公平_效率与社会保障的制度安排_新制度经济学的解释视角

技术经济与管理研究２００８年第４期

公平、效率与社会保障的制度安排

———新制度经济学的解释视角

贾海彦

（山东经济学院公共管理学院，

山东

济南

２５００１４）

摘

要：我国的社会保障制度正处于制度构建初期，尚存在很多不和谐的音符。从制度经济学视角来看，主要是由社会

保障资源的非排他性产权、公平规则的外在性约束、意识形态中一致同意潜规则的外溢性等原因造成的。通过合理安排社会保障资源的产权、经营权的合作契约、均衡社会保障中利益主体的权利格局，可以有效实现制度建设中公平和效率的统一。

关键词：社会保障制度；公平；效率中图分类号：Ｆ８４０．６１

文献标识码：Ａ

文章编号：１００４－２９２Ｘ（２００８）０４－００９８－０３

收稿日期：２００８－０４－２５

作者简介：贾海彦（１９７６－），女，山东潍坊人，副教授，经济学博士，硕士生导师，主要从事劳动与社会保障研究。

一、问题的提出

实现社会保障中公平与效率的和谐是制度建设追求的最终目标。由于公平与效率是一对矛盾的统一体，如何处理二者的关系，又成为理论界的一个恒久话题。公平与效率的关系往往与政府与市场的关系紧密相连，这也是以往理论界探讨该问题的一个普遍视角。但是仍然无法解释如下问题：①公平的社会保障制度设计就一定能导致公平的结果吗，如取消公民身份歧视、实现全民参保一定能保证社会保障资源公平分配的结果吗？②效率是促成社会保障制度变革的根本原因，但制度作为弥补市场失灵的手段，通常会过分重视效率而忽视公平，公平效应又从何体现？在要求产权清晰界定、规则一致同意的制度环境中，效率和公平的不一致能否解决？③公平与效率的统一仅仅是一个单纯的价值观的选择问题吗？制度转轨时期价值观的变化，能否为社会保障制度提供硬约束？④公平的实现是否需要严格的条件约束？这些约束条件又是什么？能否实现？要想回答上述问题，必须利用新制度经济学的阐释视角。

二、社会保障制度中的公平与效率

１．制度中公平与效率的统一

制度存在的根本目的是为了实现资源的有效配置，本身就充满了效率因素，同时，制度安排又是因为要弥补市场缺陷。因此在这一意义上，制度安排内含了公平与效率的统一。

（１）

社会保障资源的效率配置，要求产权约束，这是起点

的公平，效率的保证。产权清晰意味着合法权利的初始界定，是一种起点的公平。产权清晰可以降低交易费用，使资源得以有效配置。社会保障是利用部分社会成员的财富去规避全体成员的生存风险。这一社会性的财产安排适应市场经济中个体生存风险高且分布分散的特点，能够有效内化自我保险带来的交易费用。是一种高效率的制度安排。例如，老有所养是一种权

利，养老资源是一种产权，在社会化大生产、市场经济运行中，养老权风险过高，成本过大，养老资源在个体中分布极不均匀。因此，将养老资源进行社会化的产权界定，能够最大限度地降低社会成员在规避衰老风险时成本，是最高效的制度安排。

（２）

制度的建构要求规则的共同认知，公平的规则又是制

度变革的动力。制度是规定人们相互行为关系的一种规则。这一规则必须得到团体成员的普遍认同，成为共同的知识，这就是规则的公平。制度的起源，存在构建论和演化论（黄少安，２００７

），前者认为制度可以由个体通过理性计算有意识建构形成；后者强调制度是由长期的无意识演化选择生成的。虽然二者在理论上存在着不可调和，但他们都注意到公平的规则所起的作用。得以预先构建的制度一定是团体内部的共同知识或标准编码知识；自发演化形成的非正式制度确定为正式制度的过程，也即默认的局部知识在不同团体之间的和谐扩散和普及，成为标准的或共同知识的过程。

从短期看，我国当前带有明显建构特征的社保制度可能是长期演化的结果。以１９９７年建立的城镇居民最低生活保障为例，似乎是政府权威主义下的制度构建，实质是我国长期以来自发演化的人道主义社会救助模式（例如１９９７年之前的“送温暖工程”）向制度化、法制化社会救助模式的转变，这一转变的背后是社会救助制度现代伦理在社会成员中的普及和共同认知，即社会救助不再是富人对穷人的恩赐，而是每一个陷于贫困境地的公民应得的权利，这也是社会规则公平的最彻底体现。

（３）

一致同意是组织内部成员的公平权利，是效率的标准。

公共选择理论的一致同意规则的目的在于保护每个人的公平权利，公平的意识形态为社会成员的行为提供一个共同的准绳，减少内耗，提高效率。这是评价效率的指标，公平直接带来效率。我国养老保障体制在城镇和农村呈现出截然不同的两种建

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设路径，城镇的养老保障制度在建设之初就得到了城镇职工的普遍认同，该制度得以快速的普及；而在农村却因各种主客观原因遭到了较普遍的抵制，制度建设一波三折，关键原因在于农村居民群体对社会养老的制度模式普遍存在怀疑，没有达成一致同意，在这种意识状态下强行推行社会养老制度，结果必然是低效率的。

２．制度中公平与效率的矛盾

由于信息不对称、资产专用性以及机会主义行为等因素的存在，制度中公平与效率的统一是短期的均衡而非常态。公平与效率的矛盾也为我们优化制度构架提供了契机。

（１）社会保障资源的非排他性产权难以保证起点的公平。虽然对产权合法权利的初始界定确实是一种起点的公平，但这是一种效率基础上的公平，具有很大的局限性。产权意味着私有，即排他性所有权。如果产权是非排他且界定困难，在实行过程中就会遭遇“公地悲剧”，公平和效率都难以保证。社会保障资源的非排他性产权意味着资源的提供者和受益者无法严格匹配。产权的外溢性使受益群体大大超出提供者的范围。如果要严格的界定资源的所有权，即社会保障实行完全私有化，又会导致社会成员经济承受能力与面临生存风险之间的冲突，社会保障的互助互济功能难以有效实现，这种所谓的起点公平最终会因社会成员的风险承受能力的差别导致最终结果的不公平。如果保持社会保障资源的社会统筹功能，使任何社会成员在遭遇生存风险时都能获得统一标准的公平保障，但这必然又会侵犯起点的公平（社会保障资源提供者经济能力的差异），效率也必然是低下的。

（２）规则公平作为一种外在约束，更多时候是制度变迁的成本而非动力。通过建立个体认知、行为和制度的关系，制度不仅仅是客观、外在约束，而且还是充分认知内涵的主观、内在约束（诺斯，１９９３；青木昌彦，２００５）。外在约束下的个体行动规则是新古典所揭示的理性选择，而内在约束下的个体行动是一种无意识的认知过程（黄少安，２００７）。既然公平的规则是一种理性选择，这一理性行为应呈现为一种短期状态——

—对制度安排结果的修正和调整，而无意识的认知过程则占据了制度变迁的整个过程。

我国社会保障制度的变革，经历了规则由点到面的扩散和推广。例如养老保障，从计划经济时期仅包括城镇国有企业事业单位职工，到改革开放后对城镇职工的全面覆盖，再到现在要建立城乡一体化的养老保障。这一公平规则的推广和扩散是一种理性选择的结果，因为该规则与制度转轨过程中优势群体的需求发生了吻合。计划经济时期，国有企事业单位职工代表先进生产力；改革开放后，城市劳动者是社会财富的主要创造者。但制度的扩散在农村地区却难以实现，农民群体是后改革时期的社会弱势群体。在农民本身社会地位不发生改变的前提下，强行推行城乡一体化的社会保障制度，结果只能是建立一种全民低水平、广覆盖的社会保障制度，并以城镇居民社会保障的整体福利水平下降为代价，违背了“帕累托改善”的效率标准。

公平规则的实现是有条件的，它所覆盖的社会群体之间必须已经达到了某一种力量的博弈均衡，否则这一制度将会是变异的，要花费巨大的社会成本，暂时建立起的均衡随时会被打破。

（３）一致同意中公平的外溢性依赖于制度环境以及受影响团体的相对市场和非市场力量。一致同意规则在组织内部可以降低交易费用，保护组织中每一个成员的权利，但也局限了公平效应。制度是弥补市场缺陷的公共品，除了决策群体之外，产生的溢出效应还会波及执行群体、承受群体以及亚承受群体。溢出效应可能是正的抑或是负的。如果是负效应，意味着决策团体的一致同意并不适合其他团体，甚至是不公平的。如果制度的决策团体仅是少数的强势利益集团，那经过他们一致同意的规则究竟是社会的福音还是灾难，将是未知数。

社会保障的功能是为社会化大生产中的劳动者规避生存风险，社会成员中的弱势群体是社会保障真正的需求者。但在制度转轨期的宪政秩序下，公共政策决策权只能是少数人掌握，能否建立公平有效的社会保障制度，取决于执政团体内部弱势群体代表的相对市场和非市场力量，而他们的力量通常是微弱的，因此社会保障的供给通常是不足的，制度的改进也是缓慢的。例如我国住房保障制度中经济适用房不经济的现象，向廉租房制度的速度转变也非常缓慢。

三、和谐社会保障制度安排的几点思考

制度自身所蕴涵的公平与效率的统一非常局限，制度难以自发地维持公平与效率的和谐，需要在严格的约束条件下进行制度安排。

１．社会保障的产权、经营权合作契约

社会保障作为公共品，产权外溢无可避免。因此必须由政府、企业、个人三方建立多元化、多层次的契约合作，才能有效地降低产权界定的过高成本，内化产权的外溢。这需要根据社会保障项目中资源（主要指社会保险的统筹基金、财政列支的社会救济基金、社会福利基金等）产权拥挤度、保障功能、保障对象数量和类别的可确定性以及保障对象偏好的信息可传递性，将社会保障的产权、经营权在上述三方之间进行有效分配。如表１分析，社会保障的产权外溢性主要集中在社会统筹基金以及由财政列支的部分，其中社会救济面向全体贫困群体，社会福利中的公共福利事业面向全体公民，资源的产权拥挤程度高，产权难以私有化，必须采取由政府为主导的公有化供给方式，这种契约安排方式可以最大化地消除资源使用过程中因“搭便车”造成的过度消费，保证有效供给。对于社会保险类项目，由于对受益群体有严格的资格条件限制（谁缴费谁受益），产权拥挤度低，可配置程度高，部分保险项目甚至可以实现私有化经营，通常是采取政府、企业、个人共同承担的三三制原则。

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以养老保险体制为例，世界上多数国家和地区都参照世界银行的建议，不同程度地实行了三支柱模式，在我国具体化为“社会统筹和个人账户相结合”模式。这一模式较好地实现个人责任与社会共济相结合、公平与效率相结合。但是制度建立的前提需要将多元主体各自的责权利划分清楚，否则会因产权的模糊诱发更多的问题：如政府基本养老金的支付危机，个人账户的“空账”运行，以及对企业和个人缺乏激励机制和统一规范操作等问题。

具体制度安排如下：

①政府承担劳动者基本养老的最终责任，负责对该部分资

金的筹集、管理和发放，基本养老的水平应建立在合适的养老金工资替代率基础之上。

②在降低过高的总缴费率水平前提下，真正建立起科学的

企业补充养老保险和个人储蓄性养老制度，激发个体的积极性，减少个人对政府的过度依赖。运用民众力量，建立社保基金经营管理的监督机制，防止权力的滥用。

表１

社会保障的提供契约合作方式因素分析

２．“边缘群体”的权力和资源在新制度中的合意嵌入

社会保障制度的理性构建要求在改革积累成果之上对社会利益进行修正、调整与再分配。首先表现为消除不同社会群体的制度性歧视，使社会保障资源（包括资金、利益和权利关系）在社会各组织成员中公平合理的配置，特别是边缘群体的权利诉求和资源共享。公平高效的社会保障制度应能包容不同群体的利益差别，特别对弱势群体，实现“合意嵌入”，使新制度建设的要素得以完整。这就需要社会价值秩序在公平与效率的和谐基础上重新排列，建立合理的激励机制和效率机制。

当前失地农民的社会保障制度之所以迟迟难以建立，源于要牵扯多方利益关系，包括各级地方政府、房产开发商、失地农民和村集体。政府和开发商属于强势集团，追求利润最大化的开发商和追求经济政绩的地方政府没有动力为失地农民提供足够的土地出让金等养老资源，以致失地农民社会保障的缺失成为严重的社会问题，影响了和谐制度的建设。通过上文的分析，问题的症结在于社会保障中利益结构的严重失衡，失地农民作为社会弱势群体，缺乏必要的权利申诉渠道，因此解决问

题的根本途径就是赋予失地农民权利诉求和资源共享的权力，这需要中央和地方政府角色的正确定位、畅通的民众利益表达机制以及完善的司法制度的共同建设。

【参考文献】

［１］刘宛晨，杜彦瑾．新制度经济学公平与效率关系研究［Ｊ］．求索，２００６，６：３４－３５．

［２］青木昌彦．熊彼特式的制度创新［Ｊ］．比较，２００５，３．

［３］黄少安．制度经济学中六个基本理论问题新解［Ｊ］．学术月刊，２００７，１：

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［４］陈鑫．论农村保险市场的开拓与发展［Ｊ］．技术经济与管理研究，２００７．６．

［５］赵建国．我国养老保险制度的转制成本及消除［Ｊ］．东北财经大学学

报，２０００，２．

［６］韩伟．公共养老保险制度下的养老金替代率选择分析［Ｊ］．技术经济与

管理研究，２００５．３．

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