社区工作基础知识辅导资料

社区基础知识

社区基础知识非常多，但是由于迎接考试，我们把基础中的基础给挑选出来，供大家学习，注意灵活运用。

这里要大家明确八个问题。第一、自治与社区自治，第二、社区居民自治，第三、为什么搞社区居民自治，第四、社区居民自治与社区建设，第五、民主管理，第六、社区居民自治必须坚持党的领导，第七、社区自治系统（下划线要着重理解记忆）

一、自治与社区自治。

1、自治类型(一般性了解)

谈起自治我们可以先看一下自治类型，一般来讲自治类型有三种，一种是地方自治，一种是民族区域自治，一种是基层群众自治。地方自治主要是在一些联邦制的国家，实行的是地方自治，比如像美国，各个州以及各个州下面的县都是自治的，这是地方自治。我们国家在一些少数民族聚集的地方实行民族区域自治。还有一种在我们国家现在实行的是基层群众自治，基层群众自治在农村是村民自治，在城市是居民自治。因此我们国家主要存在的是第二种和第三种，即民族区域自治和基层群众自治。

2、居民自治的特点（着重记忆三个特点）

居民自治的特点有三个，第一是全体性，也就是说居住在社区里的居民都要参与到居民自治里面，面向的是全体的居民，因此具有全体性。第二就是开放性，这个开放性除了生活在社区的居民，还包括生活在社区的各级组织、各类组织，也就是我们说的住社区的单位。第三就是非经济性，非经济性是我们国家特别是城市社区的一个特点，它不具有经济性的功能。如果说起社区的发展，国外最早有的社区也有了很长的历史，它的发展史最初并不是在城市产生社区，而是在农村产生社区，农村产生社区主要有一个特点就是经济性。后来我们国家开始搞社区建设的时候，首先是从城市里开始搞起，在城市里不具备农村的土地，因此我们搞社区的时候也是从社区服务开始搞起，搞的社区建设基本上是不包含经济性的，不包含经济功能。这是我们国家居民自治的三个特点。

3、社区自治的表现形式（着重记忆四个方面）

社区自治的表现形式可以从不同的层面看，首先如果说从全社区的层面看包含四个方面，一个是民主选举，一个是民主决策，第三个是民主管理，第四个是民主监督，也是我们经常说的自治四民主。这四个民主一方面可以说是社区自治的表现形式，也可以说是社区自治的方法或方式。如果从居民直接参与的角度来看，包括自我管理、自我教育、自我服务，这是我们经常谈的三自我。如果从自治的内容来看包括人事自治、财务自治、服务自治、管理自治、教育自治。也就是说自治的表现形式从不同的角度可以看到不同的内容。

二、社区居民自治（第一段重点记忆，第二段一般了解）

社区居民自治的含义也就是说，社区成员除了所隶属的国家、政府或上级单位的领导外对自己的事务管理行使一定的权利。在我们国家首先社区成员除了所隶属的国家、政府和上级单位的领导以外，另外还有一部分职能是由社区居民自己来管理。在我们国家有些属于政府主导型的这种类型的社区居民自治，社区居民自治权利依法行使是由社区居民委员会组织实施的。在我们国家居民委员会组织法里明确规定了居民委员会的自治职能，居委会组织法的第二条主要包含两款内容，第一款内容是，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，这就是刚才说的三自我，而且特别落脚点落在群众，是群众性的自治组织；第二款内容，不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助，居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或它的派出机关开展工作。也可以说，这条里面也谈到了居委会的性质，也就是基层群众性自治组织。

在这个自治组织里，有很多人还存在一种误解或者没有认识到它的基本性质是什么。因为我们经常在现实的生活里看到街道和居委会之间的关系很多人没有搞明白，从这一条里可以明确看到，居委会和街道的关系是一种指导和被指导的关系，而不是像我们实际工作里边所看到的，是一种领导和被领导的关系，这是一个很关键的条款。在它的产生过程里，就是在居委会组织法的产生过程里边，对于这个问题也有过争议，很多当时起草这个法律的同志认为应该是像以前其他的关系一样，是一种领导和被领导的关系，但最后认为还是搞基层群众性自治组织，应该充分给予人民自我管理的权利，因此把二者之间的关系定位为指导和被指导的关系。但是在我们现在实际的工作里经常可以看到不是这种指导和被指导的关系，而是一种准行政的关系，就是领导和被领导的关系，这也是我们搞居民自治遇到的一个非常严重的障碍，后面我们还要继续探讨这个问题。

三为什么要搞社区居民自治（一般了解）

1、社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新

社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新，关于社会管理，各国家采取的方式是不一样的，因为政治体制的不同，那么管理方式也不一样。刚才我们在前边已经谈过了，我们国家政府以前是一种全能型的政府、全权型的政府，管理的范围非常的广泛，而且是事无巨细，这种管理成本是非常高的，使得有的时候我们国家不堪重负，也在想用一种什么样的体制成本比较低，又能使得普通的居民能够接受，社区居民自治就是这样的一种方式。

因为我们到国外也参观过其他国家的社区管理，他们的社区管理有一个组织类似于我们国家的居委会，但是它的成员是由社区居民选举出来，而且是一种我们现在讲叫义工或者是志愿者的形式，也就是这些人是不拿工资的，是完全愿意自愿付出的为社区进行服务。它具体的工作，他们这个层属于是决策层，具体的工作交给专业的社会工作者去执行，因为社会工作者在国外是一种专门的工作是一个职业。我们国家从明年开始也要进行社会工作师的考试，目前民政部正在出题，准备明年4、5月份以后可以在全国进行考试，取得了资格以后，你可以到相关的需要社工人才队伍的地方、单位去应聘，也就符合我们十六届六中全会谈到的建立一支宏大的社会工作人才队伍。社会工作师考试的制度也是进一步推动了最后的这个目标的实现，因为我们讲社区居民自治他是一种管理成本较低的体制创新。

2、社区居民自治是社区建设的内在要求（重点了解）

社区是谁的社区，也就是说我们搞社区建设主体是谁，如果只是政府在摇旗呐喊、在推动社区建设，而生活在社区的居民无动于衷，或者根本不能参与到社区建设里边来，那么我们的社区建设最后的结果是什么，大家可以想象的到，一定是失败的。

在这里可以给大家举一个例子，有一个社区要搞社区绿化，搞社区绿化是大家的要求，最后因为钱不够，就由居委会发动起来大家捐款捐物，最后很多居民都自愿捐献，不管钱多钱少，有捐1000的、有几百块钱的、也有捐几十块钱的，里边甚至有八九十岁的老人进行捐献，最后正是因为这些捐款完成了社区的绿化工作。社区居民能够在自己建造的优美的环境里生活，都感到非常的满意，所以说社区居民的参与是我们搞社区建设内在的动力。

我这里还有一个相反的例子，也是在一个社区里，这个社区以前居民自己在院子里种了花草，后来街道说统一搞绿化，然后就把这些花草全部铲除掉，接着在原来的路上铺上石板路进行统一规划。可是社区的居民并不买账，他们认为社区里全是铺的这种路，缺乏他们以前自己种的那些花草，他们觉得不如以前的环境，因此对这个统一的行动并不是很满意。

对比这两个例子可以看的出来，是不是我们搞社区建设必须完全的由政府来搞。如果说把社区的建设交给居民自己来搞，让他们自觉地参与到社区建设里边来会取得更好的效果，因此我说第二个问题是我们谈的社区居民自治是社区建设的内在要求。

3、社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与，加强基层民主政治（重点理解记忆）

第三，社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与，加强基层民主政治。我们国家的基层民主政治主要是包括三部分内容，一部分是村民自治，一部分是居民自治，还有一部分是工会、企业工会，因此我们说居民自治是其中的一项重要内容。社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与，我们生活在中国的每一个公民是通过什么途径参与我们国家的政治生活呢？这也是宪法赋予每一个公民的权利，就可以通过居民自治这种方式有序地参与我们国家的政治生活。

四、社区居民自制与社区建设

（一）社区建设参与的主体（要识记）

社区建设参与的主体一般来讲主要包含五类：

第一就是政府，我们在居委会组织法里也谈到，市区街道要对居委会的工作进行指导，特别是当地政府要拿出社区建设发展的政策。

第二是社区自治组织，社区自治组织主要是指社区的居委会。

第三是社区非营利组织，非营利组织也是我们所称的非政府组织，在我们国家也叫民间组织，社区民间组织也是社区建设的一个主体。

第四是社区企业，在社区里存在着不同类型的企业，比如有国营的、有民办的、有合资的等等各种各样的企业。

第五种社区居民，社区居民是以个体参与的，前面几种都是组织，是企业、政府都是一种组织形式，而每一个居民都是一个个体。

（二）社区治理的类型（一般了解，不需记忆）

在全世界的范围来看，我们认为社区治理主要有三种类型。下面我们把这三种类型逐一给大家介绍一下，在我给大家介绍这三种类型的时候，大家在头脑里也想一想我们国家社区治理的类型是属于哪一类。

1、政府导向型的模式

第一种，政府导向型的模式，它是以新加坡为代表的。新加坡政府国家住宅发展局负责对社区工作的指导和管理，其主要职责或主要职能包括，第一个就是社区公共服务设施的规划和建造。第二，对社区领袖和社区委员会的领导人进行培训。我们说社区工作是否能够搞好，社区委员会的领导人和社区的领袖起着重要的作用。这些人并不是我们通过选举选出一个人让他上岗马上就能工作的，必须要进行培训，进行社区工作需要有专业的知识和丰富的实践，在他们上岗以前或者在岗的过程里我们建议都要进行不断地培训和知识更新，其实在这个过程，我们也可以将政府的政策和相关的法律对他们进行讲授，使他们不但有实践的经验，还有丰富的政策理论的知识。第三，发起社区活动，倡导特定的社会价值观。很多人认为社区的工作很多都是通过大量的活动，通过这些人们喜闻乐见的能够接受的活动，将特定的社会价值观对他们进行潜移默化的影响，我觉得这种是一个比较好的方式。大家想一想，比如有的地方经常组织相关内容的学习，如果以一般的方式，大家坐在会议室里听个报告或请个人给讲一讲，可能效果并不是很好，但是有的地方，到一些特定的地方比如说博物馆或者纪念观里，一边看着实物一边讲解，这个效果相对来说就要更好一些，因此我们说可以通过各种各样的社区活动倡导特定的社会价值观念。当然，搞社区建设是需要财力的，是需要财政支持的，政府应该提供财政支持。因此第四个职责就是，对社区建设和活动予以财政支持。这是政府导向型的模式。2、自治型的模式

接下来我们看自治型的模式，主要就以美国为代表。政府行为与社区行为相对分离，政府的主要职能是通过制定各种法律法规协调社区利益主体之间关系，并为社区成员的民主参与提供制度保障。

我们先看这个问题的前部分，也就是说政府的行为和社区的行为是分开的，这和新加坡是不一样的，新加坡的具体行为和政府行为是融合在一起的。在美国这种自治型的模式里，政府主要是制定相关的法律法规，为社区成员民主参与各种社会活动、政治生活提供制度保障。社区内的具体事务则完全实行自主自治，依靠社区居民选举产生的社区自治组织来行使社区管理职能，也是靠从社区居民选出来的，相当于我们国家的居委会这样的自治组织进行社区管理。接下来我们看在美国这种自治型的模式里，它的社区服务谁承担了主要的内容。社区服务由分布在全国一百四十万个非营利性组织一般我们称为NGO来具体承担，政府根据服务成本和效果予以不同幅度的资助，社区企业为居民提供私人化的市场服务和公益性的福利服务。这种社会工作交给非营利组织去实施，我认为在美国取得了比较好的效果。目前有很多专家学者也在大力倡导我们国家发展非营利性的组织，关于NGO的管理在我们国家叫民间组织也是由民政部门来进行管理的，民政部专门有一个民间组织管理局进行NGO的管理。到底应该怎么发展民间组织？民间组织管理局的管理是比较严格的，而且我们国家实行的是双重管理体制。这种管理体制一方面管理比较严格，但是另外一方面也有弱点，就是很多民间组织得不到登记，没有办法注册，就成了一种非法组织。其实目前不被认可的这种非法组织大量的存在，因为我们国家要求登记注册的条件比较高，一是双重管理体制，二是要求有一定的场所、资金和相关的财务人员，很多的比较小的民间组织不具备这样的条件，所以达不到要求，就没有办法去登记注册，但是他们又有需求，因此在民间自发的组织活动，相对于政府的法律法规就成了一种非法组织。其实这样的组织大量存在，你不予承认并不等于它并不存在，因此对他们如何进行管理也是民政部的一个重要的课题。

今年六月份我们到新疆克拉玛依专门去做过一次调研，和社区也是有关系的，主题就是民间组织进社区。刚刚我们讲了，这些民间组织大量存在，有一些并不符合登记条件，但是如果政府对它们不加以管理，有的组织确实有可能成为真正的非法组织，搞一些违法犯罪的活动。怎样对他们进行管理呢？我们又不能违背现行的法律法规的规定，因此今年克拉玛依搞了民间组织进社区，也就是说在社区需要大量的民间组织进行活动，这些民间组织不符合条件首先可以进行备案。克拉玛依区政府也出台了相关的管理政策和登记文件，也就是说他不符合国家的民间组织的登记的这些要求，但是先给其备案，也可以对他们的工作进行监管。我认为这个也是社会管理一个重要内容和部分，是一个改革的创新。在和这些民间组织进行调研的时候，听取了社区居委会领导人的看法，也听了区政府、民政局的一些看法。我们就发觉克拉玛依的社区搞的比较活跃和社区的民间组织是有很大关系的。

有一个居委会主人给我举了一个例子，说以前在居委会组织一个活动要居民来参与非常困难，有时就说参加这个活动给每个人每天补助多少钱，即使这种情况也没有人愿意参加。而现在各个社区都存在很多大大小小的民间组织，他们自己组织搞一些文艺活动，大的组织会员大概有一千多人，每个人都发有会员证，有一部分会费来支持他们的工作，也通过一些演出取得一些经费来维持机构的运转，有时候还可以向政府进行申请取得经费。这个组织现在有近一千人，有各种各样的人才，有能跳舞、能唱歌、能说相声、能演小品的，大部分是以老年人为主，还有一些中年人。他们说：“我们可能搞一台晚会，去慰问建筑工人，去慰问民工。那么我们可以搞一台两到三个小时的晚会，有各种各样的节目，甚至包括一些非常有特色的民族节目，演的非常好、效果也非常满意。”所以说现在社区里边有什么样的活动，

这些民间组织都会积极的响应与参与，都想在这个活动的平台上展示他们的能力。所以现在他们要搞一个活动就非常简单，根本就不用居委会去组织人，这些民间组织把这些人员组织起来参与各种各样的活动，因此我们看到了民间组织在社区里的重要性。

在美国，社区服务主要靠非营利组织，政府对于非营利组织给予不同幅度的资助，现在又出现一个新的名词叫“社会企业家”。我们都知道一般的企业家，他的最终目标是追求利润的最大化，他们是商人，追求利润最大化是市场经济的需求，这是很正常的。但是这些社会企业家的目标不是追求利润的最大化，而是追求社会效益，这些社会企业家的资金主要是政府提供，还有一部分是其他组织的捐助或援助，他们做的工作其实就是政府的工作，替政府分担解忧，有利于居民。随着社会的发展，这种社会管理的形势，在我们国家也逐步产生和出现，值得我们去探讨，看和我们的社区建设怎么样能融合起来。

3、合作型的模式

这种模式以日本和北欧国家为代表，其特点是政府和社区相结合，政府的主要职能是规划、指导和经费支持。日本的市政府设立的社会部全面负责社区工作，基层区政府设立的地援中心负责执行社区事务，这是日本的模式类型。北欧强调政府和社区的结合，政府建立高效的社区公共服务体系和高效的管理体制，社区组织一般是行业性和专业性的，以维护其成员的权宜为主要职责，市政和社区的相结合形成了社区安定和谐的有序结构。以日本和北欧国家为代表的这种合作型的模式，政府主要的职责或者职能是规划、指导和经费技特，其他工作交给社区自治组织去实施，而社区自治组织一般是行业性和专业性的，为社区服务，维护其成员的权宜为主要职责。

我们把这三种模式都给大家介绍了一下，大家看一看我们国家目前社区建设里面的这种模式和哪个国家比较接近。我们就从第三个合作型模式看一下，按照我们国家居委会组织法可以看出，街道和居委会应该是一种指导和被指导的关系，这也是符合合作型模式的，当时设计的思路也是参与这种思路设计的，政府进行规划、指导以及经费支持，这比较适合，但是也不完全一样。我们国家又特别强调自治组织，居委会自治组织，因为我们谈到社区建设里面有一个重要的内容就是居民自治，应该特别强调自治，因此也具有美国的这种自治型模式的一些特点，也就是行政行为和社区行为相对分离，特别是后边我们要讲到我们国家现在很多社区试行议行分设，更是符合这种自治模式的特点。我们再看一下第一种，新加坡的政府导向型模式。我们国家社区建设如何搞，社区建设的内容是什么？都是进行政府领导的，所以也具有政府导向型模式的特点。

因此我们国家社区的建设模式是综合学习了国外的社区建设不同的特点，融合了我们国家基本的情况做的社区建设模式。我们国家的地比较宽广，各个地方情况差异比较大，在我们国家内部又有很多种的社区建设模式，在这里就不再做详细讲解。

五、民主管理

民主管理是属于后三个民主的，从大的概念来看，像民主决策、民主监督也都属于民主管理的一部分，因此我们在这里民主管理主要是说具体的民主决策和民主监督相关的内容。

1、民主决策的内容（重点记忆）

大家看这个图片，民主决策的结构是由四部分构成的。

最左边给大家介绍一个居民会议，也就是社区民主决策的机构，我们说就是居民会议，居民会议的组成有三种形式。一个是全体18周岁以上的居民组成，也可以是户代表参加组成居民会议，还可以是每个居民小组选举居民代表2-3人参加。因此居民会议必须有全体18周岁以上的居民、或户代表、或居民小组选举的居民代表过半数出席才能够举行，也就是说要求的这三种情况都可能组成居民会议。但是有一个要求，不管是那一种形式都必须要求有半数以上的人参加，不管是全体年满18周岁居民参加，还是户代表参加，或者是居民小组派居民代表参加，都要求过半数，在会议上形成的决议或者叫决定必须有出席的人过半数通过，这是我们讲的进行居民会议应该由什么人参加、决议通过的人数规定。

再来看一下居民会议有哪些权利。选举权，可以通过召开居民会议进行选举，刚才我们也谈了，选举可以由全体年满18周岁以上的居民投票参加，也可能户代表参加，也可能居民代表参加，所以它具有选举权；第二罢免权，对工作不尽力的、不合格的或出现严重失误的居委会干部进行罢免；第三审议权，审议社区一些相关的规章制度，比如说居民自治条例、条约、章程等；第四调查权，对发生在社区里边的一些问题组织调查；第五监督权，监督居委会的工作；第六提出议案权，居民会议可以向居委会提出议案。

这个部分的内容主要给大家介绍社区民主决策的机构，主要是居民会议怎么进行召开，它有哪些权利、怎样通过相关

的决议。

2、民主决策的程序（一般了解）

民主决策有一个程序，大家知道目前我们国家近些年来随着基层民主的发展，对于程序也要求越来越严格。民主是需要程序的，而这些程序也可以起到监督的作用，也就是讲程序的每一个步骤其实就是监督的过程，严格按照程序执行，就等于在程序里边进一步的监督。社区居民决策的程序是怎么规定的呢？我们看一下社区民主决策的程序。

首先我们看要对什么事情进行决策，首先提出议案，五分之一以上18周岁以上的居民，或者五分之一以上的户，或是三分之一以上的居民小组，或者是由居民委员会都可以提出议案。比如社区里面有五分之一以上18周岁以上的居民都提出来，社区里边应该设计一个健身场所供在社区里生活的各类人员进行健身活动。

议案提出来以后是由居民委员会受理议案，也就是可以把这个议案交到居委会，然后由居委会召集居民委员会会议，对议案首先进行整理分类、确定和登记。因为在一段时间以内居委会可能接到很多议案，这些议案有不同的内容，可能有不同的服务领域，因此要对他们进行整理、分类、确定，然后进行相关的登记。

再下一步，比如说在社区里边进行健身器材设置，到底是同意还是不同意，要召开居民会议，或者是居民代表会议进行讨论和表决。表决是根据大会人数过半以上就可以通过，一般的表决方式有举手表决、还可以投票表决。

最后，如果大家通过了，就进行公布宣传和执行。比如说在小区里设置健身器材，大家经过开会表决通过，就应该由居委会具体来实施。到底在哪里设置，设置什么样的器材，还要进一步征求大家的意见，先把这个决策公布出去，然后进行宣传，接下来征求大家的意见，制定实施方案，这个实施方案也应该要进行民主决策的，把实施方案公布征求居民的意见，这就是执行的过程。这些是我们讲的民主决策的程序。

3、民主监督（重点记忆）

下面来看民主监督，民主监督可以分两类，一类是日常性的监督，还有一类是定期性的监督。

首先日常类的监督有民主议事，组织居民会议进行民主议事或者是由社区民主协商委员会来议事；第二种就是听取居委会的报告，居委会要向全体居民进行报告，听取报告的这些居民群众就可以对他的工作进行了解实施监督；三是工作监督，以社区居委会的工作、手段、方法、结果是不是令所有的居民和驻社区的单位满意，居民群众和辖区单位都可以进行监督；再有就是通过居务公开进行监督，很多的社区里都可以看到有一个宣传栏，还有一个居务公开栏，就可以把日常的工作在居务公开栏里进行公布，接受群众的监督。

一般来讲，居务公开栏公开的内容可以大体分为三大类，第一类就是一些涉及居委会财务的内容，比如小区里进行服务付费是多少钱，最后这个钱是怎么为居民服务花出去的，在哪个项目花了多少钱，财务方面的这些内容的公开，这个财务公开方面也是居民比较关心的，一般三个月公开一次，如果是重大的涉及居民利益的要及时进行公开。第二类公开就是居委会自治事务的公开。第三个就是街道交付居委会做的这些政务类的公开，比如说关于计划生育工作的公开，或者接受低保人员的公开等。

定期性的监督，一个是民主评议，一般的来说要对居委会的工作进行评议，比如说到年底看看居委会工作是不是让群众满意，要召开居民代表会议进行评议，这些一般是由社区居民或居民代表进行评议；罢免和辞职，这两种是比较严格的、后果比较严重的一种监督，由居民大会或居民代表大会实施，如果工作的不得力有两种方法，一种是辞职或者测评不通过，因为群众不满意，如果不辞职或民愤极大，那么就可以使用罢免。

4、罢免程序及原因（一般了解）

我们看一下罢免的程序，一般来讲可以首先提出罢免申请，或对居委会主任和相关的人员甚至整个居委会不满意都可以提出罢免的申请，可以由五分之一以上的18周岁以上的居民提出，可以由五分之一以上的户提出，可以由三分之一以上的居民小组提出，提出罢免的理由是什么，不是空穴来风也不是无缘无故的，一定是有原因的。主要来讲，六个方面的原因都可能促成居民或者居民代表户代表对居委会成员提出罢免。

第一，工作不称职，居民群众不满意。一般来说三年一届换届选举，如果说一年进行一次民主评议，两次都不合格、不称职，那么就可以让他辞职，如果他不辞职居委会可主动提出罢免。

第二，有严重的工作失误，给社区造成重大损失。

第三，触犯刑律被依法判刑，受到刑事处罚。这一二三都可以由居委会主动提出罢免。

第四，因病或者私自外出长期不履行职责。有的人因为得病长期不能任职，在这个岗位不能具体工作，或者私自外出，比如出去做生意，长期不履行职责。

第五，工作能力差或者工作作风粗暴，不适合担任工作职务。目前我们的选举，特别是居委会的选举，并不是很成熟，还存在“指定或指选”的情况，有的人是真正被居民选举的居委会成员，可能在选举的时候对该人只是了解表面的一

些基本情况，对他具体的工作能力和工作作风也不是很了解，就造成了任职以后他的工作方法群众或居民不能接受。有这方面的例子，在某省市的开发区里，该人当时发表竞争演说，承诺要给大家带来好的发展前景，年底分红等等，取得了大家的信任，高票当选，可是当先以后工作作风粗暴，很多事情从自己的利益出发，经常做一些违法的事情，比如上任居委会和别人签订议出租的商铺，他当选以后都一一毁约否定，造成商户到法院状告，也不进行民主议事或民主决策，很独断，最后老百姓起来把他罢免掉。

在村委会里罢免的情况相对来说比较多，而在居委会里比较少，这和居委会的居民自治的程度有关系，居民自治的程度现在应该是稍逊于村民自治，他它的选举也没有村委会那么严格，因此罢免出现的情况也是比较少的。但是随着近一步的发展，居委会的直接选举和海选的近一步发展，这种情况也会越来越多。

第六，死亡、失踪或者其它原因

死亡、失踪可以宣告死亡、宣告失踪，还有一种情况是真正死亡，这种情况没有人任职了，可以公告进行补选。

第四第五种当事人可以主动辞职，如果不辞职的启动罢免程序。这是我们讲的六种原因或者叫罢免理由。

提出罢免申请以后交给居民委员会，居民委员会受理，下一步进行核实，看反应的这些情况是否属实，比如工作作风粗暴，以自己的利益为主，不顾社区居民的利益，进行核实调查。接着通知被罢免人做申辩准备，我们知道在法院成为被告，也可以请律师为自己辩护，一般在法院接到诉状以后，要把诉状发给被告人，被告人根据诉状可以提出申辩书、提出申辩理由，在罢免里也同样适用。如果要罢免此人，也要给他申辩的机会，比如罢免的理由是否真是这种情况，是否有些情况要求罢免的人不是很了解，听到被罢免的人解释以后可能就撤消罢免了，要给他一个表白的机会。因此召开居民大会进行表决，在大会上首先由被罢免人进行申辩，把他的申辩理由一一摆出，接下来居民大会的参与者根据他的辩解理由进行投票，投票的结果达到一半以上就罢免成功。在三个月以内要进行补选，因为以来他做的工作没人做了，所以要及时补选。这是我们讲的罢免程序。

5、社区居务公开的程序（一般了解）

前面讲了进行民主决策相关的事项，如财物的事项、执行政府工作的事项要进行公开，公开也要有一些具体的程序。首先由居委会确定公开内容，制订公开的方案，接下来交给社区会议审核通过，在接着居委会进行公开并存档、备查，最后并不是公开完了以后就可以了，因为公开完以后最主要的是公开的内容是要接受群众的监督，群众看完居务公开栏上的公开的相关内容以后，可能有一些问题要进行咨询、提出建议，这时我们要根据群众的咨询、建议进行整改。这一个具体程序的执行关键内容有两步，公开的内容和公开的方案要经过社区会议的审核，公布完以后要接受群众的监督并进行整改，这也是我们进行居务公开要达到的目的。

目前来讲虽然我们在城市社区里也搞居务公开，但是要求得并不是很严格，而现在农村村民自治里面关于村务公开抓的很紧，而且各级政府都很重视。这也是有他自身的特点，因为在农村，村级财产比较多而且涉及到土地，群众对这些事项要求公开的呼声也特别强烈，因此2004年的文件里面，对于村务公开工作提高了很高的高度，要求各级政府重视起来。

而在居务公开里没有这么严格，但是居务公开里也应该把社区居民所关心的事项及时地公开出来，这样可以促进居民对社区的关注，近一步提高居民对社区的归属感。

六、社区居民自治必须坚持党的领导（理解一下为什么必须坚持党的领导）

自治组织必须在党的领导下、在政府的指导下、在法律法规的范围内进行自治。很多人认为自治了，是不是政府就不用管了，也脱离了党的领导呢？不是这样的，任何事情都是相对的，我们的自治也并不是绝对的自治，必须在党的领导下、在政府的指导下进行居民自治。即使说在美国地域方自治也不是完全脱离联邦政府的，也要接受联邦政府的法律法规的制约和指导，因此我们居民自治也必须在党的领导下、在政府的指导下进行居民自治。

在进行居民自治的过程里面首先要明确一个目标，社区党组织和自治组织利益目标的一致性，不管是社区的党组织还是社区的自治组织，其实他们的目标都是一样的，为居民提供服务，让居民在社区里面生活的更好，对社区具有归属感和认同感，他们工作的利益目标是一致的，都是为居民提供服务、让居民生活得更好。

第二要走出两个误区，第一个误区是把党和政府之间的领导和被领导、决策与执行的关系平移到社区的党组织和自治组织之间。在我们国家的各级政府里面，最基层政府就应该是乡镇政府，在党和这些政府之间的关系就是领导和被领导关系、决策与执行的关系。很多人认为在社区里面也是一样，社区党组织和自治组织完全套用党和政府之间的关系，这样大事小事都是支部书记、党组织说了算，使得自治组织要完全听从党组织，使得自治组织成为一个傀儡。这种情况在很多地方也造成了自治组织和党组织之间的矛盾，这就要求必须要解决党组织和自治组织二者之间的矛盾问题。首先要认清他们各自的工作，到底党组织在居民自治里面应该起到什么样的作用，自治组织应该发挥什么样的能力。

第二个误区是社区党组织把社区党组织的领导核心地位片面地理解为一切都是党组织说了算，什么事都是由党组织来决策的、包办代替的。另一个方面社区自治组织过分又强调自治，缺乏全局观，认为党组织不应该管我们，应该让我们独立完全的自治，所以缺乏对党组织实施领导的尊重、维护和自觉接受，所以这是一对比较棘手的问题。这个问题应该由双方共同解决，党组织要认清自己的工作范围和范畴，认识到自己的地位，核心领导地位并不是大事小事全部包办替代，如果是这种情况还要自治组织干什么呢？留下一个党组织就可以了。自治组织在进行自治的时候也不能脱离党的领导，要在党组织的领导和指导下进行工作，对于一些涉及到方针政策、法律法规的事情，一定要自觉地遵守、接受，不能够有抵触情绪。

七、社区自治系统

前面讲了在社区自治系统里面居于核心地位的应该是居民委员会，但是现在随着社会管理逐步发展，在城市里面楼房建设的越来越多，出现了新的自治组织——业主委员会，业主委员会针对的是每一个业主，怎么协调业主委员会和居委会之间的关系也是我们要探讨的一个问题。

业主委员会是指物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间组织。目前给他定位首先是一个民间组织，这个民间组织是由业主自己选举组成的，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，而且他们主要的一个工作重点就是监督物业管理公司运作。因为现在在业主和物业公司之间的矛盾是比较突出的，如果每个独立的业主和物业公司进行交涉，可能他的权力往往会被忽视，情况得不到解决，这就要求这些业主能够有凝聚力，团结起来争取自己的权益。现在就有很多地方成立了业主委员会，由业主选取代表，代表全体业主和物业公司进行抗争，争取相关的权利。但是目前业主委员会在全国成立得并不是很普遍，在北京市大约也就是十分之一到十分之二之间在小区里成立了业主委员会。

1、业委会存在的问题（了解即可）

目前存在的问题一个是业主委员会定位模糊、职责不清，到底在社区组织里给业主委员会什么样的位置？刚才说是民间性的组织，但是我们国家对民间性的组织有双重管理体制，要求到民间组织局进行登记的，登记不了按照一般的说法就是违规的或者违法的民间组织，这样的组织能够提到我们自治系统里面吗？所以说定位模糊。到底业主委员会具体有哪些职责也不清晰，也没有做具体的规定，从表面来看业主最主要的职责就是监督物业公司，是不是监督物业公司的管理运作就没有其它的职责了呢？第二个问题是业主委员会成立率比较低，在全国业主委员会成立得并不是很普遍，存在的比较少。

2、居委会和业委会的关系（是什么关系要理解记忆）

社区居委会和业主委员会正常的关系应该是什么样的？根据调查我们认为：社区居委会应该帮助小区业主成立业主委员会，为业委会的日常运作提供指导，监督业主委员会的日常运作，协调业主委员会和物业公司的关系。二者的关系应该是一种指导、帮助和监督的关系，由居委会监督、指导、帮助业主委员会，他们的利益应该是一致的，都是在基层自治组织里面为社区居民提供服务的，他们的利益目标也应该是一致的，就像居委会的党支部和居委会目标是一致的，业主委员会和社区居委会目标也是一致的，居委会在中间很多时候应该起到协调的作用。因为现在业主委员会的基本矛盾是和物业公司发生的，有时矛盾产生以后往往会影响居民的生活，这时候居委会应该起到很好的润滑和协调作用。

比如我们经常看到因为物业管理的问题，物业公司和业主委员会发生矛盾，业主委员会想炒掉物业公司，而物业公司大部分都是在房屋开发完以后由开发商选定的或指定的，有的物业公司还是直接购买了目前他们使用的房产，这时要炒掉原来的物业公司再找一家新的物业公司，往往旧的物业公司占着原来的地方不走，也不把一些电路图等相关的内容移交给新的物业公司，这是一种情况。另外原来的物业公司应用的这些场所是有产权的，是购买了开发商的房产的，使得新进来的物业公司没有地方办公，有的甚至租住居民房进行办公。还有的因为关系协调不好造成流血冲突，物业公司让保安殴打业主委员会的人员甚至业主，还有很多闹到法庭的。北京报纸上也登过“美丽园事件”，也是业委会和物业公司发生矛盾，炒掉了物业公司，当时物业公司在没有通知的情况下断水断电，给居民生活造成了很大的不便。因此我们认为居委会在这二者协调过程里面，应该充分发挥他们的作用，起到自治组织核心的地位。

4、社区管理体质创新，助推居民自治（了解即可）

管理体质其中的一个就是我们刚才提到的“议行分设”，以前我们是“议行合一”，也就是说社区事务的“议”和“行”（决策和执行）是合在一起的，都是由居委会进行，现在逐步发展为“议行分设”，就是制订决策的和执行决策的是两个部门。

传统体制下社区居委会实行“议行合一”，由于承担公共事务过多，自治职能形同虚设，也就是说居委会把大部分精

力都拿去完成了上级指派的这些任务，承担了这种公共服务，就没时间也没有精力去搞居民自治，所以使得居民自治的职能形同虚设。

1）议行分设的含义

现在中国一些城市在社区管理里边就开始实行“议行分设”或者叫“议行分立”，使居委会能够专注于公共事务决策，还原自治组织真实的面貌，推进基层民主政治。目标是居委会不再是政府的腿，而真正变为居民的头，带领居民实行居民自治，而不只是这个组织为政府跑跑腿而已。

议行分设的“议”是决议层进行议事、讨论，代表社区居民意见和利益，实质就是表达与决策的民主过程，议其实就是民主决策、表达民主意愿的过程。“行”包涵两个方面，一是执行层，执行决议层的某些决议，二是执行层从决议层中剥离出来，执行街道交办的政府行政工作。执行层的工作一般来讲应该由社工人员来做，目前我们国家没有真正形成社会工作职业，但是很快在明年我们就要进行社会工作师的考试，到时候我们就要有真正的社工岗位，有社工职业，这些执行层的工作就可以交给真正的社工人员去完成。

2）、议行分设的形式

目前议行分设各地都在探索到底怎么来搞，有这样一些形式给大家介绍一下。

“一会两站”的形式，目前像北京市实行的就是“一会两站”的形式。由社区居委会由居民依法选举产生成为工作的主体，对社区事务行使议事、决议、监督职能，并代表居民对政府社会中介组织的行为进行监督，作为专门的议事机构，不再承担以往政府交办的行政事务。这就要求社区居委会经过民主选举产生专门的议事机构，不再承担政府交给各种各样政府的事务，那么政府事务怎么能够贯彻到基层？再设立一个社区工作站，作为街道办事处派入到社区的工作机构，主要承担区政府下移社区的各类行政工作。以前街道办事处把各种各样的行政工作都交给居委会来做，使得居委会没有时间做居民自治的工作，都是政府的腿，为政府完成他们该做的工作。现在分开了，居委会专门作居民自治的工作，而社区工作站专门完成政府下派的工作，作为政府派出机构的派出机构，因为街道办事处就是一个派出机构，等于社区工作站又是街道办事处的一个派出机构。

“一会”是社区居委会，“两站”是社区工作站和社区服务站，社区服务站作为民办非企业，由社区居委会登记注册，向社区居民开展低偿服务，政府可向社区服务站购买社区服务项目，向居民提供社会福利、社会保障等无偿服务。社区服务站主要作社区服务的工作，社区服务可以提供无偿服务和低偿服务。上次北京市社区服务中心作一个调查，社区里面有偿服务和无偿服务包括低偿服务各占多少比例，探讨进一步提供社区服务相关的内容，这是给大家介绍北京市“一会两站”的作法。

“一会一站”的作法，这主要是深圳的作法。在社区分别成立居民委员会和社区工作站，居民委员会由社区居民代表大会选举产生，其中包括居民代表、住区单位代表和社区工作者，履行自治职能、民主议事，形成决策后委托社工大来办理，这是居委会。社区工作站的工作人员是由上级政府分派出来的，承担了行政职能，对上级政府部门负责，受居民委员会监督，履行行政管理职能，主要有社会服务的职责、宣传党的政策和相关的法律法规的职责，为党服务，完成上级政务的各项任务，这就相当于北京市的居委会和他的社区工作站。这是“一会一站”的形式。

这两种形式都是探讨“议行分设”的途径，在不同的地方都在实行，最近看到在云南有些地方也在搞“议行分社”，也是采取“一会一站”的形式。不管是一会一站还是一会两站，其中一个主要的目的就是把居民自治组织真正能够独立出来，能够有时间搞居民自治，把政府移交的任务由专门的部门来做，这样就使得自治组织能够真正有时间、有精力从事相关的自治工作。

3）社区居委会和社区工作站的关系（是什么关系要理解记忆）

社区居委会和社区工作站是什么样的关系，最后来探讨一下。社区居委会和工作站不存在管理和被管理的隶属关系，而是相互协作的关系。社区居委会是自治组织，而工作站替街道办事处工作，属于街道办事处设立在社区里从事政府工作的部门，所以说二者不存在管理和被管理的隶属关系，因为工作性质不一样，但二者又是相互协作的关系，因为以前这两部分工作都是由居委会完成的，现在分开以后很多工作还是需要互相配合的。比如社区工作站完成了街道办事处交代的任务，但是怎么样让这些居民能够完成这些工作呢？还是需要居委会作相关的鼓动、宣传的工作，必须有居委会配合。社区工作站应该接受居委会的监督，听取社区居委会的意见和建议，支持社区居委会，依法履行行政职能，办理社区公共事务和公益事业，推进基层民主政治建设，支持社区居委会和民间组织开展便民和利民服务，共同建设和谐社区。

胡锦涛书记前几年就提出，和谐社会的建立基础是建立和谐社区，目前的社区建设一个是城市社区，从今年开始推广农村社区的建设。试想，在我们国家主要就是城市和农村，而且农村占80%以上，如果城市和农村的社区都能够和谐，

我们的社会也必然成为一个和谐的社会。要建立和谐的社区，最后一点，支持社区居委会和民间组织开展便民利民的服务，也是我们以后进行社区居民自治发展的方向，就是在社区里边建立更多的民间组织，由民间组织开展便民利民的服务。

最近我们到城市里面去考查社区工作，看到现在利用民间组织搞一些社区的项目管理，也取得了比较好的效果。比如深圳市还专门由市政府出台了关于社区项目管理的文件，具体说明了怎么申请项目、下批资金、监督项目、实施项目管理。在民政部培训中心，培训的课程里也新开发了关于社区居民工作方法和技巧，介绍了一些关于居民参与的思想及其应用的工具，还有关于社区怎么样开展项目管理，那次培训效果比较好，很多地方都把资料带回去了，要在当地社区实施项目管理。所以在搞社区自治的时候一是要有自治的精神，另外还要有自治的方法，多学习一些好的自治方法也能够推动居民自治。

以下几个关系要理清

1．社区居委会与街道办事处的关系

街道办事处与社区居委会之间的关系是指导与协调的关系。

《城市街道办事处组织条例》规定，指导居委会的工作是街道办事处的三个任务之一。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”这也就是说，街道办事处和社区居委会之间的关系既不是领导与被领导的关系，也不是领导与指导双重并重的关系；既不是单纯的指导关系，也不是单纯的协助关系，而是街道办事处指导社区居委会，社区居委会协助街道办事处开展工作的关系。街道办事处有责任指导、支持和帮助社区居委会工作，社区居委会也有义务协助政府工作，并虚心接受街道办事处的指导。

2．社区居委会与社区党组织的关系

社区党组织与社区居委会的关系是领导与被领导的关系。

社区党组织的领导主要是政治、思想上的领导，方针、政策上的领导。党的领导与居民自治都是为了充分保障居民群众的民主权利，调动广大居民的积极性，依靠居民群众办理有益于居民群众的事情，促进城市社会主义民主建设和两个文明建设。要真正达到这个目的，社区居委会就必须在自己的实际工作中自觉地服从党的政治领导，把接受党的领导和发展自治有机地结合起来，将自己的工作计划和重要活动及时向社区党组织汇报，让社区党组织了解各阶段的工作计划和要求，充分尊重社区党组织对居委会工作的领导核心作用。在各项自治活动中要充分依靠社区党组织的宣传教育工作和思想政治工作的威力，充分尊重社区党组织的政治核心作用，不断提高居民的觉悟，推动自己的工作。社区党组织要保证和监督党的路线、方针、政策在社区居委会得到贯彻执行；同样要保证宪法、法律，包括《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，在社区居委会的到贯彻执行。对社区居委会的重大问题要组织讨论，作出决定，要教育党员积极支持并参加居民群众的自治活动，保证各项任务的完成。这样才能实现社区党组织对社区居委会的政治领导。

3．社区居委会与物业管理的关系。

小区物业管理以管物为主，是企业行为，而社区居委会以管人为主，在本居民辖区具有法定的服务、管理和指导职能。因此，小区物业管理应在社区居委会的指导、监督下工作，两者的关系不能颠倒。小区物业管理人员可以参加社区居委会或社区管理委员会的工作，把物业管理作为整体社区发展的一个方面。