息收入。也有一部分资金流入股市和购买债券，虽然社会保障基金额度有了一定程度的增加，但与外国的基金投资手段和工具相比，比较单一。从表面上看，社会保障基金存入银行或购买国债可以确定资金的安全，但实际上，在市场经济条件下，以货币形式存在的社保基金，在通货膨胀等因素影响下，不仅不能实现保值增值，反而有贬值的危险。甚至社会保障基金将会由于存款利率低于通货膨胀率而使得基金收益率呈现负增长。此外，国债利率虽然高于同期银行存款利率，但由于我国自2003年以来通货膨胀压力的加大及国债市场不断完善导致的国债利率下降趋势（见下表），将使投资于国债的社会保障基金面临着难以保值的压力。

1995-2007年国债票面利率单位：%

资料来源：历年《中国金融年鉴》。

三、社会保险基金管理存在问题的原因分析

（一）政府工作力度和投入不足

近年来，县（市）党委政府领导对社会保险工作已十分重视，但反映县（市）党委政府领导的政绩主要还是经济指标，这样，为减轻企业负担，改善投资环境，在落实社会保险政策时就会偏离原则，社保基金得不到应收尽收。加大政府对社会保障的投入，实际上兑现很少。审计发现在国有企业改制时，县政府承诺应由财政负担的企业社保欠费742万元，至今尚未到位；又如在政策层面上自行放宽政策，审计发现县政府政策规定征缴社会保险费工资总额只按70%为基数计缴，新参保企业按30%工资总额为基数计缴。

（二）企业和职工个人的参保意识不强

部分企业经营者社会保险意识比较淡薄，不愿为职工缴纳社会保险费。有些企业往往以负担过重作托辞而躲避参加社会保险。另外，部分企业职工自身缺乏自我保障和“积谷防饥”的意识，不愿参加社会保险。据对100名外来就业人员进行问卷调查统计，积极要求参保的只占39%，不要求参保的占33%，无所谓占28%。更有一些职工对社会保险存在着不信任态度。（西安市劳动和社会保障局资料）

（三）监管不力

据审计调查反映，在社会保险基金征收方面还没有做到应收尽收，逃避参保缴费现象比较普遍，社会保险基金按全部职工工资总额为基数征缴的征收率比较低，长期欠费很难清理；在社会保险待遇支付方面还存在一定漏洞，弄虚作假获取社保基金现象时有发生，如医保基金不合理流失严重，医保病人人均医疗费要高出非医保病人人均医疗费一倍以上。财政、地税、劳动保障和社保经办机构各自应承担什么样的监管责任，如何实施监管职责不清，责任不落实，监管措施不到位。对不足额参保缴费及长期欠费单位没有采取积极有效的监管措施，不足额参保缴费及长期欠费问题无法得到切实解决。

（四）基金运作效益不高

目前社会保险基金以县（市）为单位实施基金统筹，积累的社保基金都分散在县（市）管理，且只能购买国债或存在银行，基金难以发挥应有效益。目前积累的基本养老保险基金收益远远低于记入基本养老保险个人账户利息，加上物价指数上涨，养老保险待遇的提高，积累的社保基金不仅不会保值增值，反而在贬值。庞大的社保资金对银行具有强大的吸引力，各银行争相存储社保基金，造成社保基金存储分散，存款期限较短，基金难以有效增值。

（5）、信息化建设不够规范

目前国家或省尚未开发统一的社会保险信息化软件管理系统，由各统筹地区自行开发，这样不仅耗费大量的人力、物力和财力，而且由于不同的开发商开发，管理系统各行其是，很不规范。另外由于财税部门和社保部门社会保险信息系统软件开发应用不统一，加上社保管理经费不足，投入资金少，造成社会保险费征管信息网络建设滞后，统计数据置信度差，地税与社保有些财务和业务往来信息传输停留在手工操作上，严重影响了社会保险基金征管工作的开展。

四、加强社会保险基金管理的设想和建议

（一）完善法规，提高社会保险强制力度

强化社会保险基金管理，必须要有健全的法规作保证。完善和健全的法律制度，提高对社会保险基金管理的立法层次，加强社会保险法律体系的建设，从法律的根本上规范和建立

对社会保险基金的监督和管理。要尽快出台比较系统的权威的关于社会保险的基本大法，如《社会保险法》、《社会保险基金监督管理条例》等与社会保险基金监管相关的法律法规，规范基金的征缴、管理、支付、运营等行为，明确法律责任，统一法律规范，构建一套权责分明的法律体系，对各级保障部门、管理机构进行明确的职责分工，保证社会保险基金管理和监督的效果。

（二）拓宽社会保险基金的投资渠道，促使社会保险基金保值增值

目前，我国社会保险基金运营的主要渠道是购买国债和存入银行，在通货膨胀时期，基金实际收益率表现为负值。为了抵御物价上涨的影响，保证基金的实际购买力超过物价的增长水平，在社会保险基金实行积累制之后，由于储蓄与使用时间上的分离，必须保证基金的增值，应当通过投资运营取比通货膨胀更高的收益率，增强社会保险的给付能力，实现对参保者未来的承诺，减轻社会保险制度运行的巨大压力。社会保险基金的投资渠道，既要考虑安全性、收益性和流动性等一般投资原则，又要考虑经济效益和社会效益的统一，即保证社会保险基金自身的保值增值，又有利于国民经济的协调发展。从国际经验看，社会保险基金的投资渠道很多，如政府债券、企业股票与债券、住房贷款、工商业与个人贷款、投资于不动产等。结合我国的现实情况，为适应市场经济的要求，降低投资风险，必须尽可能的分散投资，进行投资组合，包括投资工具的组合、投资期限的组合、投资项目组合，在原有的几种投资组合中要开辟新的投资组合。

1、房地产抵押贷款证券

由于目前居民的住宅需求量相当大，房地产行业作为国民经济的支柱产业的地位进一步加强，投资于金融产品比直接投资房地产的风险要小的多。从我国的实际出发，社会保险基金可以在近阶段投资不动产抵押贷款，即贷款方可以以土地，设备，房屋等不动产为抵押担保品向社会保险基金公司进行贷款。如果贷款方到期不能偿还本金利息，社会保险基金公司有权处理抵押品来抵偿。目前，我国住房公积金面临着资金的不足，通过发行以抵押贷款为基础的证劵吸引了以社保基金为主的机构投资者，可以为住房抵押一级市场提供充足的资金。抵押贷款证劵是以住房抵押为基础资产，发行人为商业银行或投资银行。由于有稳定的现金流做保证，抵押贷款证劵的投资风险较小，收益比较稳定。目前，国内还没有房地产抵押贷款证劵，鉴于房地产抵押贷款的良好信用记录和稳定的现金流，开发适合社保基金投资的房地产抵押贷款证劵是一种很有意义的做法。国外还有许多成功经验值得借鉴，加上国内强大的需求，将房地产抵押贷款证劵化一方面可以解决房地产抵押贷款资金不足的局面，刺

激房地产消费。另一方面还可以为社会保险基金提供相对高收益、低风险的投资渠道，是比较适合社会保险基金投资的金融创新工具。

2、指数化投资

指数化投资是指跟踪某一指数设计投资组合，使组合的涨幅与指数同步。指数化投资有比较广泛的投资面，能有效地降低非系统风险。对资金量大、投资目标仅为保值进而增值的社会保险基金来说，选择指数化投资十分恰当。指数化投资主要投资于沪深大盘指数。当前世界范围内的金融飓风严重影响了各国的经济，对各国的金融秩序也造成了比较大的影响，也使世界范围的股市大幅缩水，股票贬值。在当前情况下正需要有大量的资金入市才能刺激股市反弹，稳定资本市场。在当前市场低迷的情况下，我认为是比较恰当的投资时机，国家也会出台相应的措施刺激股市，防止经济崩溃，国家也会加大对资本市场的注资，相信股市大幅反弹的可能性是比较大的。

3、投资于国家重大项目或基础设施建设

国家应制定适当的政策引领社会保险基金的投资，在国家的重大项目建设上可以适当吸收社会保险的结余资金，例如三峡工程、南水北调工程都需要有大量的资金，社会保险基金参与这些工程建设不仅为这些项目建设提供了大量的资金还有效地确保了这些资金的保值增值。投资于基础设施建设有利于基金的长远发展，减轻基金的投资风险，而且投资于基础设施建设还可以确保基金的有效收回，也是为国家的现代化建设贡献了一定力量。（三）加强宣传，增强全民社会保险参保意识

要通过报纸、电视、广播等舆论工具加大宣传。要根据不同工作阶段和工作特点，抓住重点、利用典型、突破一点、带动一片，真正提高企业和广大职工的社会保险意识。要取信于民，用政府部门良好信誉和形象去说明社会保障对社会所起的作用，加深群众对社会保险制度的全面了解，用退休养老金按时足额发放的事实打消群众的顾虑，使全社会关心和支持社会保险制度改革，促进企业和职工按规定主动参加社会保险。

（四）专门机构运作，实现社会保险协调统一

首先必须尽快实施社会保险基金全省统筹，社会保险经办机构实行省垂直管理，统一各市、县社会保险经办机构名称，核定人员编制和经费；其次省级成立社会保险基金专门运作机构，将分散在县、市积累的社会保险基金集中到省里进行投资营运和管理；第三要统一全省各项社会保险政策法规，建立完善社会保险运作管理制度，规范操作流程，强化监督管理。（五）加快规范，提高社会保险信息化水平

一是要加快实施金保工程，建立全省统一的社会保险信息管理系统，加强对各地社会保

险信息管理的规范和指导，进一步提高社会保险信息化管理水平；二是要建立社会保险基金管理有关各部门间的信息资源共享机制，实现部门间的信息网络联网，使信息及时交换和沟通，保证基金监管制度顺利实施；三是要加大对社会保险信息化建设资金的投入，整合资源，推进金保工程的建设，为社会保险基金监督提供全方位技术支持。整个信息系统横向应与劳动保障、地税、财政、银行、缴费单位等电脑联网，纵向应与省、市、县电脑联网。加强信息沟通，共同构筑方便快捷的信息化平台。

当然，我们还应该借鉴国外基金管理的先进经验，并结合我国实际，建立并完善我国社会保险基金管理的各项制度措施，使我国的社会保险基金管理水平更上一层楼。

参考文献：

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