“党委制”的内涵和实践要求

“党委制”的内涵和实践要求

《中国人民解放军政治工作条例》第八条规定：党委统一的集体领导下的首长分工负责制，是党对军队领导的根本制度。简称“党委制”。这一制度从提出到完善有一个发展过程。1927年8月1日，南昌起义标志着我军的诞生，为了加强党对起义部队的领导，在前敌委员会的领导下，确定军设军党委，师设师党委，团设支部，从中可以看出，在这个时候我军的党委制就已经提出来了，只是在当时的情况下，这个制度还是秘密的。1927年9月，毛泽东领导秋收起义部队进行三湾改编，确定在营以上各级建立党委，把支部建在连上，这就形成了比较完整的组织体系，确立了党对军队领导的根本制度。著名的古田会议肯定了党委是部队的领导核心，强调党委必须在军队中成为“领导中枢”，并且规定部队的一切工作在党委讨论和决定之后，再经过群众去执行。从而为我军的党委制奠定了基础。1942年9月1日，《中共中央关于抗日根据地党的领导及调整组织关系的决定》规定：“军内大事、军事政策、军事行动等大的方针，需要交党委讨论，但具体行动由司令员、政治委员决定之”，这个规定既强调了集体领导，又提出了军政首长分工负责。1953年，毛泽东同志把党委制和军政双首长制相结合的领导制度，概括为党委统一的集体领导下的首长分工负责制。从此，

在党的文件和军队政治工作条例中，都把党委统一的集体领导下的首长分工负责制作为党对军队领导的根本制度加于固定。

党委制的基本内容和要求有三个方面，一是党委的统一领导，二是党委的集体领导，三是首长分工负责。这三者是互相联系的整体，为了便于理解，我们分三个问题来讲解。

一、党委的统一领导

（一）正确理解党委的统一领导

所谓党委的统一领导，主要是指党委的职权而言的，即党委对所属部队的一切组织、一切部门、一切人员、一切工作实行统一领导，部队的一切重大问题，除紧急情况下由首长临机处置外，都必须由党委做出决定。党委的统一领导，具体表现在三个方面：

1、从领导范围上看，它有三个规定性。一是单一性，实行统一领导的只能是党委，不允许其它任何组织有这种领导权。二是整体性，部队的各类人员，包括本级最高行政首长与司、政、后、装机关，都必须置于党委统一领导之下，不能和党委并列，更不能凌驾于党委之上。三是一致性，对部队重大问题的讨论，在会议上允许有不同意见的争论，党委一旦形成决议，必须坚决执行，做到行动一致，不能各行其是。

2、从领导的内容上看，统一领导指的是政治领导、思想

领导、组织领导。政治领导主要是政治原则、政治方向、重大决策的领导。思想领导主要是开展思想工作和宣传教育。组织领导主要是建立健全党在军队中的各级组织和政治机关。搞好各级领导班子建设，落实各项法规制度。

3、从领导全党途径上看，主要是能过坚强有力的思想工作和严密审慎的组织工作来实现。

从以上讲的内容可以看出，实行党委的统一领导，决不意味着党委包揽一切，党委必须领导行政首长、机关和其它组织，但不能代替他们的工作，党委必须统一领导部队的各项工作，但不能包办一切。

（二）区分重要问题与非重要问题的界限

党委的统一领导是指对一切重大问题的统一领导，实施好统一领导，必须区分在部队工作中的重要问题和非重要问题。这样才不至于大事小事一把抓，才能把党委的职权与首长的职权区别开来。因为党委的职权是讨论决定部队的重要问题，首长的职权是贯彻执行党委的决议。

所谓重要问题，一般是指带有政策性、全局性、普遍性和倾向性的问题。政治工作条例第二十四条规定，需要党委讨论的问题有八项：1、党的路线、方针、政策，国家的宪法、法律，军队的法律、规章，上级党的委员会的决议和上级首长、领导机关的命令、指示的贯彻执行。2、部队的马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的学习。3、党组

织建设、党的纪律检查工作、共青团建设的重大问题。4、部队作战、训练和建设的方针原则，年度和阶段性工作计划，完成重大任务的要求和措施。5、领导班子的调整配备、干部的考核、选拔、培养、任免调配、奖惩、军衔和职级的调整。6、本级党的代表大会和党的委员会决议的贯彻执行情况，向上级党的委员会的请示报告，向本级代表大会的报告。

7、年度财务预算、决算以及重大经费开支。8、其它必须由党的委员会讨论和决定的问题。

所谓非重要问题，一般是指行政首长职权范围内可以处理，不需要提交党委讨论的事，也就是通常讲的行政事务。

在实际工作中要把好两关：一是把好行政事务不进党的会议关；二是把住党委只揽决定权，不揽实施权的关。党委对重要问题进行讨论，具体实施办法由首长机关确定。

例一：某师在召开常委会前，接到司、政、后、装机关提交常委会讨论六项提案：1、全师进行一次军容风纪整顿。

2、检查一个团的武器装备情况。

3、党委进行党风整顿。

4、对连队普遍进行财经纪律检查。

5、审批两名营职干部的请假报告。

6、讨论选配一名副团长人选。请大家分析这六项提案，哪些属于重要问题，应提交常委会讨论，哪些属于非重要问题，由行政首长和机关按照职权处理。

这个师的正副书记接到这六个提案，分别作了处理：军容风纪整顿、武器装备检查、两名营职干部的请假报告属于

行政事务，由首长办公会决定，由司、政、后机关具体承办。对连队进行财经纪律检查，属于党纪方面的工作，也属于行政事务，先由党的纪律检查委员会讨论决定，然后由组织部门协助财务部门具体承办。党委进行党风整顿、选配一名副团长人选，属于重大问题，应由党委讨论决定。这样做，既缩短了会会议时间，又避免了党委包揽一切，六件事都落到了实处。

例二：某团党委会讨论与某县开展军民共建活动，作出六项决定：1、开展军民共建活动的原则是，以地方领导为主，以发动群众自建为主，以做思想工作为主。2、派出10名干部进共建点开展工作。3、拨1000元作为开展军民共建活动的经费。4、召开一次军民共建大会，由政委和一名代表发言。5、给县里放一场电影。6、三个月后出一期简报，总结经验，宣扬典型。你认为这个团常委会作出的六项决定有什么问题，应该怎样做才对？

这里的1和2属于重大问题，应由党委会讨论决定，3、4、5、6、由首长机关按照职权分别处理。

例三：某师召开常委会，七名常委委员全部到会，讨论一名副团长的人选取问题，党委书记根据平时的考察情况，提出两名人选，一名是教导员李强，一名是组织科长赵虎，通过讨论三人同意李强，三人同意赵虎，还有一名常委委员因为调来时间不长，没有明确表态。你作为党委书记，根据

什么原则正确处理这个情况？

这种情况应暂缓决定，下次再议。下次仍然是这种情况，可报请上级党委裁决。

例四：某团执行紧急任务，上级要求在五个小时内做好一切准备，三营教导员因病住院，上能要求尽快召开常委会，提出三营教导员人选，电报师政治部，当时只有正副书记在位，其它委员均外出，常委会开不进来。你认为根据什么原则来处理这一情况？

根据紧急情况下首长的临机处置权来处理。正副书记研究后上报，事后向党委报告。

区分重要问题和非重要问题，必须从实际出发，具体问题具体分析，两者在一定的条件下是相互转化的。有时会出现大事非大，小事非小的情况。比如：我们到上级机关去开会，对首长和机关的指示，以往一直作为大事来处理，其实，有的可以作大事来处理，有的可以通过行政职权来处理，类似这样的问题叫“大事非大”。有的事情看起来是小事，但在有的时候、有的单位必须当作大事来处理。比如，有个团，为了一个连队的杀猪问题一连开了三次常委会，事情是这样的，这个团的二连过春节杀了两头猪，由于干部多，加上临时来队家属多，还有一些干部离家比较近，结果两头猪的心、肚、腰子等都被干部拿走了，这个连队的战士对干部的做法有意见，向团党委控告干部侵占战士利益，团党委对二连的

问题极为重视，他们认为，这件事从现象上看，属于行政事务，但它所引出的问题，却反映了部分干部的思想作风问题，必须当作思想建设的大事来抓，于是他们连续开了三次常委会。第一次常委会，对连队战士提出的问题作了分析，并就此事展开调查。第二次常委会，对调查情况进行研究，作出处理，并决定在全团范围内进行一次思想作风整顿。第三次常委会，总结整顿情况，表扬好的，批评差的，处理不像话的，从而促进了基层干部队伍建设。这就叫“小事非小”。

区分重要问题与非重要问题要把握四条原则界限：1、属于中心工作还是行政事务。2、属于方向性、政策性问题还是一般的技术性问题。3、属于带倾向性、普遍性的问题还是不具广泛影响的个别现象。4、属于工作过程中的中心环节还是具体实施中的细节问题。

（三）建立和健全党的会议制度

有的党委包揽一切，还由于缺乏严格的会议制度，没有把党的会议与行政会议区别开来。习惯于用一揽子会议解决问题，这种做法削弱了党委的统一领导。建立和健全党的会议制度要注意三点；

1、要把党（常）委会与行政会（首长办公会议）区别开来。这两种会议是不同性质的会议。主要有五个不同：一是会议的性质不同；二是主持人的身份不同；三是参加会议的人员不同；四是讨论的内容不同；五是决定问题的原则和方

式不同。所以这两种会议，从内容到与会人员都要严格分开，不能搞成两种名称，一套人马，一样内容，一样开法。

2、要正确处理常委会与全委会的关系。毛泽东指出，委员会又须分为常委会与全委会两种，不可混在一起。常委会与全委会在职权范围上是有区别的。全委会是党代表大会选举产生的，在代表大会闭会期间，是党组织的最高领导机关。常委会是全委会选举产生的，在全委会闭会期间，行使全委会的职权。全委会要履行对常委会的领导、检查和督促的权力，常委会必须接受全委会的领导，定期向全委会报告工作，不能把两者的关系颠倒了。

3、要提高会议质量。健全党的会议制度，必须把每一次党的会议开好。毛泽东在《关于健全党委制》一文中指出：“必须注意每一次会议时间不可太长，会议的次数不可太频繁，不可沉溺于细小问题的讨论，以免妨碍工作”。有些党的会议开得不好，大都没有掌握好这三个不可。要提高会议质量，各级党委对每一次会议议题的确定一定要慎重，可开可不开的会议尽量不开，无准备或准备不充分的会议尽量推迟开，会议期间无论是谁提出临时动议，一般不列入本次会议的议程，可以作为下次会议的议题。

二、党委的集体领导

（一）什么是党委的集体领导

所谓党委的集体领导，是指党委执行民主集中制的组织原则而言的，即凡属重大问题都要由党的委员会或常务委员会民主讨论，集体作出决定，个人不得专断。

这种集体领导具有三个特征：第一、在组织方式上，集体领导机构成员之间的关系是平等的，而不是上下级关系。第二、在权力行使上，集体领导机构的所有成员都无权单独决定重大问题，一切重要问题必须集体讨论并按少数服从多数的原则作出决定。第三、在责任问题上，集体领导机构所有成员共同对产生这一领导机构组织或会议负责。

（二）为什么要实行集体领导

1、实行集体领导是党的领导的最高原则。这是由党的性质决定的；这是由党的领导的内容决定的；集体领导有许多优点。

例五：某团发生一起重大凶杀案，这个团四连代理副连长高志永，因想当连长的愿望没有实现，由悲观失望发展到行凶杀人，1987年上半年，高犯持冲锋枪打死连长、指导员、文书和团长。这起重大凶杀案，除高犯个人主义膨胀外，与这个团党委没有能坚持集体领导，团长个人搞家长制有直接关系。

1986年2月，这个团政委确定转业，未能及时配上，团长冯国良公开说，只要我在团一天，就是我说了算，党委开会，团长决定一切。1986年7月，这个团有4名战士考取大

连陆军学院，冯不听其它常委的劝告，无故将录取通知书压了下来，为此师领导多次催促，都不起作用。部队整编，全团提拔20多名干部，其中冯的老乡就有8名，群众意见很大，这个团有个连长也是冯国良的老乡，本人要求调到机关，未经党委研究，也未报请上级批准就进了机关。高志永与团长都是四连出来的，就把自己升官希望寄托在团长一个人身上，曾几次找团长请求过，当升官的目的达不到时，就认为团长对他有成见，从而行凶报复。这个事件就是这个团不坚持党委集体领导原则造成的恶果。

2、集体领导是贯彻民主集中制原则的主要形式。从1927年6月1日中央政治局通过的中国共产党第三次修改党章开始，我们党一直把民主集中制原则写进党章，特别是七大的党章对民主集中制作了具体规定：民主基础上的集中，集中指导下的民主，并提出了个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央的纪律。贯彻民主集中制关键在于实行集体领导。因为民主集中制的原则是通过集体领导来实现的，民主集中制在党的领导实践过程中的体现和完成是集体领导。民主集中制与集体领导是互相联系的统一体，如果要坚持民主集中制必须要坚持集体领导，要坚持集体领导必须坚持民主集中制，只有把两者结合起来，才能既加强集体领导，又使民主集中制的原则得到贯彻落实。

3、实行集体领导是党的群众路线在党的领导工作中的应

用。党委对重大问题的讨论和决定，必须坚持从群众中来，到群众中去的群众路线。这种群众路线在党的生活中主要表现在两个方面：一是要善于集中一班人的智慧，把各个委员的正确意见集中起来，按照少数服从多数的原则形成党委的决议。二是每个委员必须把个人的智慧同广大党员的智慧结合起来。这样才能使每个委员的意见真正代表广大群众的利益和意志。从而使党委作出的决定更加科学和正确。

（三）如何实行党委的集体领导

正确实行集体领导必须处理好四个关系

1、正确处理民主与集中的关系。毛泽东指出，民主是对集中而言，自由是对纪律而言，这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾的，又是统一的，我们不应当片面地强调某一个侧面，而忽视另一个侧面，在人民内部，不可能没有自由，也不可能没有纪律，不可能没有民主，也不可能没有集中，这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。由此可见，我们所讲的集中制，是民主基础上的集中，离开民主讲集中，就会变成个人的独断专行，导致主观主义、官僚主义和命令主义。同样，我们讲的民主，是在集中指导下的民主，离开集中讲民主，就会出现议而不决，决而不行，导致分散主义、极端民主化和无政府主义。因此民主和集中是相辅相成，缺一不可的。

在实际工作中要克服两种倾向：一是只讲集中，不讲民

主搞家长制，个人说了算。有的正副书记不民主、怕民主、形式上的民主实际上的不民主，都会出现这种情况。二是借口民主，否定集中，搞极端民主化和个人主义。有的正副书记个人意见第一，唯我正确，对集体的决议采取实用主义的态度，就会出现这种情况。所以党委对重大问题的讨论，一定要充分发扬民主，在会上允许有不同意见的争论；要善于集中多数人的意见。如果对重大问题发生意见分歧，双方人数比较接近，通常情况下可以暂缓作出决定，下次再议。紧急情况下，属于政治工作方面的由政治委员决定，属于军事工作方面的，由军事主官决定，事后向党委报告。

2、正确处理多数与少数的关系。少数服从多数是集体领导决定重大问题的重要原则。它是指党委讨论问题时，必须按照少数服从多数的原则作出决定，以保证集体领导的实现。（应到会的半数以上）这里有三点需要注意：一是既要坚持少数服从多数的原则，又要防止假多数。有时书记民主作风不好，或者对党的政策不了解，或者搞人情交易，都会出现假多数。二是既要服从多数，又要尊重少数。因为真理掌握在少数人手里的情况也是常有的。三是有不同意见可以保留，或向上级党组织，直至中央反映，但必须服从多数人通过的决议，不得在行动上有任何反对的表示。

3、正确处理书记与委员的关系。要正确处理书记与委员的关系，对书记来说必须确立三个观念：一是平等观念。明

确在党内书记与委员的关系是平等关系，不是领导与被领导的关系，决不能把行政职务带进党内，凌驾在委员之上。二是原则观念。作为书记要严格执行一人一票的权利，不能超越一票之权，书记一票被否决之后，应坚决服从大多数人通过的决议。三是民主观念。要尊重其它委员的民主权利，细心听取大家的意见。对委员来说也要做到三点：一是要关心全局，积极参加集体领导，站在关心党委建设的高度，敢于发表意见。二是要坚持党性原则，特别是讨论重大问题，对任何人提出的意见和主张，正确的就支持，投赞成票，错误的就不支持，投反对票，决不盲从，随声附和。三是要充分肯定书记在党委中的重要作用，积极支持书记开展工作。

4、正确处理坚持党内生活的原则性与增强团结的关系。一个党委的原则性强，团结就好，领导就坚强；原则性差，团结就不好，领导就软弱。增强党内生活的原则性，搞好党委内部的团结，必须处理好以下几个问题：

一是在讨论研究干部问题时，要特别强调坚持党性原则，防止感情用事。

二是在大家积极性都比较高的情况下，要增强全局观念，防止互相冲撞。

三是在工作有了成绩或出了问题时，要讲友谊，讲风格，不争功诿过。

四是在汇报班子成员情况时，要客观公正，防止以个人

好恶论短长。

五是在听到闲言碎语时，要认真加于分析，防止偏听偏信。

只有增强了党内生活的原则性，才能使党委保持“一年好，二年强，三年更向上”，避免“一年好，二年差，三年闹分家”的局面。

三、首长分工负责

首长分工负责是党委制的重要内容，党委集体讨论形成决议后，接下来的问题是如何落实和实施，它是通过首长分工负责来实施的，没有首长去组织实施，决议就成了一纸空文。

（一）首长分工负责制的含义

所谓首长分工负责，是指军政两名主官的分工负责。即党的委员会或常务委员会作出决定后，由军政首长负责组织实施，属于军事工作方面的由军事主官组织实施，属于政治工作方面的由政治委员组织实施，副职协助正职进行工作。

但是在较长时间内，对首长分工负责的认识和做法还存在一些问题：一是对什么是首长含义认识来清，把同级领导干部都看成是部队首长，这样就把党委集体领导下的首长分工负责制，误解为所有行政领导干部的分工，而不是两名主官的分工。二是以常委分工代替首长分工。有些单位指导部

队的经常性工作直接由常委会向每个委员作固定分工，各常委委员的工作直接向常委汇报、请示，向常委负责，这种做法有三大问题：其一是各项行政工作都拿到常委会上讨论，由常委决定，造成党委包揽行政事务，影响党委集中精力抓大事。其二是由于常委干涉过多，妨碍首长和机关行使职权和作用的发挥。其三是容易模糊副职接受正职领导并向正职负责的观念。因此，实行常委分工，不利于党委领导和党委建设。

（二）委员会制与首长制相结合的原则

领导制度就决定事务的权利和承担的责任来分，可分为两种基本形式：委员会制和首长制，这两种制度优缺点都很明显。

委员会制，它是一切事务由委员共同讨论决定，其责任由委员会集体承担。优点是：能够发挥集体领导的作用，考虑问题比较周全，可以避免由于个人决定问题而出现的失误，就是出了问题，纠正起来也比较容易。缺点是：责任不明确，遇事不能作出果断处置，有时因意见分歧，往往使问题议而不决。

首长制，就是首长有最后的决定权，是一种加强首长权力和责任的领导制度。优点是：权力集中，责任明确，行动迅速，效率比较高。缺点是：个人的智慧和才华毕竟有限，考虑问题难免不周，如果主要决策人选择不当，有可能导致

滥用职权。

我军实行的党委统一的集体领导下的首长分工负责制，比较好地集中了委员会制和首长制的优点，避免了两者的缺点，形成了党对军队领导的科学制度。当然，党对军队领导的根本制度，并不是委员会制与首长制的简单相加，而是相辅相成，构成一个有机的整体。这种制度给党委和首长规定了四种关系：

1、领导与被领导的关系。党委是部队统一领导和团结的核心，首长在党委领导下工作。

2、决策与实施的关系。重大问题的决策权归党委，实施权归首长。

3、集体与个人的关系。一方面，首长在党内是常委委员，要积极参加党委的集体领导。另一方面，要严格执行首长的个人负责制，按照分工认真执行党委的决定。

4、党与行政的关系。党委和首长各有各的职权范围，各有各的作用，重大问题由党委决定，由首长组织实施；一般问题由首长处理，党委要保证首长行使职权，不要干预首长职权范围内的事情，首长要切实履行职责，防止把自己职权范围内的事情推给党委。

（三）党委必须保证首长行使职权

党委作出决定之后，应该放手让首长按照分工组织实施，军政首长在不违背党委决定的前提下，有权决定职权范围内

的事务，首长执行党委决定的情况，党委应该检查，凡是首长能够决定的事或行政会，机关部门能解决的问题，应该放手让他们去办，不要再摆到党委会上来。

军政首长要勇于负责。军政首长一般都是同级党委的正副书记，既要主持好党委的工作，组织对党委决定的实施，又要对部队的作战训练、政治工作、行政管理、后勤工作等全面负责。这样就必须把自己工作中的主要问题向党委请示报告，同时也必须根据上级的批示和党委的决定积极地开展工作，特别是在现代战争条件下，行动突然，情况变化急剧，如果没有首长的坚决负责态度和强有力的指挥，就容易贻误战机，因此，政工条例规定：在紧急情况下，可由首长临机处置，事后向党委报告。

要开好首长办公会议。首长办公会议是保证首长行使职权的一个重要形式，它的主要任务是贯彻执行党委决议，协调部门之间的关系，由军政首长根据内容分别负责召开。