公共政策理论模式分析及中国的公共政策理论模式选择

经济研究导刊

ECONOMIC RESEARCH GUIDE

总第54期2009年第16期Serial No．54

No．16，2009公共政策是政府为处理社会公共事务而制定的行为规范，体现了政府对全社会公共利益所作的权威性分配。而公共政策决策模式是指制定公共政策的组织和人员通过什么样的方式去应付或解决面临的政策问题。公共政策的理论模式主要有传统理论模式、有限理性模式、渐进决策模式、综合决策模式、集体行动模式、精英决策模式。

传统理论模式主要理论基础来源于美国的伍德罗·威尔逊和德国的马克斯

·韦伯。主要有以下几个特点：官僚性，一旦政府涉足政策领域，它将成为通过官僚体制提供公共产品和服务的提供者；公共利益被假定为公务员个人的唯一动机，为公众服务是无私的付出；公共行政被看做是一种特殊活动，因而要求公务员保持中立、默默无闻、终身雇用以及平等地服务于任何一个政治领导人；在政治、行政二者的关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的；行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。早期的传统模式无论是从理论上还是从实践上看，都显示出了优势。与以前腐败盛行的制度相比，它更具效率，而且职业化公务员的思想对个人以及业余服务都是一个巨大的进步。然而，该模式现在也暴露出了问题，公共行政的理论支柱已经难以描述政府现实了。传统模式的另一理论支柱———官僚制理论也不再被认为是组织的特别有效形式。传统模式的所有事实都已经受到了挑战，官僚制的确有威力，但不是在所有的情况下都适用，它会带来一些负面的结果。

20世纪50年代之后，人们认识到建立在“经济人”假说之上的完全理性决策理论只是一种理想模式，不可能指导实际中的决策。赫伯特·西蒙（Herbent Simon ）提出了满意标准和有限理性标准，用“社会人”取代“经济人”，大大拓展了决策理论的研究领域，产生了新的理论——

—有限理性决策理论。该理论认为，人的理性是处于完全理性和完全非理性之间的一种有限理性。主要观点有手段—目标链的内涵有一定

矛盾，简单的手段—目标链分析会导致不准确的结论；决策者追求理性，但又不是最大限度地追求理性，他只要求有限理性；决策者在决策中追求“满意”标准，而非最优标准。在决策过程中，决策者定下一个最基本的要求，然后考察现有的备择方案。如果有一个备择方案能较好地满足定下的最基本的要求，决策者就实现了满意标准，他就不愿意再去研究或寻找更好的备择方案了。

这种模式认为，只要决策过程的每一步骤都是出于理性的思考，最后所决定的政策自然是合理的、能有效达到目标的。要使每一步骤合理，必须用合理的方法和精细的计算，分析各种政策方案的优劣，从而求得最佳的政策，其实质是一种政策优选的方法。一个理性的政策就是效率最高的政策，而为了达成理性的政策，它必须具备一些条件，如完善的政府结构、畅通无阻的情报渠道、正确可靠的反馈信息、政策制定者有权衡各种社会影响因素的能力、政府的决策者必须知道所有的社会价值偏好及其相对比重等。

渐进决策模式又叫“枝干模式”，认为公共政策的改变只能从现有的基础上改进。渐进模式的思想，一般认为是耶鲁教授林德布罗姆在西蒙的满意度理论的基础上提出来的。这一模式认为，公共决策的制定和修改，是在现有的基础上渐进改革，进步不是一蹴而就，而是在混乱和无序中挣扎前行的。林德布罗姆把这个过程叫做

“挣扎前行的科学”。这种模式认为公共政策是过失的修正，是把公共政策制定过程看做是对以往政策行为的不断修正的过程，换句话说它是在以往的政策、惯例基础上制定的新政策，只对过去的政策作局部的调整和修改，而不是全面更替。渐进决策模式遵循三个基本原则，即按部就班原则、

积少成多原则和稳中求变原则。这种渐进的决策模式是中国建国以来运用较为普遍的一种模式，对缓解社会矛盾冲突，维持政治稳定和社会安定，具有重要的现实意义。但它根本的缺点是，在理论上和实践

收稿日期：2009-03-28

作者简介：邹士年（1973-），男，安徽安庆人，博士研究生，从事政府政策、国民经济研究。

公共政策理论模式分析及中国的公共政策理论模式选择

邹士年

（中国社会科学院研究生院，北京100102）

摘要：作为指导政府处理公共事务的理论基础的公共政策理论发展经历了传统理论模式、有限理性模式、渐进

决策模式、

综合决策模式、集体行动模式、精英决策模式。通过对各种理论模式进行分析，结合中国的目前情况得出中国公共政策的理论模式选择。

关键词：公共政策；理论模式；决策中图分类号：D63

文献标志码：A

文章编号：1673-291X （2009）16-0195-03

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上都带有维持现状和缺乏变革的保守主义色彩，使公共政策的制定成为修修补补的过程，创新性不够。

综合决策模式由美国学者埃特奥尼提出，目的在于试图保留理性决策模型和渐进决策模型各自的优势和弥补其缺陷。综合扫描决策要求决策者在不同的情况下运用不同的决策模型，把两种决策模型结合起来，根据决策的情况来运用，对变革时代制定较佳的决策方案具有积极的作用。这种决策模式强调公共政策应当是多种决策模式的混合使用，取长补短、有机结合的结果。如它首先基于对现行政策的检查与评估，避免了对所有备选方案的考察，从而吸收了渐进决策模式的优点，缩减了审查范围，节约了大量开支；它也充分吸收了理性分析模式的科学方法，对所考察的方案进行科学测量和优化，同时，它重视理性决策模式探讨长期方案和创新方案的优点，克服了渐进决策模式的保守倾向。这种模式最大的特点是综合了不同模式的优点，对在变革时代制定较佳的决策方案具有积极的作用。正是由于该决策模式强调公共政策应当是多种决策模式的混合使用，取长补短、有机结合，所以这种模式也被称为理想决策模式。

集体行动模式认为公共事务管理是一种典型的“集体行动”形式。而集体行动的逻辑或曰集体行动的困境是客观存在的社会现象，是行动个体理性行为的非合作博弈结果。个人自私的行为并不一定能够而且在许多情况下显然不能够在亚当·斯密的“看不见的手”的指引下产生最佳的社会共同结果，个人理性并不能保证集体理性。因此，公共管理危机的出现似乎在所难免。公共管理危机的克服有赖于行动个体的行为自主性，但更多地仰赖于制度的安排。因为制度是长期迭演博弈所选择的均衡结果，它是行动个体由不合作走向合作的路径依赖。每一次集体行动都是一次社会进步的契机。集体行动总是在寻求突破方向，摆脱不合理的制度约束，指向权力机器力所不及的地方，能够帮助社会朝向更有效、更公平、更多关爱的位置运动，达到更好的均衡点。但是由于公用地悲剧、囚徒窘境博弈和集体行动的逻辑使得集体行动存在着困境，人类对公共事务的管理并非轻而易举。而针对集体行动带来的问题美国的莉诺·奥斯特罗姆建构了公共池塘资源模型，从理论和实证的角度阐述了运用非国家（集权）和非市场（私有化）的解决方案解决公共事务的可能性。奥尔森教授设计了一种动力机制——

—“选择性激励”，这种独立的和“选择性”的激励会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动。其中，实施“监督”和“分级制裁”是必需的。

精英决策模式，由托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒提出，认为公共政策不是由人民群众通过他们的利益需求与行动决定的，而是由占统治地位的社会精英决定并由政府官员加以实施的。戴伊认为，标准的精英决策模式在描述制定政策的模式时过于简单化。因此，他从探求掌权阶层在决定国家政策的主要方面的作用出发，试图从关于全国性精英人物的资料中提出一种分析政策制定过程的理论模式，即“关于国家政策制定过程的寡头论模式”。该模式认为，最初用于国家政策的研究、调查、规划及制定的经费，的确来自企业和私人则富，但掌权阶层在整个制定政策的过程中起协调作用的中心点是各政策规划组织。尽管现实社会精英对政策的决定和影响作用不是绝对的，但它的确是实实在在的，因此这模式具有不可否认的现实意义。

在中国的决策实践中许多重大政策和决策都是由中国共产党的政治领袖与少数高层政治精英群体决定，中国在建国后至改革开放前，由于知识分子的政治地位低，加之不存在今天意义上的经济精英，中国精英决策模式的构成成分比较单一，主要是政治精英。在中国，政治精英可以分成两个基本的类别：一类是权力精英，他们是身处党和国家高层领导岗位的政治精英，具有决策权或对重大决策具有实质影响力。如改革开放前重要的权力精英周恩来、刘少奇、邓小平等。一类是一般政治精英，他们是身处地方党和政府高层领导岗位的政治精英，包括地方党和政府的重要领导者，如省委书记、省长、副省长、市长、人大常委会主任等。他们在一定程度上参与权力精英的领导决策，为权力精英的决策提供依据和决策信息。因此，改革开放前中国精英决策模式的构成可以视为权力精英与一般政治精英的合作模式。但真正对中国的决策过程发生实质影响的是权力精英。毛泽东逝世之后的中国在邓小平等政治精英的领导下，选择了改革社会主义的道路。改革带来了社会利益的重新洗牌，在这场利益格局的调整中，知识精英和商界精英获得了更多的社会资源。随着社会精英的崛起，中国精英决策模式的构成开始悄然变化，由单一的政治精英决策模式向政治精英与知识精英、经济精英合作的模式转化。进入20世纪90年代后，知识分子的社会地位大增，知识分子已经成为政府决策的重要参与者，政治精英与知识精英合作的局面已经形成。

公共政策的形成是复杂的动态过程，公共政策实践的动态性和复杂性决定了公共政策模式的随机性和复合性，在不同的时代背景、不同的政治经济体制下，公共政策的决策模式也会发生相应的变化，不能笼统地说哪种模式更有用，应该用多种决策模式作为工具，对公共政策进行多方位的分析。由于现实世界中的社会与经济问题错综复杂，每个问题的背后都蕴涵着数不尽的影响因素，而其中的因果关系又盘根错节，每个模式都有自己的长足之处和局限。因此，无论是公共政策研究者还是决策者，必须根据国情和社会存在的问题与特点，抓住“主要”影响因素，从而作出恰当的抉择。因此，中国目前在公共政策制定的理论模式选择上，需要遵循以下一些原则。

首先，要以市场为基础。中国作为发展中国家，其经济运行处于“转型经济”阶段，即从传统的计划经济向现代市场经济转换过程之中，虽然党的十四大就明确提出了建立社会主义市场经济的目标，但是长期的计划经济体制以及人们的思想观念的转变都需要一个过程，因此仍是存在着市场机制作用不够充分，市场配置功能很不健全，企业的非理性行为较为突出，强大国际竞争压力下，本国的幼弱产业难以发展，以及经济、社会对基础设施、基础产业的超前发展要求较高等等。在这种情况下，如何处理好市场配置与政府配置、市场调节与政府调节、市场机制与政府引导、控制之间的关系，就成了中国政策决策面临的一个重要课题，也在很大程度上成了决定中国经济运行状况和资源配置效率的一个关键性因素。在这种情况下，中国公共政策的决策者应该明确，市场始终是资源配置的基础，公共政策制定的理论模式选择，不能破坏这个基

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参考文献：

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[责任编辑安世友]

（上接177页）（量）最大化为经营目标的这种传统理念存在其固有的弊端。而将利润质作为经营目标，则将是企业对经营业绩的评价从量的角度提升到质的层次。

2.经营目标的分解：将利润质目标进一步分解为经营效益性指标、持续性指标、外延性指标和企业形象性指标，并采

取相应的措施，在达到上述四个指标的基础上，促使利润量

增加，最终确保利润质目标的实现。

3.经营业绩的评价及分析：总结利润质目标的实现状况，并总结分析上述四个指标变动的原因和变动趋势，为采取针对性的措施以及制定下一步的利润质目标奠定基础。

础，只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。

其次，理论模式的选择要以法律为准绳。西方国家的经验证明，现代市场经济是法制经济。现代市场经济条件下的政府管理，强调主要运用法律手段来管理社会经济生活，规范社会经济秩序，包括资源的配置与利用规则。但是由于法律所涉及的范围总是有限的，其条款也只能是原则性的，因而需要某种更为灵活，同时用较为规范的方式来加以弥补或调节，这就为公共经济政策的产生提出了需求、奠定了基础。它的制定和实施，既解决了政府在某些无法可依情况下的被动与无奈，同时又能在变幻莫测的经济变动和社会冲突中，大大增强政府的宏观调控与相机抉择能力，适时化解经济和社会发展中的矛盾和障碍。

再次，理论模式的选择要以实现效率、公平、发展为重点。效率、公平、发展也是实行市场经济国家公共政策所追求的主要目标。

在市场经济条件下，政府公共政策对提高效率的作用和影响，从根本上说来自于纠正市场失灵所造成的效率干扰和效率损失。具体来说主要是对妨碍市场竞争、影响市场效率的垄断现象的消除，对社会必要公共产品的充足提供，以及对公共坏产品即外部负效应的克服；为所有企业创造平等竞争的有利环境等。

在保持效率的同时促进公平，是现代政府和公共政策的一项重要职责，主要手段包括实行累进所得税制，建立转移支付和社会保障制度等。

最后，理论模式的选择要以人民的利益为出发点。中国是社会主义国家，政治是属于人民的事业。不论采用计划经济还是市场经济体制，中国公共政策的基本目标必须坚持以人民利益为重，制定公共政策也是为了更好更快地实现人民的利益。

而针对不同时期中国的公共政策模式的选择应该不断的调整，同时模式选择也不应该是单一的。比如改革之初，中国实行的是“摸着石头过河”的改革策略，这实际就是一种渐进性决策模式，它以“积少成多”和“稳中求变”为基本特征。如前所述它是一种基于“策略性”的分析，政策是依靠“试错”的过程渐进调适的，不存在发展的总体规划和终极目标，只注重眼前的、

即时的和有限的问题。从中国目前所处的现实的历史条件和面临的种种因决策引起的问题来看，不难发现，改革当初取的渐进性决策模式战略已经完成了其历史使命，因为渐进性决策在取得相当成就的同时，也带来了很多的社会问题，如上面所述的政策“非市场化”在很大程度上就是这种战略的一个结果，而这些问题已不是渐进决策的零敲碎打和修修补补所能解决的。

在社会主义市场经济向纵深推进的今天，我们就不可能再采用渐进决策的改革模式了。当前中国正处在体制转型期，各种矛盾、磨擦和社会发展目标给政治体系的公共政策决策形成了多方面的压力，提出了严峻的挑战。

客观地要求中国的公共政策要适应复杂多变的外界环境，选择出恰当的决策模式，更好地承担其导向、协调与稳定社会的职能，从而避免社会各阶层利益的尖锐冲突及其所可能导致的社会无序状态。实践证明，

只有符合中国化的决策模型才能解决社会转型所带来的问题，因此中国的现代化发展必须更多地借鉴综合决策模型的道路。同时，目前的多元化社会迫切需要公民政策参与。在当前的中国，由于改革开放而形成了利益主体和阶层主体的多元化，而当社会变得相当多元化时，即使有最无私、最仁慈的领袖，政府也难以有效地调节各种复杂的社会关系。这时便有必要逐步开放言路、拓宽民众参与决策的渠道。因而，精英决策与大众的民主调和也是中国今后决策模式的发展趋势之一。

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